刺史制度

2024年4月1日发(作者：实信)

刺史制度的产生发展及其影响

摘要：刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的

独创 ,是君主专制主义中央集权的产物。汉代刺史制度的形成、发展

与演变都有着其特定的历史背景。刺史制度的形成、演变与两汉政

治休戚相关。刺史、州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重

要的因素。

正文：汉武帝建立了独立的地方监察制度——刺史制度。刺史制度

的渊源可追溯到秦代的御史监郡制。自惠帝以来的御史监郡制已经

出现了监御史不奉法、多失职，不利于加强中央集权的情况，文帝

不得不使丞相史出刺并督察监御史的行为。但是，丞相史出刺又带

来了监察权力不集中，监御史、丞相史职事重叠交叉、互相推诿的

问题。汉武帝元封元年，“御史止不复监„„及吏不奉法，乘公就

私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失

其职”。

这一制度一直为后人所赞誉，清顾炎武称“刺史六条乃百代不易之

良法”。武帝设立刺史，实现了监察权和行政权相分离，标志着汉

代对官吏监察权的独立，也基本上理顺了中央和地方的关系。但是，

随着监察权与行政权的分离，掌握监察大权的监察官权力越来越大。

监察制度设立的目的是监督百官，尤其是地方郡守的贪腐和不法行

为，如何保证监察官吏自身廉洁，真正做到依法监察又是一个新的

问题。秦汉时期在监察制度设计上，既让监察权与行政权逐渐分离，

扩大监察权的独立性和自主性，强化对行政官吏的权力制约，又运

用行政手段，制约监察权力的膨胀，以保证监察权力被制约在一定

范围以及监察官吏的清正廉洁，形成了一种双向制衡机制。

汉代在御史这一主要监察系统之外，又让行政最高长官丞相担一定

监察职责，使两府之间相互监督和制约。虽然朝中文武百官和地方

郡守县令都处于不同监察官吏的严密监督之下，但反过来，秦汉时

期所有官吏也有权对监察机构和监察官吏进行举奏弹劾。

御史大夫张汤位高权重，其本身就是汉武帝的心腹和耳目，监察百

官，但张汤本人也被丞相严青翟和长史朱买臣弹劾，被迫自杀。汉

元帝时，掌管监察大权的御史中丞陈咸因与罪人朱云交往，被丞相

举奏。

刺史以“六条”问事，监察地方郡守，权力很大。汉武帝为了防止

刺史滥用职权干扰地方政务，规定刺史只能以“六条”监察。如果

依法行事，则会受到褒奖。如朔方刺史翟方进“居官不烦苛，所察

应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直”。如果刺史追求

“六条”以外的监察权力，则不予许可，并要受罚。豫州刺史鲍宣

“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”，被丞相司直弹劾

免职。鲍宣免职的根本原因就是越权。

根据前刺史阶段的史实，刺史制度形成的原因可以分别从经济、

政治两方面分析。

经济方面。第一，汉武帝时出现了大一统的局面，地方诸侯渐少，

中央控制的区域渐大，同时武帝对匈奴用兵，建立强大的骑兵部队，

用钱的地方越来越多，造成了国家财政困难。封建国家经济主要来

源是田租、算赋、口钱、更赋等，这些收入都是建立在国家对编户

齐民实施有效控制的基础之上，设立刺史监督地方，保证租税足额

收缴，并用于国事，应是设立刺史的一个重要原因。第二，刺史六

条中，多是监督二千石郡守高官认真执行中央方针政策，选贤任能，

管束子弟，不得滥用刑法、欺凌百姓、收受贿赂等内容，这都有利

于维护统治，为中央提供稳定的财政来源。

政治方面。第一，也正是因为大一统局面的形成，使原本不专职

或不常置的监察官职渐渐有了常设的必要，不定期出刺的派遣史与

丞相史已不能满足监察需要，中央对以往地方监察制度不满，认为

有必要建立更完善的监察制度。而汉武帝时期加强中央集权的趋势，

置刺史便是其中一个重要组成部分。第二，作为一个统一强大的封

建王朝，“维稳”也是很重要的工作，刺史具有监督郡守高官不得

一手遮天鱼肉百姓的功能，这有益于维持地方政治清明，民众情绪

稳定。第三，范文澜先生曾考证刺史六条外还有不成文的一条，就

是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。这有助于削

藩，加强中央集权。

我个人认为，汉代统治者还没有成体系的政治智慧，在处理权力

的分化、制衡上还没有充足的经验，从后期在刺史监察、行政权力