我国地方政府财政预算管理现状及改进措施研究毕业论文

2024年3月8日发(作者：强国之梦)

上海交通大学 MPA 学位论文

我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究

我国地方政府财政预算管理的现状及改进措施研究

摘 要

预算管理是财政管理的核心，地方预算管理是国家预算管理的重要组

成部分，是地方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。自

1998 年李岚清在全国财政工作会议上首次提出要逐步建立公共财政基

本框架的目标以来，为了更好地完善公共财政框架体系，提高财政预算管

理水平，中央及部分地方财政部门，从具体的预算编制方法到预算管理模

式，从预算决策机制到预算的执行与监督，都进行了一些有益的探索和尝

试。近年来，各级政府的预算管理水平有了较大提高，但仍然存在着一些

薄弱环节和不足之处。地方政府是基层预算管理单位，其水平直接决定了

整个政府预算管理的成效，加强地方政府预算管理的研究具有重要的理论

价值和现实意义。

论文根据我国地方及地方财政预算改革的实践，考察我国地方政府财

政预算管理的现状，分析我国地方财政预算管理中存在的主要问题及其成

因，并在借鉴发达国预算管理经验的基础上，提出了完善和改进我国地方

政府财政预算管理的对策建议。论文共分六章。

第一章介绍财政预算管理的定义及特点，在综合财政预算管理国内外

研究现状的基础上，说明论文的研究意义、研究思路和研究方法。

第二章首先阐述了我国以及上海市、区两级财政分级管理的概况，其

次，具体考察我国地方财政预算管理的现状，并且介绍了徐汇区政府加强

财政预算管理的经验。

第三章结合地方及地方财政预算改革的实践，分析地方财政预算管理

存在的主要问题及其成因。主要包括预算编制时间存在的制度缺陷、预算

决策和分配机制不完善、预算编制与执行中的监督弱化、预算绩效评价机

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制不健全等。

第四章借鉴先进国家预算管理的经验，从预算编制和审议时间、预算

机构职能和决策程序、预算监督和公开机制、预算绩效的评价机制等方面，

提出国外做法与我国地方财政预算管理的区别及可借鉴之处。

第五章首先根据我国财政改革的目标，提出完善我国公共财政下公共

预算制度的思路，包括公共预算编制制度、审批制度、执行与监督制度，

以及预算绩效评价体系。其次，在借鉴先进国家预算管理经验的基础上，

提出完善和改进地方财政预算管理的具体对策，主要包括：建立健全预算

编制制度、完善预算编审组织系统、健全预算监督和公开制度、推行预算

绩效评价机制等等。

第六章是结束语，对论文总体情况进行回顾，指出进一步研究的展望。

关键字：地方政府，公共财政，预算管理

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RESEARCH ON STATUS AND IMPROVEMENT MEASURES OF

FINANCE BUDGET MANAGEMENT OF CHINA LOCAL

GOVERNMENT

ABSTRACT

Budget management is the core of financial management; local budget

management is an important part of national budget management, a center part

of district financial management, and also the emphasis of current financial

management reform. Ever since that Li Lanqing raid the target to establish the

public financial management structure on the national financial management

meeting, all financial departments from central to local government have done

many meaningful rearches and experiments to improve public financial

structure, implementation and auditing. In recent years, all levels of budget

management have made big progress, however, some fields still have place to be

improved. Local government is the ba department of budgeting management,

its decision the effect of all government budgeting management. It’s meaningful

and has important theories value to strengthen the Local government budgeting

management. According to the practice of district financial budget reform, this

article has reviewed the situation of our national Local government financial

budget management, point out the main problems and cau of formation in the

current system. Then compared with the budgeting management experiences of

developed countries, raid the ideas on how to improve our current government

financial budgeting management as a summary. Totally, there’re 6 chapters in

this article.

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First chapter, the definition and characteristics of the financial budgeting

management is given. Bad on the clarification of domestic and foreign

budgeting management, the rearch objective, methodology of this article is

also given.

Second chapter, firstly, a summary of Shanghai city and district level

financial budgeting management situation is given. Then, concretely reviewed

the situation of district financial budgeting management in our country, and also

bad on Xuhui district for example, introduced the basic and financial

budgeting management experience of Xuhui district.

Third chapter, combined with the practice of district financial budgeting

management reform, clarified and analyzed the current problems in district

budgeting management. The problems mainly included the budget decision

problems, such as budget system disfigurement, budget decision and allocation

incomplete, budget execution intendance, budget evaluation ineffective etc.

The fourth chapter, bad on the experience of budgeting management in

developed countries. The situation in our country was compared with the

countries, including a standard budget decision system, standard budget

allocation system, standard budget management system, and an effective budget

evaluation system. etc, and also analyzed the differences between them.

The fifth chapter, first, according to the objective of financial reform in our

country, has pointed out the ideas on how to establish the public budget system,

including public budget making system, budget decision system, budget

execution and intendance system, and budget evaluation system. Second,

referenced with the budgeting management experience in the developed

countries, raid the suggestions how to complete and improve district financial

budgeting management, mainly including establish budget making system,

consummate budgeting decision system, complete budget intendance and

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opening system, push budget evaluation system etc.

The sixth chapter is the ending. Summarize the article, point the direction

for improvement.

KEY WORDS: Local government, public financial, budget management

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学位论文原创性声明

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进

行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含

任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重

要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声

明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：蔡 文 燕

日期： 年 月 日

上海交通大学

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本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意

学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文

被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内

容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存

和汇编本学位论文。

保密□，在

年解密后适用本授权书。

本学位论文属于

不保密√。

（请在以上方框内打“√”）

学位论文作者签名：蔡 文 燕

指导教师签名：郭 俊 华

日期： 年 月 日 日期： 年 月 日

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第一章 绪 论

第一节 选题背景与研究意义

一、公共财政与预算管理的定义

公共财政是指为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体

存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。其本质是在市场经济条件下，主要为满足

社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式:即国家以社会和经济管

理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公

共产品和公共服务,以实现经济社会的协调发展。

[1]

政府预算作为财政的一个重要政策工具,担负着资源配置、收入分配、宏观调控的

功能。它以政府财政收支计划的形式存在,成为公共财政的基本存在形式,成为构建中国

公共财政框架的基础性载体。

政府预算管理是由一整套彼此关联、相互制约的管理制度所组成的非市场资源配置

机制，对政府财政收支活动进行有计划管理的过程。它是公共财政管理的重要分支，也

是政府职能付诸实施的财力保证。政府预算程序的完善能使政府预算真正担负起资源配

置、收入分配、宏观调控的功能。当前,我国正在进行政府预算的改革,它将对我国的经

济、政治制度产生深远的影响。

二、选题背景

近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府的职能、活动范围发

生了重大变化，财政的职能也应相应进行调整。如何合理调整财政的职能，充分发挥其

在提供公共服务、 调节收入分配、促进经济稳定增长方面的积极作用，如何建立起适

[1] 刚成军、黄燕飞.改革路径:建立阳光下的公共财政[J].中国总会计师，2007，（3）：26-27.

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应社会主义市场经济要求的有中国特色的公共财框架，切实做到依法行政、依法理财，

成为摆在我们面前和重大课题。1994 年的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了

中央与地方间的分配关系。但是，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、

规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。地方财政作为财政体制改革

的基层实施者，面临着具同样甚至是更为具体的问题。本文选题正是基于此背景。

三、研究意义

在整个政府公共治理结构中，政府预算管理构成了现代公共管理的核心与关键。没

有良好的预算管理，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚财力的支持，公共管理也将

难以为继。近年来，东西方各国的公共管理改革，都将预算管理改革作为重点之一，因

为预算管理改革是构建公共财政框架的一个关键环节。[1]

只有进一步完善财政预算管理

的制度和机制，通过科学、规范、透明的预算决策、 执行和监督程序，促进财政受托

责任，提高财政透明度，增强公众的参与，才能真正发挥预算管理在财政管理中的重要

作用，切实推动公共财政的稳健运行，为经济发展打下坚实的基础。

从我国的情况来看，构建公共财政框架的目标提出以来，为了更好地完善公共财政

框架体系，提高财政预算管理水平，中央及部分地方各级财政部门，从改革现行的财政

预算制度入手，以部门预算改革为切入点，多项改革措施配套推行，从具体的预算编制

方法到预算管理模式，从预算决策机制到执行与监督，都进行了一些有益的探索和尝试。

各级政府的预算管理水平有了较大提高，但同时仍存在着一些薄弱环节和不足之处。本

文从目前我国地方财政预算管理中存在的实际问题出发，借助财政学、公共管理学等一

些基础理论分析，探索促进财政受托责任，提高财政透明度，增强公众的参与，有力地

推动地方财政预算管理体系的完善和改进。

[1]高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价 [R]. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年.

