海珠区土地利用总体规划草案

2024年3月21日发(作者：救火英雄)

海珠区土地利用总体规划草案

一、海珠区概况

海珠区地处广州市市区南部，被珠江广州河段前后航道所环绕，是一个“岛

区”，土地总面积约92.09平方公里。“江、涌、围、园”的江岛生态格局，为

海珠区创造了得天独厚的生态环境，东南部的“万亩果园”是广州的“南肺”，

对改善广州整体生态环境起着重要作用。

本轮海珠区土地利用总体规划修编积极把握机遇，在分析海珠区土地利用

特点基础上，以上位规划为指导，严格落实《广州市土地利用总体规划（2006

－2020年）》各项分解指标，探索保障经济发展与保护耕地及基本农田、满足

建设用地需求与保护“万亩果园”和生态环境的协调机制；同时，在“保护果

树，高效利用东部产业用地；优化结构，改善提升西部民生环境”的土地利用

战略指导下，探索建设用地节约集约利用的实现机制，优化布局，调整结构，

促进经济社会又好又快发展，为建设和谐海珠奠定基础。

二、规划基本情况

（一）规划目的

进一步落实科学发展观，合理确定海珠区土地利用战略，统筹土地利用布

局，优化土地利用结构，引导土地高效利用，保护自然生态环境，为构建“五

彩海珠”提供有力保障。

（二）规划指导思想

严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，重点

将基本农田保护与生态建设结合起来，保护“南肺”万亩果园，合理配置土地

资源，围绕“适宜创业发展和生活居住的现代化生态城区”城市发展目标，全

面落实土地用途管制制度，节约、集约和高效利用土地，充分挖掘现有土地潜

力，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

- 1 -

（三）规划原则

1、加强农用地特别是基本农田的保护。

2、坚持节约、集约和高效利用土地。

3、坚持保障重点、统筹安排各类用地。

4、坚持规划协调。

（四）规划依据

1、国家和省相关法律法规

《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日）；

《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日）；

《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日）；

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日）；

《中华人民共和国基本农田保护条例》（1999年1月1日）；

《广东省土地利用总体规划条例》（2008年11月28日）；

《广东省基本农田保护区管理条例》（2002年1月25日）；

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；

《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）；

《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》

（国土资发[2010]8号）；

《广东省市县级土地利用总体规划修编技术指引（试行）》（粤国土资规保

发[2008]251号）；

《广东省市、县级土地利用总体规划大纲审查要点》（粤国土资规保发

[2008]401号）；

《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国第43号令）；

《广东省各级土地利用总体规划审查审批办法》（粤国土资规保发

[2009]198号）；

《关于印发市、县、乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土

- 2 -

资厅发[2009]51号）；

《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的

通知》（粤国土资规保电[2010]30号）；

《市县乡级土地利用总体规划编制规程》；

其他相关法律、法规和规范。

