城镇化发展与城市运营_三_向春玲

2023年12月8日发(作者：上海东方明珠广播电视塔)

学习时报/2012年/3月/12日/第011版

实践探索

城镇化发展与城市运营(三)

以北大资源集团“城市运营”实践为例

中央党校“城镇化发展与运营”课题组 向春玲

2011年，中国城镇化水平首次超过50%，城镇居民的比重超过农村居民，这意味着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了历史性的深刻变化：即中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入城市人口占主体地位的新阶段。这种变化不是一个简单的城镇人口百分比的变化，它意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。城镇化不仅成为我国继工业化之后经济社会发展的新动力，而且城镇化也进入了由量的发展到质的提升的历史时期，进入了由以物为本到以人为本的发展新阶段。在城镇化发展背景下，开封新区建设本着“活力、创新、品质”的理念，形成以产业聚集为基础，将建成以高新技术产业、先进制造业和现代服务业为支撑，融居住办公、科研教育、旅游休闲、商贸物流、现代农业于一体，城市功能完善的生态型、现代化、复合型新区。开封市与北大资源合作开发开封新区，在资源整合、优势互补的城市运营中，共同实现新区建设的目标，在这个过程中，也将各自实现经济效益、社会效益和环境效益的多赢。

推动开封市经济社会发展

推进开封市的产业结构调整

城镇化由产业来推进，产业化的过程也是城镇化的过程，产业是城镇化的根本动力，城镇化的健康发展必须有产业的支撑，否则，城镇化就成了城市的“空壳”化。

近年来，开封市不断优化城市产业结构，全市三次产业比例由“十五”末的29.7∶40.2∶30.1调整到2010年的23.6∶43.1∶33.3，二、三产业占生产总值的比重上升6.1个百分点，成绩显著。但总体来看，三产结构极不合理，一产在产业结构中比重过高，远远高于全省一产所占的比重。相反，二产比重远远低于全省经济结构中二产所占比重。2011年上半年，开封市GDP增长12.9%，高于同期河南省11.2%的增长率，也高于同期全国9.6%的水平。但在12.9%的GDP增长中，规模以上工业贡献6.7个百分点，规模以下工业贡献0.5个百分点，第三产业贡献4.4个百分点，运输贡献0.8个百分点，产业结构所占比重高达23.6%的农业在GDP中只贡献了0.4个点。因此，开封市经济结构仍然很不合理。开封新区在“十二五”规划目标中提出，将加快培育现代产业体系。新区将围绕先进制造优势主导产业、战略性新兴特色产业、现代服务配套产业和现代都市生态农业为代表的四大领域，通过重点产业项目建设，促进产业集群发展，提升产业发展层次，推动经济结构、经济发展方式的转变，打造全新产业体系，引领全区经济实现产业升级。

运粮河项目的一大亮点是北大资源集团计划整合植入北大和方正自身拥有的科技、教育、医疗等优质产业资源，建设数字信息产业集聚区和生态宜居区。以及涵盖方正的信息技术、数字出版、数字印刷、信息技术教育培训等产业，还包括旅游、教育、商贸、休闲、医疗、服务等相关产业。如此大规模、高投入、高水平、多领域的现代产业的植入，必然对开封市产业结构的优化升级以及产业层次的大幅提升产生巨大的推动作用。同时增加城市造血机能，实现以产带城，以产兴城，以城促产，产城互动的目标。

促进中原城市群崛起和开封市城镇化健康发展

企业参与基础设施建设，推动郑汴一体化发展。开封新区的“十二五”规划指出，开封新区建设要优化管理体制与运行模式，拓宽建设发展投融资渠道，新区重大基础设施建设，以国有控第1页 共5页 股城市开发企业或国有控股一级土地储备商为主体，进行社会多元融资。在城市建设资金不足的情况下，政府本着“你赚钱、我发展”的思路，引进市场机制，加快新区建设速度，提高新区建设效率。依据运粮河组团规划将建设风情居住区、旅游娱乐区、产业功能区、生态休闲区和城市功能区等五大功能区，运粮河项目市政道路、基础设施的建设，为开封新区发展提供有效支撑。同时，将积极推动开封城市西延发展，推动与郑州新区对接，有力促进郑汴一体化发展和中原城市群的崛起。