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第二节 国内外研究现状和理论依据

一、国外研究现状

当代西方政府预算管理理论是在 19 世纪到 20 世纪 30 年代初的自由市场经济时期

预算管理理论，以及从 20 世纪 30 年代到 60 年代初的政府预算的经济功能理论的基础

上发展和完善而来的。

[1]

20 世纪 70、80 年代以来,在政治、经济、文化背景条件的变迁中,揭开了当代世界

各国公共管理改革的序幕。政府公共管理作为一个科际整合的研究领域,它从政治学、

经济学、社会学、心理学、管理学等学科借鉴了许多理论与方法。政府预算管理作为东

西方各国公共管理改革的重点问题之一,自然也体现了这一多学科整合的发展趋势。

政治学研究观点中最著名的当属威尔德夫斯基(AaronWildavsky)于 1984 年出版的

《预算程序的政治学》(The Politics of Budgetary Process)一书中所提出的从政治

的角度解释政府预算的演进过程及其结果,认为政府预算管理研究只是政府政策比较分

析的一部分,预算过程的模型应考虑以下因素:组织内的妥协、主要利益相关角色的权力

分配、政治策略,以及获得预算资金的预期等。克库宾斯则将政府预算视同为一种契约,

政府官员在民众同意的条件下运用资金,向出资者(公民及其代表)提供公共产品与服务,

由此在预算管理中引入了“委托-代理”分析范式。由于委托人与代理人之间存在信息

不对称、逆向选择和道德风险等客观问题,需要立法机构在授权行政部门编制预算时需

要设计适当的机制,以避免“代理人问题”的产生。

管理学的研究观点主张,影响组织行为惟一的、最有效的工具就是预算。美国学者

史蒂文・科恩与威廉・埃米克则认为,对于公共管理者而言,预算是一把双刃之剑,既是

一个控制手段又是一个被控制的手段。每一个预算程序要求公共管理者完成 3 个任务:

一是从组织工作单位的环境中获得资源;二是在组织的从属单位中分配这些资源;三是

[1] 马蔡琛.政府预算管理理论研究及其新进展[J]. 社会科学,2004（5）：19-20.

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跟踪消费以确保资源分配获得关注。这种以管理学的视角来考察政府预算问题的研究范

式,很可能成为今后财政学与政府预算管理研究的发展方向。

经济学对政府预算问题的研究,主要是利用福利经济学的理论,分析政府预算问题。

规范的方法可以上溯到 18 世纪亚当・斯密所确定的租税与政府支出的原则。而实证的

方法,则是通过运用经济计量方法,来解答“如何实现社会福利最大化”的问题。

法学对政府预算管理,主要从社会公众通过立法机构规范政府预算行为的角度出发,

循着政府行为法治化的线索,考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关

系的调节与规范。代表性的有,洛克对公共法律与社会公众之间关系的分析,孟德斯鸠对

法律的人类理性的思考,以及法国重农学派代表人物魁奈对于“结成社会的人明显的最

有利的秩序”的强调。

国外对于地方预算管理制度的研究,比较成熟的多是在实行联邦制的大国(如美

国)，其地方预算管理制度受具体国情的影响,在职能与体制特点等方面都不可能与我国

相同。其他单一制的小国,其财政收支构架与我国省级财政的情况基本相似,其加强地方

预算管理制度的基本思路也有可供我们借鉴之处。

二、国内研究现状

20 世纪 90 年代末期以来，国内学者对公共预算管理模式的研究日益深入，逐渐形

成了具有中国特色的多种公共预算研究视角，其中某些研究方法在一定程度上弥补了国

内财政学研究的空白，构建了一些颇有新意的研究思路。大体上有以下几种：

（一）按照公共预算编制、执行、与决算的管理流程展开分析。这种研究思路更贴

近于现实预算管理过程，所提出的某些政策建议也更具有针对性。其中的代表性成果有：

中南财经大学王金秀的《公共预算机制论》。 （王金秀，1999）

（二）以公共预算收入和支出为线索展开分析。这种分析思路是借鉴传统财政管理

的“收、支、平、管”的分的框架，分别从收支两方面入手展开分析研究的。其中代表

性成果有：中南财经大学黄明的《公共预算行为效率》。（黄明，2001）

（三）按照公共预算管理涉及的利益相关方展开分析。这种分析框架开创性地将公

[1]

[1] 高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价[R]. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年.

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司理论中契约理论和利益相关者理论应用于政府公共部门的研究之中，大量应用了公共

选择理论、新制度经济学和博弈论等现代经济学的主流分析工具，以政府预算部门作为

核心关系方，分别考察政府预算部门与资金使用单位、立法监督机构三者间的相互关系，

进而展开对现代公共预算的具体研究与考察，从而开创了一种全新的公共预算管理问题

的分析框架。其中代表性成果是：中国人民大学马蔡琛的《公共预算管理研究——一种

利益相关方视角的考察》（李萍，2004）

三、本研究的基础理论

本 研 究 涉 及 到 公 共 行 政 学 (Public Administration), 公 共 管 理 学 (Public

Management)以及政治学、管理学等一些基础理论，特别借鉴了政府预算管理理论、委

托—代理理论、“费用论”、“报酬论”、以及绩效预算理论等。

（一）政府预算管理理论

19 世纪初期到 20 世纪 30 年代的西方世界,经济自由理论居于主导地位,推行的是以

古典经济学为指导思想的自由市场经济,主张国家不过多地干预经济生活。弗里得利

克・克莱文兰德在其代表作《美国预算观念的进化》(Evolution of the Budget Idea in

the United States)一书中,系统阐述了现代政府预算的基本原则。从理论沿革的角度

来看,当代西方政府预算管理理论是在 19 世纪到 20 世纪 30 年代初的自由市场经济时期

预算管理理论,以及从 20 世纪 30 年代到 60 年代初的政府预算的经济功能理论的基础上

发展和完善而来的。20 世纪 30 年代以来,政府预算管理研究的中心发生了转移,政府预

算从单纯的控制收支的工具,成为政府对宏观运行施加影响的手段,政府预算的经济功

能得到了充分重视。一方面, 就研究对象而言, 该领域的研究从早期消极的税收收入控

制, 逐步转向支出管理控制, 更加注重政府预算调节宏观经济运行的经济杠杆作用。政

府预算逐渐由经济工具转变为调节经济、约束政府的重要手段。同时, 由于西方各国政

府预算管理的背景框架相对稳定, 对预算管理基本运行机制的研究相对较少, 更多的

是研究某一个预算管理中的具体问题。另一方面, 就学科跨度而言, 政府预算管理已超

出了传统财政经济学的范畴, 呈现出与其他学科, 如公共管理学、政治学、行政学等交

叉渗透的整合趋势, 许多管理学和经济学中的新思想, 在政府预算管理中得到了广泛

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应用。

（二）委托—代理理论

委托代理论认为，随着人类社会的发展，人类拥有的财产规模不断膨胀，致使财产

所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源。由此必然导致财产所有权和财产经营

[1]

管理权的分离，使所有者和经营者的关系成为委托代理关系。 委托—代理理论有助于

解释政府与私人部门的责任关系，进一步运用于分析政府的职责(公共支出的范围)。政

府部门承担着提供社会公众所需求的公共产品的责任，如基础教育、基本卫生医疗保健、

社会保障等，而这种公民和政府之间的需求与供给关系，又体现出他们之间的委托代理

关系:即公民以缴税的形式将自己的一部分财产交由国家，委托政府提供那些自己无力

提供的公共产品.通过有效的资源配置来弥补市场自身存在的不足，政府实际上就是国

家或社会的代理机构，承担着一种公众受托的责任(Accountability )，提供公众所需

要的公共产品这种从公众手中获得资源并基于公众的利益使用这种公共资源的代理行

为。人们所缴纳的税费实际上构成一种代理成本，这种财政代价是要通过政府预算这个

基本财政工具从政府那里得到补偿的。

但是，政府预算所体现出来的是一种具有特殊性的委托代理关系，即是一种多层次

的委托代理关系，因为政府预算契约是通过层层的预算组织体系来实现的，因此构成了

多层次、多种类的委托代理关系，主要表现为：作为最初委托人的社会公众对人民代表

大会进行委托；人民代表大会将公共事务的管理权限包括政府预算权力委托给政府；各

级政府又将理财职能委托给财政部门——负责组织财政收入和合理安排各项政府财政

支出;各财政部门根据事权和财权相对等的原则，管理本级政府其他职能部门及其所属

单位的预算安排和预算执行，形成财政部门对其他职能部门的委托代理关系。由此形成

了社会公众对人代会、人代会对政府、政府对财政部门、财政部门对其他职能部门的多

级委托代理关系。

（三）“费用论”和“报酬论”

公共经济学对政府预算问题的分析大体包括“费用论”和“报酬论”两种观点，二

者对于预算在政府管理中的作用以及相应的预算政策存在不同的认识(马国贤，2001)。

[1] 王金秀.国家预算委托代理关系的理论分析[J]. 财政研究，2002, (1)：57-59.

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持“费用论”观点的学者认为，政府预算是实现公共服务的一种成本或投入，即公

共服务费用。“费用论”强调的是预算的投入和保证作用，因此也称之为“投入预算”。

持“报酬论”观点的学者认为，税收是政府的价格，政府预算是购买各项具体公共

物品和服务的价格。政府预算资金的配给依据，应该是机构提供的效用，而不是机构的

人员和规模。

两相比较，在政府治理层面上，“费用论”强调的是机构如果没有相应的财政监督，

就会浪费资源，预算部门必须参与其过程管理。而按照“报酬论”的观点，过程管理应

该由支出机构自己负责，预算部门管理的重点不是过程而应是结果，即重点是支出机构

的绩效考评。“费用论”是相对传统的政府预算理念，而“报酬论”则是随着福利经济

学而产生的新的预算观念，与之相应，在政府预算编制的指导思想、方法论等方面，都

产生了一系列重要的变革。目前世界上越来越多的政府都在逐渐接受这一理念，并用以

指导其政府预算改革。

（四）绩效预算理论

绩效预算是经济合作与发展组织(OECD)成员国家在新公共管理的理念和民主化背

景之下，所采用的一种追求效率的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活

动产出与成果的数量化信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是

一种与注重投入相区别的注重产出的预算。新绩效预算是一种“使命驱动(mission

driven)、结果定位(resultsoriented)的预算”，它虽然和绩效预算区别于传统预算的

共同特征在于都注重产出，但是它所注重的产出是某种公众所预期的社会结果

(Outcome)，而不是仅仅从数量上所衡量的产出(Output)。

[1]

第三节 研究思路及研究方法

一、研究思路

本文首先从财政预算管理的定义出发，参考国内外地方财政预算管理的研究成果，

[1] 牛美丽. 美国公共预算改革在实践中追求预算理性.[J].武汉大学学报(社会科学版) 2003, 1.