2、相关规划

《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》；

《广州市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》；

《广州市主体功能区规划（2008-2020年）》；

《广州市城市总体规划（2001-2010年）》；

《广州2020：城市总体发展战略规划》；

《广州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

《海珠区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

《海珠区果树保护区总体规划》；

《广州市海珠区城市建设总体发展概念规划纲要》；

《广州市海珠区分区规划》；

《广州市海珠区城市绿地系统规划》；

其他各类规划和计划、研究报告等。

3、规划参考

《海珠区土地利用总体规划（1997-2010年）》；

《海珠区近期建设规划（2006－2010）》；

《果树保护区现状调查及规划实施建议》；

《海珠区“万亩果园”整体征用涉及相关经济联合社留用地方案》。

（五）规划范围与期限

本规划的规划范围为海珠区行政辖区，土地总面积为9209.28公顷。

本规划的规划期限为2010-2020年，规划基期年为2009年，近期规划年

- 3 -

为2015年，规划目标年为2020年。

三、土地利用战略

在分析海珠区土地利用现状特征和问题基础上，针对现行规划实施中存在

的问题，在国家、省、市相关政策和广州市城市发展战略、海珠区城市发展战

略指导下，依据《广州市土地利用总体规划大纲》的相关要求，制定海珠区土

地利用战略。

针对海珠区现状土地利用中存在的西部（广州大道以西）城市用地结构失

调，东部（广州大道以东）保护和发展存在矛盾等问题，立足于“江、涌、围、

园”的江岛生态格局，根据海珠区城市发展定位和经济社会发展目标，提出“保

护果树，高效利用东部产业用地；优化结构，改善提升西部民生环境”的土地

利用战略。

“保护果树，高效利用东部产业用地”是指在正确处理果树保护区保护和

海珠东部地区开发的关系基础上，通过征收国有、专项经营、立法保护等措施，

促进果树保护区的严格保护和合理利用，提高琶洲、官洲岛等周边地区产业用

地的土地利用效率，落实“东部重在创业”的海珠战略目标。

“优化结构，改善提升西部民生环境”是指通过工业用地置换、旧城改造、

控制住宅建设等措施改善区内交通环境、增加公共服务设施用地和城市公共绿

地，优化西部城市用地内部结构，提高土地集约利用水平，改善民生环境，提

高生活质量，落实“西部重在宜居”的海珠战略目标。

四、土地利用布局

（一）总体空间布局

在土地利用战略目标指导下，对海珠区土地利用布局进行调整。海珠区未

来的土地利用布局依托现有“江、涌、围、园”的生态格局，以轨道交通为主

要发展轴，形成东西两片，并将城市与近郊的自然生态融为有机的统一整体。

全区按地域布局为“一区两片”，东片为会展商贸、信息及相关产业、生

态组团，西片为居住与商业组团。东、西片功能组团是未来全区生产力布局及

土地利用布局的主要空间基础。

- 4 -

（二）建立生态安全格局

总体构筑“绿肺+绿廊+蓝网”的楔形生态格局。果树保护区为海珠区乃至

广州市的绿肺，绿廊和水网则包括环岛生态绿廊、沿涌生态绿廊和人工生态绿

廊。通过“绿肺+绿廊+蓝网”的生态布局，结合城市公园、花园式居住小区和

示范单位建设，构筑海珠与广州市常年主导风向一致的“城市风廊”，为海珠

和广州旧城区源源不断输送氧气。

（三）优化建设用地布局

优化区内建设用地布局，调整旧城区城市用地结构，落实重点建设项目、

完善改善道路交通、落实水利用地、提出留用地建议等，将海珠区建设成为广

州中心组团南部的信息产业与教育科研基地、商贸中心、生态之岛。

规划期末，海珠区主干路网结构为“三横五纵三个半环”。“三横”为宝岗

北路、昌岗——新港路、南洲路，“五纵”为工业大道、江南大道、广州大道、

江海大道、科韵路，“三个半环”为内环路南环、东晓路、新滘南路——华南

路形成的快速半环、环城高速南环。

