物有所值

辽宁沿海经济带xx沿海产业基地

公用设施整体运营PPP项目

物有所值（VFM）评价

（报批稿）

VFM评价

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辽宁沿海经济带xx沿海产业基地

公用设施整体运营PPP项目

物有所值（VFM）评价分析

辽宁沿海经济带xx沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目作

为辽宁（xx）沿海产业基地项目的重点项目，旨在通过引入社会资金，

盘活存量资产，提高管理运营效率，促进政府职能转变，实现园区建

设目标。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的

通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）》（财金[2014]113号）等文件的要求，物有所值评价工作

需要从定性和定量两方面开展。

为了规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，保障政府及社

会公众利益，实现公共资源配置利用效率最优化，相关部门开展了辽

宁沿海经济带xx沿海产业基地公用设施整体运营PPP项目物有所值

（VFM）评价分析工作。

考虑到本项目结构复杂，国内市场缺少可供参考的项目实践经

验，且相关测算数据不足、不确定性较多，因此，本项目在物有所值

（VFM）评价分析中，以定性分析为主，以定量分析为辅。

1.定性分析主要从PPP模式能否比传统政府采购模式增加公用

设施供给、提高建设运营效率、优化风险分配结构等角度对本项目进

行评价。

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2.社会企业通常具有专业化的团队，可以通过更加专业、科学

的技术和方法，充分利用资源，有效控制成本，提高建设运营效率，

具有技术和方法上的优势。根据市场经验，专业化的运营企业可通过

科学、合理的方法，提高资源利用效率，节约大约5%-10%的成本。

因此，定量分析主要从本项目采用PPP模式后是否会增加特许经营

期内的财政支出负担的角度进行评价。

物有所值（VFM）评价分析具体如下：

一、定性分析

经分析，本项目采用PPP模式，能够有效盘活存量资产，顺利

筹集建设资金，缓解政府财政压力，保证项目尽快实施，增加市政公

用设施供给，优化风险分配结构，提高建设运营效率，有效控制成本。

1.盘活存量资产，缓解政府财政压力

本项目投资总规模28.58亿元，其中，存量项目20.01亿元，

增量项目8.57亿元。在传统政府采购模式下，政府需独自承担增量

项目的全部投资（8.57亿元）及全部设施的后期运营维护费用。

2013年下半年以来，国家多次发文，对地方债务、融资管理愈

加严格，并逐步剥离政府融资平台的融资功能。《国务院关于加强地

方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确提出：对地方

政府债务实行规模控制，地方政府举债不得突破批准的限额。

在辽宁（xx）沿海产业基地的前期建设过程中，主要通过沿海建

设公司筹集资金进行建设，目前形成了大量的公用设施存量资产，同

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时也形成了一定规模的负债。在新的政策环境下，地方政府不能再继

续增加负债，而沿海建设公司的政府信用被剥离，成为完全市场化的

独立经营、自负盈亏的经济实体，失去了以往融资平台的作用，无法

单独承担项目融资的责任，因此本项目在传统政府采购模式下无法顺

畅地筹集到后期项目建设资金。

通过溢价转让辽宁（xx）沿海产业基地范围内已经建设形成的部

分公用设施存量资产，政府可获得15亿元的可利用资金；另外，项

目公司负责本项目中增量项目的资金筹集，政府不必承担对应的融资

负担，有效缓解了政府财政压力。

2.保障后期建设资金，有效增加市政公用设施供给

本项目中的增量项目工程（8.57亿元）需较大的资金投入。通

过引入资金实力雄厚的社会投资人，可有效提高项目公司的融资能

力，保障项目后续公用设施建设的资金投入，确保增量项目资金及时

到位、工程及时实施，增加市政公用设施的供给并尽快投入使用，发

挥设施功能，体现政府公共服务职能，满足产业基地当前及未来发展

对于公用设施的需求。

3.有效提高建设、运营效率，合理控制成本

在PPP模式下，通过竞争性方式采购，选择资金实力雄厚和专

业经验丰富的社会投资人，政府通过将政府付费与项目公司绩效挂

钩，可充分鼓励社会投资人的积极性。

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“专业的人做专业的事”，社会投资人可通过自身的专业技能、

经验和方法，提高企业管理、经营效率。另外，对于以“利益最大化”