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提出本文的研究思路、研究方法。其次，结合地方政府财政预算改革实践，具体考察我

国地方财政预算管理现状，分析了当前我国地方财政预算管理中存在的主要问题及其成

因。然后，在借助财政学、公共管理学等一些基础理论的基础上，借鉴发达国家成功经

验，提出完善和改进地方财政预算管理的对策和建议。

二、研究方法

本文从借助财政学、公共管理学等学科中的相关理论和方法展开分析，从我国目前

地方财政预算管理现状和存在的实际问题出发，探索在公共治理理念下如何推动地方财

政预算管理改革，以促进财政受托责任，提高财政透明度，增强公众的参与，从而推动

财政预算管理体系的完善和改进。本文坚持理论与实践相结合的原则，采用了文献归纳、

比较分析、个案研究等研究方法，注重国际、国内比较，强调理论在实践中的具体运用。

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第二章 我国财政分级管理体制及地方财政预算管理的现状

第一节 财政分级管理体制概述

一、财政体制与分级财政的概念

财政体制在本质上包括事权、财权和财力三个要素。事权是一级政府应承担的职责

和任务；财权是一级政府筹集财政收入的权利，包括税和费权，它们可以形成一级政府

财政的自筹财力；财力是一级政府可支配的财政收入，包括自筹财力和上级转移支付形

成的财力。在上述三要素中，事权、财权的划分，事权、财权与财力的组合、匹配等，

构成了财政体制的重要内容。

[1]

从国际上看，无论是单一制国家，还是联邦制国家，都设置多级政府。因此，世界

各国的财政制度中有一个共同的原则，这就是设立分级财政。所谓分级财政，是指一个

国家根据本国政府机构划分的若干政权层次，按照宪法规定的隶属原则和分权原则，实

行若干级的财政管理体制。

[2]

其基本特征是，各级政权各有其相对独立的财政税收制

度和法律，各自编制、审批和执行本级预算。应该说，实行分级财政和分级管理是与市

场经济的运行规律相吻合的。财政是提供公共产品的部门，公共产品分为全国性公共产

品和区域性公共产品两大类。研究表明，极度的中央集权和极度的地方分权，都不能带

来社会福利的最大化。只有设立分级财政，实行“一级政府、一级事权、一级财政、一

级预算”的制度，才能有助于促使各级政府有效地行使其职责，分别提供不同层次的公

共产品和服务。尤其是在分级财政条件下，地方政府能够把外溢性问题控制在尽可能小

的范围内，从而有利于区域性公共产品的有效供给。因此，国际上处理上下级财政关系

的一般做法是，在合理划分各级政府事权的基础上，实行分级管理的预算体制。

[1] 黄海鹰.中央和地方事权与财权的法律划分 [J]. 东北财经大学学报, 2006 (4): 23-24.

[2] 财政部预算编制课题研究组.关于预算编制模式及运行机制的研究[J]. 经济研究参考, 2000(7): 18.

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二、上海市财政分级管理概况

1994 年中央对各省市实行分税制改革的同时，上海也颁布实施了《关于市与区县实

行分税制财政管理体制的决定》，划分税种，确定收入，对区县实行分税制的财政体制。

[1]

基本确立了市与区县两级财政分配体制。

从 2004 年起，上海已开始推进地方的新一轮财税体制改革——这场旨在廓清上海

市级财政与各区县财政权责的改革，以探索建立“税收属地征管、地方税收分享”的市

与区县财税体制。为进一步增强区级政府财力，保障公共服务投入夯实了基础。

在实行两级政府三级管理的行政管理体制下，上海市的全部财政资源，以直接拥有、

控制和分配为分类依据，可划分为市政府财政与区、县政府财政和乡政府财政。“市级

财政”在概念上也就出现了狭义和广义之分。狭义的市级财政，应是指市政府财政直接

拥有、控制和分配的财力资源；广义的市级财政，应是指上海市各级政府财政所拥有、

控制和分配的财力资源之和，这是一个相对于中央财政的地域范围财政的概念。“区级

财政”则指各级区、县政府财政直接拥有、控制和分配的财力资源。本文研究所涉及的

徐汇区即属“区级财政”范畴。

第二节 我国预算管理体制的发展过程

我国的财政预算管理制度随着政治体制、经济体制和人们对财政预算制度认识的深

化不断改革与发展，大致可分四个阶段：

一、预算管理制度的产生阶段(1949 年——1951 年)

新中国的国家预算是随着中华人民共和国的诞生而建立的。1949 年 12 月在中央人

民政府第四次会议上,通过了《关于 1950 年财政收支概算编制的报告》,这标志着新中

国国家预算的诞生。

[1]胡怡建.上海财政运行实证研究[M]. 上海：上海财经大学出版社,2006 年,196-197.

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二、预算管理制度相对稳定阶段(1951 年——1992 年)

建国后相当长的一段历史时期内，财政体制大体经历了统收统支、总额分成、分级

包干等多个历史阶段。其间地方预算管理制度则保持总体相对稳定，其特点表现为：在

预算形式上采用单一预算,预算编制总体上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数

法编制预算,预算编制程序上采用自下而上和自上而下、上下结合、逐级汇总的方法,预

算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。所以产生这种现象,主要是由于中央与地

方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分

割的多重博弈上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束、降低交易成本、提高资金使用

效益的激励机制,从而导致地方预算管理改革与发展长期滞后。

三、预算管理改革的初始阶段(1992 年——1998 年)

以 1992 年开始实施的《国家预算管理条例》（以下简称《条例》）为标志,我国的预

算管理改革与发展进入初始阶段。《条例》规定,我国国家预算采用复式预算编制方法,

分为经常性预算和建设性预算,从 1992 年起,中央预算按复式预算形式编制。从 1995 年

起,地方预算也开始按复式预算编制。在这段时期内, 安徽、河南、湖北、云南、深圳

等部分省、市地方政府结合自身的财政预算现状,借鉴国外经验,突破了传统的采用“基

数法”编制预算的框架,实行了零基预算改革。

四、预算管理改革的创新阶段(1999——现在)

90 年代末至今，这一阶段是公共预算管理的全面改革阶段。以 1999 年初河北省正

式启动“预算管理改革方案”和同年 9 月财政部提出改变预算编制办法试编部门预算为

标志,我国的预算管理改革与发展,进入了以地方预算管理制度创新与权力中心主导并

[1]

存的创新阶段。

与此同时,天津、陕西、安徽等省市也相继根据本地区的情况,进行了

预算管理制度改革的创新，如天津市实行了标准周期预算管理制度;陕西省在全国率先

实行国库集中支付制度;安徽省在全省实施了综合财政预算。期间，主要的一些阶段性

[1]朱芳芳.完善我国地方公共预算管理的几点建议 [J]. 涉外税务,2004(5)：19-21.

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成果还包括：

（一）2005 年，财政部研究制定了《中央部门预算绩效考评管理办法（试行）》，稳

步推进部门预算绩效评价工作的开展。随后，各级地方财政部门纷纷结合地方特点和实

际情况，逐步开展绩效考评试点工作，形成了“讲绩效、重绩效”的社会氛围。

（二）2006 年，财政部新《政府收支分类改革方案》开始试点，2007 年中央和部

分地方财政顺利完成了以新的政府收支分类编制 2007 年部门预算，为进一步清晰反应

政府预算收支情况，提高人大和公众监督力度打下了基础。

（三）2007 年，各级财政健全财政国库管理和政府采购体系，切实提高财政资金使

用的安全性和效益性。

第三节 加强地方财政预算管理的主要措施

地方财政预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节，

也是当前财政改革的重点领域。预算体制的发展过程也表明，中国当前的预算管理制度

[1]

为逐步建立起适应市

改革，呈现出中央政府主导和地方政府自发创新并存的特点。

场经济要求的预算管理体制，改进预算编制方法，强化预算管理职能，近年来我国大部

分省区结合实际情况，借鉴国际经验，在实行部门预算改革，细化预算编制，加强预算

管理方面进行了多种形式的探索。例如，天津市实行了标准周期预算制度，安徽省实行

了综合财政预算，陕西省探索了国库集中支付制度，各地广泛推行了政府采购制度等。

[2]

一、改革预算编制形式，编制部门预算

河北等省改变了原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，构建

出一个新的部门预算编制模式。其要点是将各类不同性质的财政性资金，包括单位自有

[1]高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价[R]. 公共预算国际研讨会，北京，2007 年.

[2]财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008 年）[M]. 北京：中国财政经济出版社 2007. 173-175.