在保持河流水面现状格局基础上，落实分区规划、水利设施规划以及海珠

区新发展思路，确保海珠湖、龙潭涌连通水道、康乐瑞宝涌连通水道等用地需

求；扩建污水处理厂1座、管道62公里以及完善污水收集系统，完善海珠水

利设施布局结构。

五、耕地与基本农田保护

（一）耕地保护

1、耕地保护目标

根据上位规划下达的耕地保有量指标，海珠区2020年耕地保有量为300

公顷。

2、耕地保护原则

（1）强化建设用地节约集约水平，引导非农建设少占耕地（农用地），落

实耕地占补平衡制度。

（2）引导农业结构调整向有利于耕地保护的方向发展，确保农业结构调

- 5 -

整不破坏土地耕作层，通过经济补偿手段提高耕地保护效益。

（3）耕地保护与生态建设相结合，提高土地复合利用程度。

3、耕地占补平衡

海珠区将采用收取耕地开垦费的形式，由广州市统筹进行易地开发补充，

实现耕地占补平衡。

（二）基本农田保护

1、基本农田保护目标

规划期内基本农田保护目标为300公顷（4500亩）。严格执行《土地管理

法》、《基本农田保护区条例》等规定，严禁违法占用基本农田。

2、基本农田布局

海珠区基本农田分布与耕地分布一致，落实的300公顷基本农田保护区主

要分布在小洲、土华、仑头、北山、石基等五个经济联合社。

（三）保护措施

1、完善基本农田保护制度，强化执法，严格管理。结合本区实际，将基

本农田保护与果树保护结合，将基本农田保护责任落实到具体单位和个人。对

划定的基本农田，应设立保护标志并予以公告，对违法占用基本农田的单位和

个人，应依法严肃处理。

2、建立日常基本农田管理制度。建立基本农田动态监测制度，定期监测

区内果树数量、质量、周围环境变化及权属变动情况；及时进行地籍变更、建

立完备的果树地块档案，对当年发生变化的果树要及时统计、汇总、上报；建

立基本农田保护定期检查制度，保证基本农田保护政策及时贯彻落实。

3、基本农田保护与生态建设结合。海珠区应将基本农田保护与生态维护

相结合，建设形成城市组团间的结构性生态绿地，改善城市生态环境质量，美

化城市环境。

六、土地利用分区

根据海珠区土地利用现状、城市空间结构、人口分布等特点，综合考虑广

州市“南拓”及建设宜商宜居城市的要求，将海珠区分为禁止建设区（2579

- 6 -

公顷）、限制建设区（97公顷）、有条件建设区（54公顷）和允许建设区（含

水域，6479公顷），根据各区域具体情况，并按照环境友好型土地利用发展策

略的要求，分别进行调控。通过划分这四类重点地区，引导不同地区的土地开

发利用，确保海珠区的整体协调发展，提升综合竞争力。

（一）禁止建设区

1、严禁任何单位和个人违法占用果树用地，禁止在区内进行取土、堆放

固体废弃物、排放生活生产废物、挖填鱼塘等破坏农地的活动。

2、提高果树区农田质量，改良果树品种结构，推进果园深度开发。

3、对长势良好和有一定生长年限的果树应登记在册，登记在册果树的砍

伐或改种应申报管理部门同意，植被的改变（指水网、水塘的填埋，开辟道路

等）也必须申报批准。

4、充分发挥果树保护区在经济、环保、旅游、科研等多方面、多层次的

价值和作用，首先是生态环境保护价值，其次才是经济、旅游等价值。对于生

态旅游，要限制容量，防止对果树区生态环境的破坏。

5、按国家法律法规规定，严格保护河流水面等水域，并研究制定相关政

策，充分发挥其航运、灌溉、排洪、景观、旅游等复合功能。

（二）有条件建设区

海珠区有条件建设区指规划期内可能涉及建设的区域，位于海珠湖周边地

区，总面积约54公顷，规划安排为农用地。区内土地符合规定的，可依据程

序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模。有条件建设区

的边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报原规划审批

机关批准。

（三）限制建设区

1、严格限制区内果树村用地扩建占用果树。

2、生活用地、经济发展用地的改造，提高土地开发强度和容积率。

3、一规划建设公寓式村民住宅楼，引导商业进场、居住进区。

（四）允许建设区