为导向的社会投资人，在价格既定的情况下，有足够的理由和动力去

提高效率，控制成本，增加利润。

采用PPP模式运作本项目，可在市政公用设施领域应用企业管

理理念和方法，在保证服务质量的前提下，有效控制成本，提高效率。

4.有效优化项目风险分配，增强项目风险应对能力

本项目覆盖面广，结构复杂，包含供热、污水、中水、燃气、通

讯等多个行业，涉及政治、法律、建设、运营、不可抗力等多种风险。

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府和项目公司之

间应合理分配风险，确定彼此需要承担的风险及相应的支出责任。通

常情况下，如特许权收回、税法变更等法律、政策等方面的风险主要

由政府承担，如通货膨胀、利率变化、设备维修频繁等财务、运营维

护等方面的商业风险主要由项目公司承担，如地震、战争等不可抗力

风险则由政府和项目公司合理共担。

通过采用PPP模式，政府和项目公司各自确定需承担的风险责

任。政府在保证自身监管职能的前提下，可有效降低自身所需承担的

风险；另外，政府和项目公司充分发挥各自优势，风险为最适宜的一

方承担，使风险合理分配，可有效增强项目的风险应对能力。

通过以上分析，采用PPP模式运作本项目，在便利融资、提升

管理效率、节约成本、增加供给、提高公共服务质量及社会经济效益

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等方面会有显著效果。因此，应当积极响应国家政策，通过PPP模

式实施本项目。

二、定量分析

在PPP模式下，市政府与社会投资人共同组建项目公司，由项

目公司负责投资建设及运营维护。在本项目中，对于存量项目，采取

“转让-运营-移交”的方式；对于增量项目，采取“建设-运营-移交”

的方式。虽然两种方式在程序上有所区别，但在财务测算及对财政收

支影响上并没有太大差异。具体财务测算如下：

（1）财政收入

与政府传统模式相比，在PPP模式下，支付期初可获得存量资

产转让款15亿元；

（2）财政支出

与政府传统模式相比，在PPP模式下，政府需发生以下支出：

a)按照约定的股权比例出资，约1.47亿元；

b)特许经营期内，支付项目公司污水处理服务费共计7.17亿

元；

c)特许经营期内，支付管网运营服务费共计27.29亿元。

财政收入财政支出

合计

资产转让款

（万元）

股权支出

（万元）

污水处理服

务费

（万元）

管网运营服

务费

（万元）

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015300

1-369-10048-10417

2-425-10048-10473

3-489-10990-11479

4-562-10990-11552

5-646-10990-11636

6-743-10990-11733

7-854-10990-11844

8-983-10990-11973

9-1130-10990-12120

10-1299-10990-12289

11-1494-10990-12484

12-1719-10990-12709

13-1976-10990-12966

14-2273-10990-13263

15-2614-10990-13604

16-3006-10990-13996

17-3457-10990-14447

18-3975-10990-14965

19-4571-10990-15561

20-5257-10990-16247

21-6045-10990-17035

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22-6952-10990-17942

23-6952-10990-17942

24-6952-10990-17942

25-6952-10990-17942

小

计

150000-14700-71695-272864

测算的基本条件如下：

✓股东自有资金收益率8%；

✓评估价值为14.01亿元的存量资产按照15亿元溢价转让；

✓银行贷款额度为总需求资金与注册资本金、股东配套资金之

间的差额，约20.57亿元，利率为央行同期长期贷款基准利

率5.90%。

在静态下，财政收入共计15亿元，财政支出共计35.93亿元，

财政净支出20.93亿元。考虑到货币的时间价值，采用内部收益率

（IRR）作为测算指标，得到政府期初获得资产转让价款的成本（即

IRR）约为7.95%。另外，PPP模式下，政府出资代表方可通过分

红获取收益，将使得政府期初获得资产转让价款的成本更进一步降

低。

由此可见，本项目采用PPP模式，尽管静态下财政净支出20.93

亿元，但是，通过采取PPP模式，盘活公用设施存量资产，获得可

用资金，有效缓解财政压力，提高了资源利用效率，促进了政府职能

的转变。

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因此，本项目符合物有所值（VFM）的要求，适宜采用PPP模

式进行运作。