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收入、预算内拨款、预算外资金等，统一编制到具体部门；取消中间环节，财政直接将

预算批复到一级预算单位。同时，财政部门通过调整内部机构设置，将预算编制、执行、

监督相对分离，建立起适应部门预算新要求的组织机构，强化了预算管理各环节的相互

制衡。

河南省为解决预算执行中二次分配随意性大、项目下达晚等问题，在细化单位公用

经费预算定额的基础上，将人员经费、公用经费分类（款）核定到部门所属二级预算单

位。事业发展和建设性专项支出除预留一定比例的不可预见支出外，用于省本级支出的，

核定到具体项目和用款单位；补助市县支出的，核定到具体项目和市县。然后，将部门

各类不同性质的资金集中汇编成部门收支预算。

二、改变预算编制内容，实行综合预算

部门预算改革一个很重要的内容就是推行综合预算。实行综合预算比“收支两条线”

大为前进了一步。现在由于预算单位收入渠道的多元化，有的单位创收和预算外收入数

额很大，有的单位没有或很少，客观上形成单位之间预算内分配相对均衡而预算外财力

很不平衡的状况。鉴于此，许多地方将预算内、预算外资金统筹安排，实行综合财政预

算制度。安徽省 1999 年起在全省范围内全面实施综合财政预算，统一编制、统一管理、

统筹安排各单位预算内、外资金和其他收支。主要做法是部门和单位组织的各项收入及

各项支出均纳入综合财政预算编制的范畴，预算内、外综合平衡，不列赤字；预算外及

其他资金安排顺序为“吃饭”、“看病”、“事业发展”。汇总编制的综合财政预算报经省

政府审定后，报同级人代会审议。最后，财政部门将经过批准的综合预算统一批复至各

部门。

三、完善预算编制程序，实行标准周期预算

传统的预算编制周期一般是 3-4 个月，财政部门来不及全面详细地对预算进行全过

程的审核和调整，使预算编制过粗，影响预算编制的科学性。天津市在预算编制程序中

引入了标准周期预算制度，将每一个预算周期确定为 30 个月，并从时间上划分为三个

阶段，即预算编制阶段、预算执行与调整阶段、决算阶段。预算编制阶段，从每一个预

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算年度前一年的年初开始至年末结束，期限为 12 个月，主要任务是对上年预算执行情

况进行分析和绩效评价，结合本年度预算执行情况，着手编制下一年度预算。预算执行

与调整阶段亦为 12 个月，贯穿预算年度的始终，主要是组织执行本年度预算，分析执

行情况，办理预算调整与变更手续。决算阶段从每个预算年度结束后的下一年年初开始，

期限为 6 个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批。实行标准周期制度，

使预算的编制时间从传统的 3-4 个月，延长至 12 个月，为细化预算编制，提高预算编

制的科学合理性提供了较为充足的时间。

四、提高资金效益，开展绩效评价

1951 年，美国联邦政府预算局在编制预算时，第一次采用了“绩效”概念，并对绩

效预算界定为：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现

这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计

划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。十六届三中全会明确提出“建立预算绩效

评价体系”，标志着绩效预算制度化，始于 1999 年的新一轮中国公共预算改革,近年来

取得了相当的进展；现在部分地方政府在此方面也作了一定地探索与实践，尽管和国外

的绩效预算改革相比，地方政府的实践还不是很系统，不能称之为绩效预算，但这些积

极探索为今后全面实施绩效预算打下了思想基础并积累了一定的经验。政府预算在中国

开始向重塑利益相关主体共同治理结构的道路迈进,但改革的侧重点仍旧局限在程序规

范与流程处理等技术层面,绩效管理问题也才刚刚提上议事日程。

以上简单介绍了我国部分省级财政的预算管理现状，但与地市级相比,省级财政和

预算虽然级别高,它的功能却相对较小,很多事情是由地市级来完成的。 可以说,在我

国，作为地方政府的组成部分,地市级政府是一个比较有代表意义的层级,在我国的五级

政府中,它上下各有两级政府,既是上下级关系的结合点,又是各种矛盾的汇集点,也是

各种改革的融合点, 全国有 31 个省和 2000 多个地级市,无论国家、省还是县乡财政和

预算问题都在地市级单位有所反映，我国预算管理制度改革的诸多成就中,也有许多来

源于这些地方财政领域的开拓性探索。下面本文介绍了上海市徐汇区近年来加强财政预

[1] 苟燕楠 王逸帅 .中国市级政府预算管理制度改革—一种预算生态框架的实证分析[J]. 当代财经

2006(10)：27.

14[1]

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算管理的一些经验，同时也对作为地方财政构成部分的区级财政预算管理现状作一考

察，以帮助分析地方财政预算管理中存在的主要问题及其成因。

第四节 上海市徐汇区政府预算管理的经验

2001 年以来，徐汇区的预算管理改革由浅入深，不断推进，取得了一定成效。初步

确立了部门预算管理基本框架，规范了部门预算编制、执行和监督。与此同时，部门预

算改革与收支两条线、国库集中支付、政府采购制度等相关改革协同推进，为建立科学、

规范的现代预算管理制度打下了坚实的基础。

一、确立部门预算编制的基本模式

（一）延长和调整编制时间。预算编制时间的延长，有助于提高预算编制的准确性。

2001 年度以前，徐汇区编制预算一般从 10 月份开始进行，预算编制时间为 4 个月；2001

年开始，徐汇区把启动时间从提早到了 8 月份，预算编制时间延长为 6 个月。2003 年，

在公共政府建设的推进过程中，徐汇区将部门预算作为规范政府行为、转变政府职能的

源头抓手，为此，确定从 2003 年起每年 4 月底开始编制次年的部门预算，进一步延长

了预算的编制周期，即用近 8 个月的时间来进行预算的编制、审核、分配、协调、筛选

和论证。

同时，为了提高单位预算建议数的完整性和准确性，留给预算单位更为充裕的酝酿

时间。徐汇区不断调整时间分配，在相对固定的预算编制周期内，压缩留给财政的审核

时间，延长预算单位的编制时间：2004 年预算单位的“二上”时间延长了 20 天 ；2005

年在此基础上又延长 11 天，达到了 60 天；2006 年预算单位的“一上”、“二上”时间从

99 天增加到 127 天，2007 年又再增加了 5 天，也即 8 个月中有一半以上的时间留给了

单位充分考虑和细化本部门的预算建议。

（二）规范编制流程。按照早编细编预算的要求，徐汇区实行“二上二下”的预算

编制规程，即按“二上二下”的程序做到预算由基层自下而上逐级编报，经综合平衡和

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审核论证后自上而下地下达控制数和批复数。为了加强政府施政目标与财政预算的契合

度，经过几年实践和总结，徐汇区提出在各部门上报预算控制数之前下达区政府导向性

意见。从 2005 起，在部门预算布置时先由区政府提出公共预算重点投入的指导性意见，

要求各单位必须在此框架下编制年度预算，根据本区经济和社会事业发展重点，以预算

安排来落实公共政府施政目标。

（三）改进编制方式。徐汇区实行较为彻底的“收支两条线”管理。徐汇区“收支

两条线”的管理范围不仅包括行政事业性收费等通常意义上的预算外资金，而是将除区

财政拨款以外的所有财政性资金均纳入了综合预算和“收支两条线”的管理范畴，为把

部门预算编成收支信息完整的“全息”预算奠定了较为扎实的基础。

二、完善部门预算决策机制

徐汇区的预算制度改革实质上是以部门预算这种基本组织形式为突破，对预算管理

的方法、内容、制度和机制进行了探索和创新，尤其是改革和完善了预算的决策机制。

（一）相关职能部门协同理财。徐汇区从 2003 年起探索由专业部门参与审核的协

同理财模式，目前已在基本建设、公务用车、信息化项目、出国考察等 9 个领域中进行

了尝试。涉及协同理财的项目，各单位在“一上”、“二上”前均要将这些项目单列，按

各自的编报要求和材料清单向发改委、机管局、信息委、外办等协同部门上报预算，由

协同部门审核汇总、提出立项意见并按轻重缓急排序后交区财政局。协同理财项目的预

算审核权仍在财政，但通过协同部门从专业的角度先进行初审，在一定程度上缓解了财

政审核预算时面临的专业性和职能性瓶颈。

（二）人大政协参与事前评审。徐汇区在预算编审环节即主动搭建平台，邀请人大

政协参与。首先，由人大政协在“二上”预算的重大项目里挑选部分项目，财政组织部

分人大代表、政协委员对这些项目进行实地勘察，项目实施单位的领导共同前往介绍情

况，以增加预算评审时的感性认识，2004 年以来已先后组织勘察了道路大修等 16 个项

目。随后，专门花 2-3 天的时间召开由人大代表、政协委员、协同理财单位（区发改委、

区机管局、区信息委等）和相关职能部门（区纪监委、区审计局、区府办等）共同参加

的评审会，就符合评审条件的所有大额预算项目逐一听取单位领导对项目立项依据、项

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目具体情况以及项目预期效益等的介绍，并开展询问、评估、论证和筛选。徐汇区在编