促进开封市城镇化健康发展。2010年开封市城镇化率为41.2%，低于全国同期47.5%的水平。开封市政府计划在“十二五”期间进一步优化城乡结构，使城镇化率达到50%—51%。运粮河项目占地35平方公里，以全新的城市运营模式，打造集旅游经济、产业经济、城市经济等多功能复合型生态宜居新城区。一是项目用地覆盖 11个自然村大约15000村民。项目建成后农民将实现就地城镇化，实现由农民转市民、由农村转城市、从农业转非农产业的转换。二是项目完成之后，产业的大量植入将带来40余万产业人员和常住人口，对开封市城镇化率的提高和城镇化发展将产生重要的推动作用。三是国家“十二五”规划纲要指出，城镇化发展要规避城市病。北大资源集团通过大量调研并深入分析其他城市规划案例，计划植入方正的产业资源和北大教育、医疗等配套资源，采取产城融合的模式，以产带城、以城促产，打造国际领先、国内一流品质的复合型示范启动区，推动开封市城镇化的发展，同时避免“有产无城”或“有城无产”的“死城、睡城”现象，实现城市可持续健康发展。

增加开封市的财政税收

运粮河项目的投资规模居全国土地开发项目前列。为规避“有产无城”或“有城无产”的“死城、睡城”等城市病，北大资源计划投资120亿元启动建设示范启动区，采取产城融合的模式，产业、商业、住宅同步启动。在城内打造科技、教育、医疗、旅游、休闲、服务等优质产业资源，形成良性运行、健康发展的产业经济链，持续为开封市经济又快又好发展注入活力。迅速聚集人气，提升区域开发潜能，有效带动区域城市可持续发展。大量优质产业的进入将增加开封市的税收。2010年，开封市全市生产总值为930.2亿元，财政一般预算收入为37亿元。根据运粮河项目的前期评估，通过上百亿元的项目投资，建成后将每年新增营业收入300亿元左右，产业区可获得一定的年利税。同时通过对运粮河项目区域土地进行一级开发，使该区域范围内的土地达到“七通一平”或“九通一平”的建设条件，再进行土地有偿出让获得收益，为开封市的城市建设增加一定的财政收入。

实现“产城融合、以产带城、以城促产”

运粮河项目对开封市就业方面的促进作用主要体现在两个方面。一是政府在项目建设中充分考虑当地居民的现实利益，创新对项目所涉及的拆迁农民就业问题的解决办法。对15000多拆迁农民实行就地城镇化策略，项目建成后每人可分得30平方米的住宅以及40平方米的出租或经商用地。此外，拆迁农民还可人均分得4分地，农民以村或是迁村并居以后的社区为单位成立经济实体，即开发公司，然后以这些地入股，由开发公司统一经营，并对所得收入进行分红。这两项措施将从根本上保障农民的就业及其收入来源的稳定性。二是该项目通过上百亿元固定资产投资，将带动市内旅游、信息技术、医疗、教育、休闲服务等相关产业的迅速发展，将给开封市创造40000多个就业岗位，使 4万多人获得稳定的经济收入。使百亿元的固定资产投资实现良性循环，产业结构不断优化，真正实现“产城融合、以产带城、以城促产”，为开封市的可持续发展注入新活力。

有效解决开封市教育、医疗等社会民生问题

在我国许多二线城市发展中，城市建设加快，城市面貌焕然一新，但由于社会建设滞后，特别是优质的教育、医疗等公共服务资源严重缺乏，无法满足居民对教育、医疗方面的需求。开封新区“十二五”规划中明确指出，按照建设复合型新城区的要求，“十二五”时期要大力发展社会事业，即逐步建立起与新区发展相适应的教育体系、医疗卫生服务体系及社会保障制度和健全第2页 共5页 的社会保障体系。并且提出，坚持政府主导与市场调节相结合，坚持公益性与经营性统筹兼顾，促进各项社会事业协调发展和可持续发展。