- 7 -

1、区内土地利用应符合城市规划的相关要求，以优化旧城区用地结构与

布局为主，完善公共设施配套，增加绿化用地，改善道路交通，改善人居生活

环境。

2、推进产业结构调整和升级，搬迁污染扰民工业。

3、充分利用旧城闲置地，挖潜低效居住、工业用地，盘活存量用地，结

合轨道交通建设，拓展利用地下空间。

4、积极推进城中村改造，加大基础设施建设，完善配套公建和园林绿化，

住宅向多、高层公寓式发展。

5、琶洲岛、官洲岛及新城市中轴线地区着重发展会展服务业、文化创意

产业、高新技术产业、科技服务业和信息服务业等现代服务业，带动传统产业

的升级，促进商业、酒店、旅游等相关产业的快速发展。

6、合理布局交通、产业、娱乐等各项用地，加强公共服务设施及市政基

础设施建设。

7、严禁发展污染工业，对于现状已有的污染工业，应责令其停产整治直

至达标，对不能达标的工业限期搬迁。对新增工业用地应提高其进入门槛，提

高土地投入产出比。

七、建设用地节约集约利用

（一）闲置土地利用

1、闲置土地利用目标

规划清理的闲置用地主要分布于西部老城区（洲头咀、南华街等）和中部

的赤港街附近，主要用途以居住和工业为主。

2、闲置土地利用措施

（1）完善法规、解决历史遗留问题。贯彻实施《广州市闲置土地处理办

法》，清理闲置用地产权关系，理顺历史遗留问题。

（2）利用行政手段和市场机制，消化闲置土地。经认定土地闲置满1年

的，征收土地闲置费。对已完善建设用地手续的闲置土地，采取延长开发建设

时间、改变土地用途、安排临时使用、收回闲置土地等方式处置；对于未完善

- 8 -

建设用地手续的闲置土地，采取限期完善建设用地手续或注销建设用地批准文

件等方式，依法处理和充分利用闲置土地。

（3）采取措施，合理利用碎小地块。改变利用思路，针对部分面积小、

布局分散的闲置地块，通过政府收购建设公共绿地，改善城市环境。

（二）土地整治

1、“三旧”改造

按照《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》

（粤府办[2009]122号）文精神，编制“三旧”改造规划。其中“旧城”改造

的主要区域为工业大道北和广州大道两侧的城区用地及江南大道北婚纱一条

街，“城中村”改造主要是康乐、下渡、瑞宝等原城区内的城中村以及东风、

红卫、三滘、沥滘、土华、小洲等果树村，“旧厂”改造的主要区域为工业大

道北两侧和沿珠江后航道的“退二进三”及各经济联合社内的工业用地升级。

2、“三旧”改造措施

（1）建立健全组织领导机制，为“三旧”提供组织保障。建立由区委区

政府牵头，国土、建设、规划、财政、税务、环保、发改等部门参与的联合工

作小组（或“三旧”改造工作办公室），促进“三旧”改造工作的顺利推进。

（2）全面摸查，建立“三旧”改造宗地档案管理制度。在详细全面摸查

基础上，明确每宗改造项目的四至位置、面积、“三旧”类型、土地所有人、

有无合法手续及用地行为发生时间以及改造后使用人、使用用途等情况，建立

“三旧”改造项目库，同时完善宗地档案管理，实行改造过程的申报、确定、

规划、用地、报建、确权等全程跟踪。

（3）科学编制规划，有序推进“三旧”改造实施。落实相关文件指导精

神，在与海珠分区规划协调基础上，在海珠土地利用战略和用地空间布局指导

下，编制“三旧”改造总体规划、年度计划，按计划有序推进“三旧”改造工

作，促进城市功能布局优化和产业升级，提高土地使用效率。

（4）采取不同措施，解决历史用地问题。按照《中共广东省委、广东省

人民政府关于推进“三旧”改造工作的若干意见》指示精神，针对海珠区“三

- 9 -

旧”改造项目综合包含旧城、旧村、旧厂的特点，根据历史用地行为发生年限，

完善历史用地手续，采取收回储备、自行改造、置换使用、征为国有等不同措

施，推进改造项目顺利进行。

（5）拓宽“三旧”改造资金筹资渠道。增强财政税收支持力度，保障改

造资金采取政府、市场相结合的方式筹措改造资金，可从农业土地开发资金收

入、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费中提取一定资金用于“三旧”