制 2007 年预算时共对涉及基本建设、大型活动、信息化、大型设备和产业发展专项资

金等方面的 45 个重大项目分批次、分类别地进行了评审论证。

三、加强预算执行情况监督

（一）部门预算试行公开。徐汇区 2004 年试行将预决算报告的主要内容在网上公

开；2005 年将教育、卫生、社会救助等重点领域的部门预算向人大公开；2006 年将部

门预算公开的数量扩大到了一半以上的一级预算单位，并进一步增加和细化了预决算报

告附表的内容。2007 年，纳入部门预算公开范围的单位数从上一年度的 23 家扩大到了

46 家，实现了部门预算全公开。

（二）重点项目实施询证。徐汇区还从 2004 年起对部分与社会公众利益密切相关

的基本建设类项目，委托主管部门在“二上”之前牵头组织询证会，邀请附近居民、专

家学者等共同对项目是否需要实施、项目如何规划等进行论证，3 年来已先后对新建看

守所、改建游泳馆等 7 个百姓关注的重点项目实施了询证。

四、探索绩效预算制度

徐汇区在 2003 年即引入了“绩效预算”理念，并于全市率先制定了《徐汇区财政

性资金项目绩效评价管理办法》，尝试对财政性资金项目实施绩效评估。按照预算从编

制到执行的过程，徐汇区把对项目的绩效评估分成三个阶段。

（一）事前评估。将所有的预算项目按不同性质及金额标准划分为绩效项目和非绩

效目。对于绩效评估范围内的项目，要求各单位在申报预算时逐个填写“行政事业单位

财政性资金项目绩效预算申请表”，并附具体的立项依据等相关资料，对项目的必要性

和可行性进行充分论证。在此基础上，区财政局将委托中介机构对预算项目及其金额进

行评估审核，并将中介机构的绩效评估报告作为财政安排预算资金的依据之一。

（二）事中评估。实行单位月度自评公开与财政季度评估公布相结合的方式：每个

月由各单位将预算执行的自评情况在区政府公务网上公开；每季度由财政将单位随意调

整预算和违规使用资金的情况在区政府公务网上公布。同时通过反馈表跟踪绩效项目的

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开展情况，对项目执行的相关指标进行评估。

（三）事后评估。针对不同类型的项目委托相关职能部门或中介机构对项目完成情

况进行初步评估，再由评审小组根据初评意见，综合该项目在立项、执行和绩效等方面

的情况后进行等级评定，并针对不同的评定等级采取相应的奖优罚劣措施。

五、推进预算管理配套制度改革

2001 年，徐汇区专门成立了国库收付中心，开始全面实施国库集中支付改革。至

2007 年，已初步将行政事业单位工资、行政机关奖金，未列入政府采购目录的大额度专

项项目经费，基本建设项目资金、部分专项资金等统一纳入国库集中支付范围。此外，

徐汇区已基本建立了以《政府采购法》为核心的政府采购法规体系，政府采购范围、规

模不断扩大。

综上，随着这些与预算编制改革紧密相关的各项改革制度的进一步推行，徐汇区提

高了预算执行的科学性、规范性，使预算编制改革的预期效果得到了有效落实，也为加

强财政资金的监督管理创造了有利条件。

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第三章 我国地方财政预算管理中存在的主要问题及成因分析

1998 年以来我国中央和各省市都陆续地推行预算管理改革，其目标是建立以编制部

门预算为核心，预算编制、执行和监督相分离的科学化预算运行机制。但是，在改革实

施过程中，由于管理理念和管理目标尚未完全明确，以至于地方财政如何履行职责、完

善财政资金的分配决策、加强财政支出的监督和管理等方面仍然存在一些问题，如预算

编制较租，预算分配的使用透明度不高，预算资金分配权分散，执行过程中调整频繁的

情况时有发生，弱化了预算约束等。这些问题不仅会影响财政受托责任的履行，还会制

约地方财政的稳健运行和发展。

第一节 预算编制时间存在的制度缺陷

一、预算编制时间不尽合理

一方面，预算草案的编制是一项政策性、技术性很强的工作，按照“二上二下”的

预算编报流程，需要经历很多环节。但是现在大多数地方财政从每年 8、9 月启动下一

年度部门预算编制，到下年度确定、批复预算，仅有四、五个月的时间，预算编制的许

多基础性工作都难以完成，更难做到科学、细致。另一方面，“二上二下”的部门预算

编制流程要求提前预算编制的时间，但作为预算基础的工作计划，其确定时间却没有相

应提前，而且“计划赶不上变化”的情况仍然大量存在。因此，“二上二下”在编制时

间上面临尴尬：时间不提前，没有办法满足早编细编部门预算的要求；时间提前，则编

制预算时的不确定性也相应增加，造成“越早编预算，编得越不准”。

二、政府计划与预算编制时间脱节

目前工作计划和财政预算的脱节主要表现在以下三个方面：

第一，政府施政目标和工作要求的决策晚于部门预算的编制时间。每年政府的实事

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项目一般要到年底才能确定；而政府领导也往往会在年终视察部门工作时提出次年的具

体工作要求；另外，政府工作报告和财政预决算报告是同时经人代会审议批准的……这

些都造成单位在预算编制时往往无据可依。

第二，上下级政府之间的预算编制以及工作决策在时间上没有对接。主要原因是条

块结合的行政管理体制使部门的工作目标、任务既来自于当地政府也来自于上一级对口

部门，层层向上看，级级等精神，部门很难提早半年或者更早的时间制定出下一年度的

工作计划。而我国尚处于转型期，各种改革措施层出不穷，致使部门行政任务和工作目

标变动频繁，有些改革措施出台前还要在一定范围内保密，很难在编制预算时提前考虑。

[1]

第三，政府五年规划的刚性不强、变化大，难以与年度预算相衔接。发达国家的施

政目标和发展规划往往是事先以法律形式确定下来的，这就为其早编预算提供了可能。

我们现在各级政府每五年也都要制定一个经济与社会发展规划，但这个规划的法律约束

力不强，对实际工作的指导作用并不大。单位在制定年度工作计划时主要考虑的还是领

导意图，很少会去对照五年规划，使得预算早编缺乏指导性依据。另外，我们现在的五

年规划并不是一个全面性的能够对所有资金分配构成引导的计划，在与预算的衔接中，

通常最多变成一个基建投资计划。

[2]

第二节 预算决策和分配机制不完善

一、地方政府缺乏预算自主权

地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其上级政

府预算，以及地方政府有权根据自身发展的优先次序来安排资金，并能够以它认为最佳

的生产方式和投入组合来供给公共服务。但是，我国的地方政府非常缺乏预算自主权，

[1] 宋敬革.深化我国部门预算改革研究[D]. 东北师范大学, 2005.

[2]马骏 牛美丽.重构中国公共预算体制：权力与关系－基于地方预算的调研 [R]，公共预算国际研

讨会，北京，2007 年.

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一方面，国家已有的法定支出政策对经费增长的要求之间存在矛盾，地方各级财政部门

在预算安排上无所适从，难以操作，处理尴尬的政策环境中。另一方面，目前地方各级

政府间的事权边界并不清晰，你中有我，我中有你，导致下级政府的预算编制和执行在

很大程度上要受制于上级政府的事权安排。上级政府在预算编制过程中往往会要求下级

匹配项目资金，或者下达一些经费负担要求。这就造成有时候下面的预算刚定好，上面

又出台了新政策、布置了新任务，下面的预算只能跟着不断调整，导致最基层的单位预

算调整十分频繁。

二、财政部门与政府其他部门的关系没有理顺

预算分配权限不尽合理，财政部门与政府其他部门的关系没有理顺。根据社会主义

市场经济的内在要求，我国的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职

能和监督管理职能四个方面。 其中的资源配置职能就决定了财政部门是审核、配置预

算资源的核心机构。但事实上，财政仅仅是一个与各预算单位平级、又仅具有预算管理

专长的专业部门，要履行其核心预算机构的职责，主要存在着两方面的困难：

一是目前地方政府在“二上二下”的过程中并没有一个由政府确定的整体性预算资

金分配计划，财政部门在根据各预算单位的预算建议进行总量平衡、结构分配和综合权

衡的过程中，多多少少是有一些茫然和盲目的。也因此财政部门经常被卷到利益协调和

矛盾冲突的中心位置。但事实上，由于财政部门与各预算单位的平级关系，财政的审核

地位是很尴尬的。

二是财政部门的部分预算职能被部门分解。由于我国的预算管理级次多、部门之间

职能交叉，导致资金多头审批、安排的项目内容重复等现象。在目前地方政府的预算结

构中，类似发改委、建交委、教育局、卫生局、科委、街道等拥有一定数量财政资金分

配权的部门仍然比较多。这部分部门具有预算分配权，造成对预算资金的“二次分配”，

使财政部门很难说清楚一个部门到底花了多少钱。一旦有了这些准预算机构，也随之衍

生出两者关系如何处理，以谁为主，如何衔接，如何协调等等相关问题。 这种多重预

算管理分配权不仅与市场经济、公共财政的要求不相适应，不利于财政部门对整体财政

[1]

[1]项怀诚.领导干部财政知识读本[M]. 北京：经济科学出版社，1999. 15.

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资源的调配和控制。还影响到部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过

程中的交易成本。

[1]

三、财政部门缺少审核预算的有效方法和手段

（一）财政部门缺乏审核预算所需的行业管理知识

财政部门不是精通特定行业管理的专才，对于有些预算单位上报的专业性很强的项

目难以提出有理、有力的审核意见。财政部门也不是精通各行业管理的全才，不同性质

的预算项目放在一起综合平衡时，难以进行排序和选择。

（二）“自下而上”的预算编制方式不利于支出约束

一方面，预算单位或多或少会存在多申请经费等机会主义倾向，而“自下而上”的

方式某种程度上扩张了这种倾向。“二上二下”的预算程序是以预算单位“一上”为起

点的，受支出扩张动机的驱动，预算申请不实、“头戴三尺帽”等现象普遍存在；为了

多要资金，先把必办的项目甩下，把其他项目编上，执行中再提出必办项目的情况也时

有发生。

另一方面，预算决策必须依赖于充足而准确的预算信息，但在“自下而上”的预算

编制方式中，预算信息主要来自于各单位。受制于体制因素和职能分工，再加上缺乏信

息共享的激励，预算单位反映到财政上来的信息经常失真。财政掌握的情况往往是不充

分的，获得的依据往往是不充足的，也因此很难得出科学准确的预算审核结果，基本形

成了以部门意志为转移的部门预算方案，使得财政在同部门间的博弈中往往处于劣势。

第三节 预算编制与执行中的监督弱化

一、完整的预算监督体系尚未建立

一是人大的预算权力未得到充分发挥。部门预算改革为加强人大的预算审查和监督

[1] 宋敬革.深化我国部门预算改革研究[D]. 东北师范大学, 2005.