在运粮河项目的生态居住区建设中，北大资源集团践行资源整合型城市运营商的使命，按照城市综合发展规划，承担社会责任，关注民生发展。集团依托北大独有的优质教育资源，计划将北大优质附属教育资源植入生态居住区的配套设施建设中，就近满足组团及周边常住人口的中小学生入学需求，有助于优化开封市的基础教育资源和提高开封市基础教育的水平。此外，在高等教育方面提供方正集团高水平的职业教育，其毕业生直接进入产业园区工作。不仅使当地居民充分享有北大优质的教育资源，有利于提高开封市人口整体素质和质量，而且带动了就业，为城市可持续发展提供了源源不断的人力资源。

与此同时，北大资源集团将依托北京大学和方正集团优质的医疗资源，计划建立现代化、高水平的医院和健康疗养中心，设立远程预约挂号、远程咨询、远程会诊、专家预约绿色通道及健康管理等体系，为居民提供全方位、多样化的医疗保障。高端的医疗设备、高水平的医护队伍、先进的管理方式和理念不仅可以满足居民医疗保健需求，提高居民的身体健康水平，而且也有利于共享资源、经验，提高开封市医疗水平。

提高开封市的宜居水平

北大资源集团将以人为本，在生态居住区——“北大资源?漫城”的建设过程中，充分考虑并满足人的需求，努力打造舒适、低碳、节能、环保的高中端居住区，配套设施一应俱全。漫城的生态建设目标包括 “水、气、声、绿、材”5个方面，即生态居住区碧水环绕、空气清新、环境幽静安宁、小区绿化率达50%、建筑材料节能低耗、有益身心。

为满足居民日常生活购物、商业服务、金融理财等生活需求，“北大资源源漫城”还设有一站式购物中心、免税店、金融超市等商业配套设施。交通方面则努力构建慢行交通与公共交通“无缝对接”——自行车与公共交通换乘的交通模式，解决“最后一公里”末端交通难题；人文景观方面则系统开发水资源，塑造原生态湿地水景，城市绿地率达到40%。形成水系、湿地、绿地与建筑完美融合的靓丽景观。运粮河9000多亩的生态湿地和水面不仅提高了漫城居民的生活质量，而且也提高了整个开封市的宜居水平。

树立“城市运营商”的品牌形象

“地产开发商”向“城市运营商”转型

目前，在中国城镇化飞速发展过程中，城镇化的发展也进入了一个从规模扩张到品质提升的整体转型时期，迫切需要解决诸如城市的战略定位、城市规划、城市公共产品短缺、城市运行效率低下、城市环境污染、城市民生、人口的素质提升等一系列问题。城市运营就是一些房地产商主动适应当前城镇化和城市发展的需要而形成新的房地产运行模式，即自觉围绕城市的总体发展目标和发展规划，充分运用市场化的机制和手段，通过发挥企业产业和资源优势，结合城市发展的特殊机遇，在满足城市居民需求的同时，使其开发项目能够成为城市发展建设的有机组成部分。北大资源集团是方正集团旗下专业从事房地产开发、教育培训、商业地产运营、物业经营管理的产业集团，2010年，北大资源集团明确“差异化”发展战略，对经营理念、运作模式以及社会责任进行系统性升级，确立了“资源整合型城市运营商”的全新战略定位。2011年，中原经济区上升为国家战略，开封新区作为中原经济区的核心区与先导区，在中原经济区发展中将扮演重要角色。北大资源集团抓住这一发展契机，与开封市政府签订了开封新区运粮河项目土地一级开发合作协议。运粮河项目中，开封市政府全权负责城市的规划、建设和管理，并提供城市运营的政策支持；北大资源作为市场主体，是运粮河项目开发资源的提供者和目标落实者，计划通过植入北大和方正的科技、教育、医疗等优质资源，提升土地的价值，实现城市运营与资源地产的完美结合，真正践行资源整合型城市运营商的使命。