改造的统一组织和启动工作，积极调动改造市场主体参与改造工作中来，解决

改造资金筹措的问题。

八、规划实施保障措施

（一）加强法制建设，强化规划的法律地位

加强法制建设，土地管理部门及各责任机构出台相关法规，制定切实可行

的保护条例，建立和健全违法用地举报制度，不断完善海珠区土地管理的法律

法规体系。贯彻实施各项法律法规，做到依法管理，加强执法力度，强化规划

的法律地位。因基础设施或重点项目建设，确需改变土地利用总体规划的，应

按照法定程序调整或修改规划。未经批准，不得改变规划确定的土地用途。

（二）加大宣传力度，提高对规划重要性的认识

采用各种形式和宣传工具向社会公众宣传，让社会各界充分了解土地利用

规划的权威性和重要性，自觉遵守执行土地利用总体规划。重点加强果树保护

区的宣传力度，强化规划的统一管理，严禁村集体用地违反规划。加强对规划

实施的监督检查，鼓励和引导公众参与到实施工作的监督过程中，督促社会各

界严格守法、各级政府和土地管理部门依法行政。

（三）完善市场调节机制，促进土地节约集约利用

积极推进土地使用制度改革，全面实现土地资源的有偿使用制度。建立完

善市场调节机制，在政府统筹下，引入市场机制，促进城中村和旧城、旧厂房

改造，通过挖潜存量解决用地增量不足问题，引导土地利用布局和结构调整，

改善海珠民生环境和创业环境，促进土地的节约集约利用。

（四）加大规划管理力度，严格保障规划有效实施

- 10 -

贯彻执行《土地管理法》和《国土资源听证规定》等法律法规，强化土地

利用计划管理，严格规范农用地转建设用地。执行非农建设占用农用地补偿制

度，重点围绕“万亩果园”，实施果树保护占补平衡机制。加强建设项目预审

管理，对不符合国家有关法律、法规以及海珠区土地利用总体规划和产业政策

的建设项目，一律不得通过建设项目用地预审。

（五）运用先进技术手段，提高规划管理监督水平

充分运用航测、遥感和计算机信息系统等先进技术，建立土地管理信息系

统和完善的土地利用档案管理制度，建立土地调查和土地统计制度，为编制和

实施规划提供依据和保障。加强土地利用的动态监测，加强执法监察，通过先

进技术手段监督检查，一旦发现违法，要严格追究当事人责任。

（六）实施重大行动计划，促进规划实施

1、全面征收，建立市立公园，推进“万亩果园”保护。通过政府征收等

手段，在“万亩果园”建立市立公园，把“万亩果园”的保护由农民被动保护

转为政府主动保护，并制定《广州市果树保护区保护条例》，专门成立果树保

护区管理委员会，独立执法，杜绝多头管理即不管理的现象，出台相关法规，

做到管理部门明确、责任分明、管理有据，促进果树保护区的严格、有效保护。

2、推进“万亩果园”及其周边土地协调利用研究。由区国土部门会同发

展改革部门、规划部门、建设部门等，调查“万亩果园”周边地区的土地开发

利用、改造升级的潜力和价值。“万亩果园”的保护应与其周边地区的开发利

用相结合，利用周边地区开发带来的经济效益，为“万亩果园”提供资金支持。

3、积极开展“三旧”改造工程。配合广州市成立的“三旧”改造工作办

公室，设立由国土、规划、建设、发展改革等组成的区“三旧”改造工作办公

室，尽快组织开展包括旧城改造、“城中村”整治改造、“退二进三”项目等在

内的“三旧”改造工作，缓解建设用地供需矛盾问题，促进海珠区的协调发展。

- 11 -

4、积极盘活城市存量用地。由区国土部门会同发改、规划、建设等部门，

尽快摸查清理海珠区的闲置用地、空闲用地和批而未供地。新上项目应首先考

虑存量用地，以控制建设用地总量和节约集约用地。

- 12 -