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提供了契机，近年来地方人大在预算监督领域也取得了一定的进展。但从政府与人大之

间的权力分配关系看，目前仍是以政府为主导的，人大对预算过程的介入相对而言仍然

处于次要的、从属的地位。

[1]

主要表现在：一方面由于《预算法》以及各地人大预算

监督条例没有对人大的预算权力以及如何、何时行使预算监督和审查权作出明确规定；

而且预算过程中人大与政府之间的关系也未完全理顺，因此，整体来讲，法律所赋予人

大的预算权力及其审查监督作用并未得到充分行使和发挥。另一方面，受时间因素制约，

使各级人大很难对政府的预算进行实质性的审查并监督上年的执行。目前人大审议部门

预算的时间基本集中在会议召开前和会议期间，而且预算科目以及报审的内容都较粗

略，在如此仓促的时间内，要想认、逐项地审议部门预算很难做到，即使是具有专业背

景的人大代表也很难据此提出针对性的意见，何况我国各级人大普遍存在对预算专业解

读能力不强的问题，因此也只能对预算进行总体性、一般性审查，很难对预算进行详细

审议，往往使人大对预算的审批流于形式。

二、部门预算的透明度不高，公众参与度低

与西方一些国家可以通过互联网免费下载、在书店里购买到政府预算一揽子文件不

同，目前，我国公众对预算的了解，只有报纸登载的财政预算报告。虽然部门预算已经

逐步向细化发展，而且也将预算内、外资金全部纳入了编制范畴，但目前公开的预算内

容仍然比较有限，具体项目及其预算金额尚没有在预决算报告中大量公开。我国预算管

理的整个流程，即从预算草案的编制、审议到预算的执行及调整，都不能及时公布信息，

公众缺乏了解和参与预算编制及执行过程的渠道，更缺乏监督政府部门预算资金使用的

权力。

三、预算编制、执行和监督尚未分离

因于结构设计上的缺陷，目前，我国预算的编制、执行都在财政一个部门，甚至部

分财政的监督权也在财政部门，处室间虽有分工作一定的制约，但力度远远不够。一个

[1]马骏 牛美丽.重构中国公共预算体制：权力与关系－基于地方预算的调研[R]，公共预算国际研讨

会，北京，2007 年.

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部门既管预算编制，又负责预算的执行，任务重、工作量大，不利于把预算做深做细。

由于预算编制不到位，支出进度受到影响，同在一个部门，只能靠协调解决，这种解决

办法比制约机制力度弱得多。

此外，人大与审计部门、监察部门，以及财政部门内部也都存在着对预算监督配合

不力的问题。

第四节 预算绩效评价机制不健全

近年来，各级财政在绩效预算上作了初步探索，取得了一些宝贵经验。但面对经济

和社会事业发展的新形势以及与国外相比，还存在不相适应的地方，需要从体制和机制

上进一步理顺、完善。

一、相关法律和制度保障薄弱

主要表现在两方面，一是从绩效预算较为成熟的美国和澳大利亚的经验看，绩效预

算的实施首先要有立法的支持，而且要制度化、经常化，没有制度保障难以持续有效地

开展。但是，由于我国目前还处在传统预算的规范和完善阶段，对公共支出的绩效考评

正在探索阶段，预算法案尚不完备，预算执行的随意性和公共支出中腐败现象还未杜绝，

政府活动和财政透明度不高，公共资源配置和使用的外部控制和内部控制系统尚不完

善，迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，缺乏预算绩效管

理所需的法规保障。

二、评价执行主体不明确

西方许多国家都设有公共支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价执行主体。而

在我国缺少这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工

作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财

政支出绩效评价，指标、方法和组.织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩

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效评价体系。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障评

价结果的客观公正性。

三、评价方法比较单一

公共财政支出绩效评价需要完整的指标体系和科学、合理的评价方法，需要对各个

行业和领域进行全方位、立体化的评价。但目前开展的项目支出绩效评价大体上只是停

留在通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行评价的水准上。这种评价方法，主

要侧重于资金使用、技术和工程管理的合规性，而对财政资金的使用效果则评价不足。

缺乏对政府部门产出效果衡量的技术手段。由于大部分政府机关所提供的公共品和公共

服务都不进入市场，因此政府机关所提供的公共服务收益即产出效果无法通过市场机制

确认。目前国际上对政府公共服务收益的计算，各国仍是用“投入替代法”来模拟核算

其产出，但投入是取得产出的资源损耗而不是收益。

四、评价结果约束乏力

近年来，虽然针对政府投资项目的评价工作在我国有所开展，各有关部门也从不同

层面进行了研究，但由于缺乏必要的工作体系，以及科学合理的指标体系、技术参数和

研究方法，造成了评价工作的滞后和“软约束”，评价结果只是作为各有关部门的项目

建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项

目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束。

这不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威

性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。

25

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第四章 发达国家预算管理经验借鉴

西方发达国家在政府预算决策程序方面的做法并非一致,但在其实质上却是一致的,

即是由预算编制机制、预算审批机制、预算执行机制、预算调整修正机制、预算监督机

制等共同组成的硬预算约束机制。当前,我国政府预算制度正处于深化改革之中,改革过

程中出现的种种矛盾与问题,就其深层原因来看,就是预算机制缺乏硬约束力,而西方发

达国家的硬预算约束机制不失为一个较好的可值得借鉴的模式。

第一节 预算编制和审议时间

一、预算编制时间较长

西方国家预算编制与论证过程一般都比较长。

美国联邦预算的编制,大约从每年的 1 月底或 2 月初开始,此时距预算草案提交国会

还有近一年的时间,距该财政年度开始还有一年半多的时间,距该财政年度结束还有两

年半多的时间。这么长的时间跨度使得原本就很难预测的经济运行状况变得更加困难,

这就不可避免地要在预算编制过程中不断调整相关政策和原来的数据。在任何时候,政

府部门的官员们必须面对三个不同的财政年度:执行当前财政年度的预算,在国会为下

一财政年度的预算申请和辩护,编制下财政年度的概算提交给 OMB(总统管理与预算局)。

因此,任何一年的预算编制实际上都反映了多年来的政治经济利益关系。

[1]

法国中央政府预算编制分为四个阶段。从上年 12 月 15 日开始至次年 4 月为第一阶

段。财政部预算局在假定各项立法和政策不变的情况下，对下年预算作出预测，并编出

一年预算大纲的总体框架提交政府，由财政部长和政府总理对报告进行讨论，并决定下

年度财政预算的总原则。之后，总理用正式的信函将这些原则通知各部部长，确定下年

[1]黄晓平.西方发达国家政府预算约束机制评析[J]. 贵州商业高等专科学校学报，2005 18（1）：

198-202.

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度预算的编制方针。5 月至 6 月为第二阶段。预算局与各部门对传统项目的开支成本和

新政策的开支问题进行讨论，就大多数问题达成一致。对于不能达成一致意见的问题，

交给总理，由总理与各部门协商解决。最后，总理通过正式信函给各部门规定其支出最

高限额。7 月到 8 月为第三阶段，在支出限额之内决定每个部门的各项预算。在这一阶

段，收入预算也基本定型。9 月至 10 月为第四阶段，预算局起草下年度《预算法案》，

[1]

并交内阁会议讨论通过以后，于 10 月份的第一个星期二提交国民会议。

二、预算审议时间充分

时间充分的预算审议制度,保证了政府预算的法治性。西方发达国家政府预算的审

议时间一般都比较长。例如,美国联邦政府预算案的审议时间,从每年 2 月份的第 1 个星

期一向国会提交预算案开始,到 5 月 15 日国会通过年度财政预算案的最后期限,时间长

达 3 个多月。如果包括众参两院对具体拨款方案的审议时间在内,则美国国会审议预算

的时间长达 7 个多月。法国议会从每年 10 月份的第 1 周开始讨论预算案,直到 12 月份,

议会审议预算的时间长达 3 个月。德国议会审议预算的时间有 3 个多月。这种时间充分

的预算审议制度,使预算的法治性真正得到了体现。

而对照我国的编制时间和程序，在编审时间的分配上，我们是以第二、第三阶段为

主，花费在第一、第四阶段上的时间非常有限；而发达国家恰恰相反，前期预测规划和

后期审议批准的时间加在一起要接近 8 个月，这就为整个编制过程的有效性和今后执行

过程的严肃性奠定了基础。对于发达国家要花 3、4 个月时间去完成的第一阶段工作，

我们通常只用一个布置大会和一个编制通知就取代了。由于编制时间短，预算编制的许

多基础性工作难以完成，预算编制的一些政策性、技术性工作很难做到细致、周详。这

种预算安排上的先天不足，造成了执行中报告不断，追加过多，冲击了预算的正常执行，

影响了预算的严肃性。

[1]宋敬革.深化我国部门预算改革研究 [D]. 东北师范大学, 2005.