实现收入多元化

为带动运粮河区域乃至整个开封新区的发展，运粮河项目土地一级开发计划投入92亿，对第3页 共5页 土地进行基础设施、绿化景观等配套设施的建设，一级开发是动态的，按滚动模式进行。做成熟地后，土地具备可出让条件后进行招拍挂进行获益。为提升土地市场价值，按照河南省十二五规划“推动产城互动、加快城市化进程”的要求，北大资源集团计划在运粮河区域内通过市场行为获取5400亩土地，植入北大和方正自身拥有的科技、教育、医疗等优质资源，启动建设示范启动区，在示范启动区内建设数字信息产业集聚区和生态休闲区，以“生态休闲漫城”为开发理念，打造集数字科技、会议会展、休闲旅游等功能为一体的生态休闲新城—“北大资源?漫城”。快速聚集人气，提升区域开发潜能，有效带动区域城市可持续发展。在漫城中，数字信息产业集聚区、生态居住区与免税店林立其中。这些产业会向北大资源缴纳租金或购买金，这是北大资源在二级开发中所获得的收益。在该项目中，北大资源集团实行“优势资源导入、城市运营区域开发、一二三级联动、全产业链收益”的优化商业模式，超越了传统开发商产品和业务结构单一、进行二级开发的局限，从基础设施工程前期投资所产生的利润，到土地熟化后出让的溢价，再到房产销售收入以及持有性资产的经营收入以及资产增值红利；甚至可以通过服务持久挖掘客户的终生价值。这种开发模式的优化，北大资源集团的项目将实现收入多元化，使得北大资源集团能够更加充分地参与到开封新区的城镇化进程中去，参与到郑汴一体化的建设中去。

赢得良好社会效益

北大资源集团作为一个城市运营商，投入了大量资金进行土地开发，能够获得一定的经济效益；同时，北大资源集团对项目教育、医疗、产业资源的植入，也为集团带来良好的社会效益。北大资源集团着眼于中原城市群的未来发展，履行城市运营商责任，在运粮河组团区域内，他们拟首先启动建设一个复合型的启动示范区，其中植入北大和方正的科技、教育、医疗等优质资源，塑造成为以信息产业、商贸服务、休闲娱乐、旅游度假、生态宜居为主导功能启动示范区，不仅仅是基于企业本身的行为，而是针对城市发展的需求，参与解决城市公共服务产品不足的问题，从而带动中原经济区区位价值全面提升，也为中原城市群的发展做出贡献。这一践行资源整合型城市运营商战略定位的运粮河项目，除了能为北大资源带来实实在在的经济利益以外，还能参与一些城镇化进程中民生问题的解决，为企业赢得良好的社会效益，从而有利于树立其城市运营商的品牌形象和地位。

处理好三方面的关系

开封新区运粮河项目无论在建设规模、理念还是在运营方式上都处于探索创新阶段，其重要意义不言而喻。项目的成败不仅关系着开封新区的长远发展以及开封在中原经济区建设和郑汴一体化发展中的重要地位和作用，也关系着北大资源集团的长远发展以及作为城市运营商的成功转型。因此，无论是开封市政府还是北大资源集团，都在为项目能够顺利展开而努力，都在为转变城市发展方式、调结构、惠民生、促和谐积极寻找良策。但是，当前我国城镇化发展面临着土地紧缺、征地矛盾、产业发展等突出问题，解决这些问题，需要处理好以下三个方面的关系。