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第二节 预算机构职能和决策程序

西方发达国家不同预算参与者的责任是被明确界定的：政府层面负责协调制定政策

目标和发展任务，裁断预算编制中可能发生的冲突；财政部门负责制定预算编制指南，

审核预算建议，协调预算编制的过程；各个部门则负责在政府制定的政策指导和财政明

确的编制要求内，对各自的预算计划负责。

一、预算参与机构的职责

美国是行政部门、立法部门和司法部门三权分立的国家。行政和立法部门各有一套

参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，相互制约，共同履行政府预算管理的职能。

其中，行政部门参与预算编制的主要角色有：总统，由财政部、国民经济委员会、经济

建议委员会组成的“经济三角”，总统预算管理办公室。

（一）总统：决定预算实施政策，向国会提交预算报告；随时向国会提交追加预算

的请求和预算修正案；签署或否决收入、授权和其他与预算相关的法律；向国会通报取

消或延期支出的项目；如必要，签署取消某项预算收入的征收等。

（二）“经济三角”：共同负责经济预测，并制定主要的经济政策。其中，国民经济

委员会的主要职责是：为总统提供国民经济政策，制定经济政策和经济预测。经济建议

委员会的主要职责是：向总统建议税收政策和需要财政投入的重点领域。财政部的主要

职责是：拟定和建议经济、金融及财政政策；办理国库业务；执行有关预算法令；印铸

货币；管理公债、国家政策性银行和国家金银。

（三）总统预算管理办公室：是独立于财政部之外，直接向总统负责的机构。其职

责主要是编制支出预算，即根据各部门、机构提出的各自预算方案，经核查后统一汇编

出联邦预算，交总统审核，然后由总统提交给国会。经国会批准后，按项目分配资金并

监督行政部门的预算执行，保证其达到预算目标，促进政府内部机构之间的合作与协调。

而我国现在负有预算职能的部门间责任界定不明、职责划分不清。比如：政府层面

存在制定宏观政策目标的缺位和参与具体预算分配的越位同时并存的情况；财政层面存

在职责范围比大多数发达国家更宽的问题；单位层面则缺乏预算责任的问责机制。

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二、预算编制和决策程序

西方发达国家的政府预算,并不是中国式对政府各部门支出要求的简单增加或砍压

后结果的汇总。整个过程贯穿主动编制预算的思想。法国的预算局在编制政府预算的第

一阶段,首先是根据掌握的信息直接编制政府各部门的预算,不需要以各部门编制的预

算为基础。预算局拿出初步预算后,再与各部门见面,这是一种“主动编制”预算的方法

程序。相反,各级政府的行政长官要依据预算局的初步预算，制定本级政府总收入和总

支出的目标,对确定一个上限额度,在这一限度内,政府各部门提出他们各自的预算申

请。

我们的预算运行机制有所不同，我们现在以单位预算建议为起点，采用以“自下而

上”为主的预算过程，且主要由财政部门确定并下达“一下”控制数。而发达国家更偏

向于政府意图“自上而下”的引导，他们第二阶段的重点并不是部门提交预算请求，而

是财政与部门之间的多边或双边谈判，以及据此提出并在政府层面确定的部门预算限

额。另外，发达国家的预算支出限额由政府层面向各部门正式下达，并同时向各部门发

出预算纲领，解释预算限额和应当注意的事项。

此外，发达国家充分重视预算编审的前期工作，在第一阶段不仅有专门机构预测的

经济形势；而且有政府官员、专业人员、社会公众共同参与制定的发展任务；以及政府

领导研究确定的总预算目标等。这些都反映出发达国家的预算编审是从政府的高度和社

会的广度来进行预算分配决策的，而且政府领导和社会公众的意愿是从一开始就渗透进

预算过程的。而我们现在的部门预算编制则更像是由财政部门每年牵头开展的一项技术

性工作，几乎没有什么前期研究，更谈不上政府领导和社会公众的参与。

第三节 预算监督和公开机制

一、预算公开和透明

国际货币基金组织(IMF)的《财政透明度手册》对于政府行为的规范化具有良好的

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指导意义。随着我国经济的市场化和政府管理的法制化，社会公众对财政收支状况的透

明度、财政支出的用途、结构及其效果等愈加关注。因此，提高财政透明度和建立有序

的预算管理体制是我国当前财政改革的重中之重。

[1]

所谓“财政透明度”，主要是指政

府向公众公开政府的结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预算等信息的程

度。具体内容可涵盖以下几方面:

第一，政府应当明确其职能和责任范围。《财政透明度手册》清楚地界定了政府的

职能和范围，认为政府的主要作用是提供公共产品，在确定的范围内，政府部门应进一

步明确其结构、内部分工以及与其他部门之间的关系，并予以公开说明。

第二，政府必须全面公开财政信息。根据《财政透明度手册》，政府提供的财政信

息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等。其中预算信息涵

盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算执行情况、相关年度预算的比较信

息、未来年度的预测情况和预算外资金的明细情况等。

第三，政府应合理公开其预算编制和决策程序，提供预算报告。根据公共财政理论，

预算是各国政府财政政策的主要工具，因此预算信息就成为“财政透明”的核心内容。

第四，政府应提供真实的财政数据。国际货币基金组织认为，保证财政数据的真实

性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开、独立监督两个方面来实施。

二、预算编制、执行和监督分离

法国一是通过财政监察专员制度和财政公共会计制度进行财政监督和检查。财政监

察专员制度是由财政部向各部门派驻财政监察专员，负责对预算支出进行监督检查，即

检查支出的合法性，如发现存在问题，监察专员可以拒绝在拨款凭证上签字，没有他的

签字，公共会计是不能进行支付的。公共会计监督检查主要体现在支出部门的支付指令

经财政监察专员签字并交给公共会计以后。公共会计在监督检查过程中不负支付决策的

责任，而只负执行支付的责任。公共会计检查的内容主要是拨款的计算公式是否正确，

是否有资金适用该项拨款。如果支出部门对财政监察专员拒绝签字有意见，可以通知财

政部长，由财政部长决定是否给予支付。如果公共会计拒绝支付，其他人一般不可以强

[1] 王满仓.对提高我国财政透明度的再认识 [J]. 产业与科技论坛,

30

2006(1)：99-100.

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制支付。如果公共会计人员的上级强制其支付，责任由强制者承担。二是采取现金的高

度集中管理,即统一支付管理。政府部门的每项支出,都必须集中于国库司设在法兰西银

行的一个统一账户中,实行集中管理,这种做法有利于提高现金资源的利用效率,也便于

对执行情况的信息反馈。

第四节 预算绩效的评价机制

一、预算绩效评价的法律依据

英国政府 1997 年颁布《支出综合审查》，要求对各部门的预算和支出进行全面的评

审；同时要求各政府部门与财政部签订《公共服务协议》，包括相应的责任条款、目标

条款和如何完成目标等内容。在此基础上，政府各部门每年要向议会提交《秋季绩效评

估报告》，评估其设定目标的完成情况。

[1]

澳大利亚于 1984 年通过了《财政管理改革法案》和《预算改革白皮书》，这两个法

案加强了公共服务部门的财务责任管理和预算项目的绩效评估。1997 年，该国议会通过

了《公共服务法案》、《财务管理与责任法案》和《总审计长法案》等法律，进一步完善

了政府公共部门绩效的责任管理，使结果导向的政府公共部门绩效评估机制得到进一步

健全。

二、预算绩效评价的主体及职责

英国政府内部的绩效评估采取分权化的模式，即部门的评估工作主要由部门进行自

评。同时，其他部门提供指导监督，如财政部代表政府与公共部门签订服务协议并提供

财政资源，为保证公共支出目标实现，每年对一些政府预算执行情况进行综合绩效评估；

内阁公共服务和支出委员会主要负责中央政府绩效评估的指导和监督。

新西兰各个国家部门的年度绩效评估主要由国家服务委员会牵头（财政部、国库部

[1]聂常虹.西方国家政府支出的绩效考评[J]. 预算管理与会计, 2008(4)：31-34.

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主要负责评估预算绩效），责任大臣配合，评估结果直接向内阁和内阁支出控制委员会

报告。政府外部的评估，主要由国会相关委员会和直属国会的审计署来进行。审计结果

直接向国会报告，作为国会审批该机构下一年度财政拨款的重要依据。

三、预算绩效评价结果的应用

美国的绩效评估结果可以充分运用到提高政府工作效率中，主要表现在：及时发现

政府部门在管理中的问题，及时提出解决方案，供国会和政府参与；同时绩效评估的结

果与各门和单位的管理责任紧密地结合起来，另外，将绩效评估的结果与预算结合起来。

澳大利亚的绩效评估制度以“目标与产出框架”为其理论基础，使政府设立的为公

众服务的目标与其最终产出成果联系起来。这项绩效评估制度建立了一种以结果为基础

和导向的管理责任制，在实际应用中大大提高了政府的工作效率。同时，通过将预算与

各部门要实现的目标紧密地结合起来，加强了预算的管理，减少了政府支出，加强了资

金的使用效果，提高了资金使用效率。评估结果在应用中除了为公众服务和改进现有的

管理外，还增强了项目管理者的责任感。

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第五章 完善和改进地方财政预算管理的对策建议

我国财政改革的基本目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度，

因此，完善我国预算管理制度的基本目标就是建立我国公共财政下的公共预算制度。从

公共预算运行的各个环节来看，包括公共预算编制制度、审批制度、执行与监督制度，

以及预算绩效评价体系等多个方面的完善。

第一节 建立健全预算编制制度

科学的预算编制制度包括在预算编制的组织形式上采用部门预算；在预算编制程序

上纳入标准周期预算管理；在公共预算编制方法上采用可靠的科学方法等。

一、延长编制和审议时间，推行标准周期预算管理

合理延长预算编制和审批的时间，克服代编预算现象。首先，进一步提前编制预算

草案。建议将年度预算编制提前半年至一年，可以考虑在每年人代会之后，政府就开始

组织编制下一年度的预算。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人大会

会议应当自下而上逐级提前召开，以保证汇编预算所需要的时间，从根本上解决代编预

算的问题。其次，增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性。各级政府至

少应在同级人民代表大会召开的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，提

交的预算草案必须细化，且附有支出的基础资料，以保证人大有足够的时间进行详细的

审查和质询。

延长人大审查预算的过程与时间。预算立法审查过程的时间安排，尤其在这一过程

中审查委员会的时间安排，对于预算是否能够得到深入细致的审查是极为重要的。我们

目前人大有关财政预算的立法程序是完备的，但是缺乏必要的审查和争论时间，有些不

合理的支出项目和问题不能展示出来，因此也没有能够借助人大的力量将这些不合理的

33

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支出压下来。

因此，建议能够适当延长人大审查预算的过程。同时政府的预算也应

我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究

[1]

尽可能及时递交人大，以保证在财政年度开始之前可以有足够的时间对预算进行调查和

讨论。

二、将政府计划作为预算编制的首要阶段

将政府计划确定作为预算编制的首要阶段，变事中决策为事前决策。建议将明确的

宏观经济框架和完整的支出任务规划作为预算编制的起点。财政预算从本质上讲应该是

一面政府活动的财务镜子，因此必须特别注意政府计划与财政预算间的联系，避免两者

脱节或者因果倒置。对此，建议提前制定政府计划，在预算程序中专门增加这样一个分

析、讨论、确定宏观经济框架及支出目标任务的环节，并将之作为整个预算编制的首要

阶段，引导预算分配的全部过程。使得之后的预算编制和协调可以在一个统一的框架和

原则下进行，在对预算项目进行甄别和筛选时也可以有一个明确的考量标准。

第二节 完善预算编审组织系统

一、完善预算编审组织系统，统一预算分配权

建立预算编制、执行、监督相互制衡的预算管理机制，可考虑以下做法：第一，将

分散在各职能部门（如发改委、科委等）的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编

制职责统一起来，以现有的预算司（处）为核心，组成类似国外预算局的预算编制专职

机构，集中预算编制职能；调整财政部各业务司（处）职能，主要负责部门预算执行中

的监督管理，督促部门资金的使用不偏离预算轨道；建立财政专员派驻制度，强化部门

预算的财政监督职能等等。第二，在各级政府成立预算顾问委员会，由各部门主要领导

和财经专家组成，对预算编制专职机构上报的政府预算建议书提出意见和建议。第三，

在地方各级人大成立专门的人大预算监督机构——预算委员会，专司与预算编制、执行

[1] 高培勇.中国地方预算改革典型模式的比较与评价[R].

34

公共预算国际研讨会，北京，2007 年.

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有关的审查和监督职责，辅助人大及其常委会行使权力。在预算法中应明确其法律地位，

对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任、以及工作程序都做出明确的规

定。

二、建立政府层面的预算审查集体决策机制

在政府层面集体讨论研究预算，再由财政部门根据已经确定了的目标任务，做好技

术指导工作。借鉴发达国家的经验，建议改变目前“一下”控制数主要由财政部门确定

的做法，改为由上述“政府层面建立的预算审查集体决策机制”，对财政部门提出的初

步建议进行讨论和审核，并从政府层面正式向各部门下达限额。

第三节 健全预算监督和公开制度

公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确

保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审

计监督、人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督等制度。依法理财，加强监督加强预

算信息的披露增强预算的透明度。

一、细化预算编制，提高人大预算审查监督实效

财政部门提交给人大的政府预算草案应根据新的政府收支分类科目体系设置，进一

步细化预算编制，将所有预算指标核定到最终用途和具体项目，并且附有政府发展规划、

反映政府财务状况的合并财务报告等资料，使人大代表能够看懂预算，清楚政府用多少

钱，办哪些事，怎样用钱，真正提高人大预算审查监督实效。同时，提升人大审查预算

的专业与权威。在地方人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的

预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。同时，全面推广各级人大代表政府预

算解读和知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威。

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二、增加透明性与公众参与，加强预算监督

应增加预算编制、预算内容、预算执行及预算执行结果等各个环节的透明性，主动

接受公众的监督。预算编制应建立在前期充分磋商基础之上，并注重吸引社会公众的广

泛参与。财政部门应及时公布当前的财政经济形势及其前景，阐明政府的预算政策目标，

并且主持一系列由专家、利益集团和普通公众参加的公开听证会，听取各方面的意见和

建议，对收集到的各种意见和建议汇总整理后形成咨询报告，提出对政府编制预算的具

体意见和建议。制定好的预算在经过保密处理后应及时公布于众，接受各方的监督。不

仅要扩大监督范围，即对政府收支活动的所有环节都要进行监督，还要提高监督的质量

和标准，既要进行一般的财务收支监督，也要注重财政支出绩效监督。

通过咨询机制寻求社会参与。借鉴发达国家的经验，无论是政府的五年规划还是当

年计划，在其制定过程中都可以通过建立一定的咨询论证机制来寻求社会的广泛参与，

充分发挥专家、专业人员、人大代表、政协委员的作用，甚至吸纳社会公众意见和各界

人士观点。虽然多花费了一些人力和精力，但可以提高政策过程的缜密性和透明度，增

强政策结果的科学性和可信度，从而保证政策过程和预算过程的质量。另外，人大、政

协也可以籍此从预算编制的首要阶段就介入预算决策，丰富了其行使预算权力的方式。

第四节 推行预算绩效评价机制

根据我国公共财政建设和部门预算改革的实际情况.借鉴国外先进经验，按照公共

财政改革的总体部署和要求把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。按照统一规划、

分步实施的原则逐步建立起与公共财政相适应的、以提高政府管理效能和财政资金使用

效益为核心的、以实现绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效评价体系。虽然我

国在当前推行绩效预算的条件还不够成熟，但是要加强在这方面的研究，不断学习和借

鉴国外的优秀经验，在可能的领域或者条件相对成熟的某些项目方面，可以先行尝试使

用有关绩效管理的方法，为公共预算改革、绩效管理改革积累经验。绩效预算改革涉及

到预算制度的重大变迁，它是一项长期艰巨的系统工程，应当采取“积极试点，分步实

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施，逐步推进”的方法，尝试一些观念的更新和方法的创新，为今后绩效预算改革的推

行形成铺垫和积累。

一、不断增强政府部门的责任意识

由政府层面对项目完成得好的部门进行奖励（不一定是货币奖励），对项目完成差

的进行惩罚。同时，尽量使用不同的方法来评估和控制项目的完成，尤其重视来自于服

务对象和公众的系统性反馈意见。这些做法都有利于逐步培养和强化部门的责任意识与

绩效意识。

二、逐步引入绩效的指标和措施

绩效预算管理最关键、最困难的就是指标体系的设计。为此，应当总结近年来中央

部门和部分地方政府开展预算支出绩效评价的经验，运用逻辑分析法、样本基准法、平

衡计分法等多种方法，设计科学、规范的预算支出绩效评估体系。先选择 1－2 个直接

面向公众提供服务的政府部门，在改革成本可接受的前提下引入简单的绩效指标和措

施；跟踪这些措施的功效及影响，必要时加以调整或废止；选择合适的时机和方式将这

些绩效指标和措施逐步推广应用于其他政府部门。

此外，除上述各种途径外，还需要通过政府管理体制模式及政府职能转变、建立单

一财政帐户制度、逐步推行权责发生制政府会计等各项配套改革措施的同步推进，才能

真正建立起科学、高效、透明的地方财政预算管理体制。

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第六章 结束语

预算管理是财政管理的核心。地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地

方财政管理的中心环节，也是当前财政改革的重点领域。自 2001 年至今,地方各级政府

基本上都逐步推行了部门预算,取得了明显的实施效果。初步确立了预算编制、执行与

监督相互分离、相互制约、相互协调的运行机制。

本文论为，我国地方财政预算中还存在着不足，主要包括预算编制时间存在的制度

缺陷、预算决策和分配机制不完善、预算编制与执行中的监督弱化、预算绩效评价机制

不健全等。通过在预算编制和审议时间、预算机构职能和决策程序、预算监督和公开机

制、预算绩效的评价机制等方面，借鉴先进国家预算管理经验，与我国地方财政预算管

理现状和做法相比较，并结合我国实际情况，本文提出完善和改进地方财政预算管理的

对策和建议，主要包括建立健全预算编制制度、完善预算编审组织系统、健全预算监督

和公开制度、推行预算绩效评价机制等。

作为地方政府的财政部门，也是改革工作的基层实施者，本文认为，近年来财政预

算管理改革的作用明显，但是从破题到推进，现在已经进入到相对缓慢的发展阶段，主

要是因为改革从具体方法创新走向体制机制推进，面临许多深层次的问题，比如预算管

理方式方法与政府运行机制的协调问题；预算制度改革与经济体制改革、民主政治改革

的衔接问题；国外预算制度移植和我国治理环境的差异问题等等。要想进一步把预算管

理改革引向深入，仅仅从技术层面并不能完全解决，还需要从政治层面来加以研究和解

决，作者今后将在这些方面开展进一步的研究。

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上海交通大学 MPA 学位论文

我国地方政府财政预算管理的现状与改进措施研究

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