城镇化与耕地保护的关系。当前，城镇化仍然在快速推进，新城市的建立和老城市的扩大都需要占用土地，客观上，城镇化发展与保护耕地之间存在一定的矛盾，解决矛盾的关键是土地的集约化利用。土地的集约化利用不但要从局部如某个城市或农村、某个地区或某块土地的角度来考虑，而且要从系统整体（整个国家）和长远发展的角度来考虑。其实，从城镇化人口、产业等生产要素集聚效应来看，城镇化发展能更好地集约用地和节约用地，能够提高全国整体的集约用地水平，实现确保耕地总量的动态平衡的目标，起到保护耕地的作用。从目前来看，城市建设用地占补平衡，推进土地开发整理和复垦，增加耕地有效面积，实现土地集约化利用等无疑是解决城镇化发展土地紧张的有效途径。按照“十二五”规划：工业化和城市化发展的同时，同步推进农业现代化和新农村建设。若把运粮河项目35平方公里涵盖进新农村建设的内容，实现农业的产业化，提高农村土地的利用率和效益，争取能得到省里和中央的支持。

城镇化与征地拆迁的关系。城市运营还包含城市经营者和居住者的良性互动。近年来，随着城镇化进程的加速，越来越多的土地被征用、房屋被拆迁，随之而来的拆迁纠纷也不断增多，严第4页 共5页 重影响了社会安定与和谐社会的构建。2010年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，《通知》指出：征地拆迁关系人民群众的切身利益，征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，保护被征地农民的合法权益。运粮河项目涉及征地拆迁问题，在将约有15000居民的11个自然村变成社区的过程中，如何妥善安置被拆迁群众的住房，解决其就业、社会保障问题，加强村改居后的社区建设和社区管理，是关系新区建设和谐推进的重大问题。因此，在项目实施过程中，政府和企业要把握好两个核心要素：一是以人为本，和谐拆迁；二是坚持发展成果共享。这既符合科学发展观的理念，符合政府、企业、老百姓的共同利益，也符合该项目的核心理念。

城镇化与产业发展的关系。从世界城市化发展规律来看，城市化的发展需要一定的产业支撑，否则，因产业的缺乏将导致“有城无产”的“空壳城市化”、失业及城市经济乏力等问题凸现。同时，城市化发展规律还证明了城市化在不同的阶段，支撑其发展的产业也不同。前工业文明时代，城市化处于发展的初级阶段。农业在社会经济生活中占据统治地位，并成为推动城镇和城市发展的主要动力；在工业革命的推动下，人类社会进入了机器生产时代，城市化也进入了中级发展阶段，工业革命的动力作用迅速加强，并成为这一时期城市发展的主要动力；从20世纪40年代开始至今，随着原子能、电子计算机、生物工程、互联网等高新技术的迅速发展和广泛引用，人类进入了一个全新的信息时代，世界城市化也进入了高级发展阶段。在城市发展的高级阶段，以信息技术和服务业为代表的第三产业逐渐成为推动城市化发展的主要动力。我国地域广阔，各地经济社会发展水平有着相对的发展差距，这也会导致各地城镇化水平、城镇化产业动力等方面的差异。开封市地处中原，在中部崛起和中原经济快速发展中，正处于产业结构调整升级的转型时期，开封新区引进拥有多种资源的北大资源集团来进行开发，也就意味着引进了方正集团现代

IT数字产业和北大资源集团住宅、教育、医疗、金融产品、物业管理等第三产业落户新区，从而规避城镇化发展中出现的有城无产、有产无城的“城市病”，协助政府解决城镇化发展中的民生问题，使城镇居民共享城镇化发展的成果，实现城市经济与社会的全面发展。

总之，北大资源集团与开封市政府合作的开封新区运粮河项目是城镇化进程中城市政府与城市运营商合作的良好开端。一方面，企业运用自身的产业和资源优势积极投入城镇化建设，不仅增加了企业的经济效益和社会效益，也将培养出具有战略眼光的城市运营商；另一方面，通过企业参与的城市运营有利于城市产业结构的调整，实现城市资源的最佳优化配置，增强城市的核心竞争力，推动城市生活品质的提升。运粮河项目35平方公里的土地一级开发，预期用6—8年才能完成，期间会面临土地指标、基础设施建设、征地拆迁、利益分配等问题，为了城市运营项目的顺利完成，需要政府与企业在共同的目标下，建立良好的沟通和互动平台，共同解决城市运营中的问题，推进城镇化健康快速发展。

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