汉武帝策士制度的演变

2024年4月1日发(作者：阿甘正传简介)

汉武帝策士制度的演变

策士制度起源于汉代武帝时期，是武帝为了加强君主专制与加

强中央集权强化而设立的。策士的主要职能是监察职能，而监察对

象是地方上的州郡长官，是维护皇权的一种有效手段。监察制度早

在战国便有雏形，秦朝始皇帝派遣御史监督州郡已有前例，《汉

书·百官公卿表》：“监御史,秦官,掌监郡”。

但是由于秦代监御史过高权力了统兵、监郡、开渠、甚至治狱

等特权，由此限制了地方长官的治理导致地方百姓积怨良久。因而

武帝时期在此基础上吸取秦的教训设立州策士，自此以后，中国古

代监察制度开始走向一个新的程度。

汉代策士制度无论是在西汉还是东汉时期，都是为了保障皇

权，维护中央政府对地方的控制。在汉代最初的策士一职中，策士

仅仅负责监察地方州郡长官，因为在汉代策士之前，地方太守直接

受皇帝领导，是皇帝对地方掌控最重要的官职。

地方的安危直接影响到中央的统治地位，因而在《后汉书》中

就记载汉宣帝曾言：“与朕共治天下者，其唯良二千石乎！”策士最

初只是为了辅佐地方太守并且监督其有无违法的行为，而到了西汉

末年，东汉末年，地方太守权力反而不如地方策士，通过探究东汉

时期策士职能演变，我们可以探究策士伴随政权的改变并对政权产

生了怎样的影响。

汉代策士的起源以及职能作用

1.汉代策士制度的渊源以及设立的背景

上文提到，策士制度的雏形可以追溯到秦代，《史记·秦始皇本

纪》：“分天下以为三十六郡, 郡置守尉监。”其中的守，尉，监分别

就是郡守，太尉和郡监。秦代郡监权力很大上文也曾提及，正是因

为郡监的擅权，使得郡守权力分散，在很多方面政令无法有效通畅

地运行，因而在陈胜吴广起义时，很多地方响应。

西汉初期，汉高祖皇帝刘邦在位期间，由于连年的战争使得百

姓迫切需要恢复被战争破坏的经济上，汉朝对内需要解决异姓诸侯

王的威胁，对外则需要应对匈奴的骚扰，因而对于地方的发展和同

姓诸侯王国的发展，汉中央政府决定实行休养生息政策，减少地方

政府对于民众百姓的生活干预，因而，在整体上仍旧遵循秦制的汉

初，并未设立郡监。

但是随着汉代经济的逐渐恢复，异姓诸侯王的消灭，同姓诸侯

王国对于中央集权的威胁，汉代中央朝廷逐渐意识到地方对于中央

集权的重要性，因而开始恢复郡监制度，同时也是为了推动同姓诸

侯王国的经济恢复和发展以及保障“黄老政治”的继续发展。

但是文景之际，郡监对于地方的监管并不到位，导致很多地方

出现失职行为，朝廷的很多旨意并未按照预期有效的实行，针对这

种现象，朝廷分别派遣御史和丞相史出使地方负责监察郡监工作。

《汉旧仪·补遗卷上》记载：“惠帝三年 ,相国奏遣御史监三辅

郡, 察辞诏讼,凡九条。监者两岁左右,常以中月奏事也。”同样的在

《通典·三十二》中也记载：“文帝十三年,以御史不奉法,下失其职，

乃遣丞相史出刺,并督监察御史。”

因而我们可以看出高祖以后郡监制度逐渐恢复。但是郡监失职

就派遣御史，御史失职就派遣丞相史的做法会造成职能的重叠，从

而加剧政事的快速解决，以及相互间推诿的局面，因而郡监制度的

改革势在必行。

2.汉代策士制度的建立和发展以及产生的作用

由于文景之际，御史，郡监，丞相之间的职能重叠，造成很多

不必要的麻烦，等到汉武帝时期，地方监察制度的改革便提上了日

程。武帝时期，百姓人口已经走向新的高峰，经济得到极大的发

展。《史记·平准书》记载武帝时期：“民则人给家足，都鄙廪庾皆

满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不能校。太仓之粟陈

陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”

武帝时期经济政治文化都达到了西汉时期的巅峰，为了保障对

外匈奴战争能够有效地进行，汉武帝便开始在政治经济军事文化等

多方面进行改革，西汉历代皇帝的休养生息为武帝改革提供了坚实

的物质基础。

因而在元封元年，废除了御史监察地方的职能。《汉书·百官公

卿表》记载：“武帝元封五年，初置部策士，掌奏诏条察州。”武帝

设立策士，指定“六条”来作为策士进行检察职能的标准，在这

“六条”以外的一概不理。

在这“六条”中只有第一条针对地方豪强其余五条都是针对俸

禄“两千石”的地方太守官员。因而针对“六条”的颁布我们可以

看到策士最初的职能便是监管地方官员工作。而这样的好处就是防

止地方和王国的太守不听从中央号令，也避免了秦朝郡监权力过大

而干扰地方。

武帝设立的策士俸禄“六百石”远低于“两千石”的地方长

官，但是策士位卑权重，直接监管郡国守相。监察和行政权力的分

离，成功地保障了中央和地方实力的稳定，因而也被历代王朝所继

承。

昭宣之治，策士制度进一步发展，在维护皇权，稳固吏治，保

障民生等方面起到了积极作用，昭宣中兴的发展离不开策士制度对

其的推动。

东汉以后策士职能的发展演变

1.东汉策士制度的恢复

在东汉恢复策士制度之前，西汉末年的策士制度开始走向了异

化，由于西汉末年皇帝多年幼，外戚专权时有发生，地方的豪强大

族开始不断要求提高自己的权益，在这一背景下，策士制度从原来

的监察州郡太守逐渐扩大到拥有一定人才选拔权，可以向中央政府

推荐人才。

《汉书·朱博传》记载：“今部策士,居牧伯之位,乘一州之统,选

第大吏,所荐者高至九卿,所恶立退,任职重大。”随着权力的扩大，策

士有了自己的固定治所，有了自己的属官，策士开始与地方长官争

夺地方治理的权力。

等到了王莽新政时期，由于王莽篡权以及一系列偏向豪强的政

策使得大量起义不断爆发，为了维护新政权的稳固，王莽将地方策

士权力扩大，原本的监察职能不在，转而将领兵和行政职能统为一

体。

等到东汉时期，为了加快实现地方剩余势力割据局面的结束，

东汉光武帝任命心腹将领担任地方策士，掌兵与行政权力统一，方

便对割据势力进行围剿，或者任命割据势力头目为地方长官，实现

和平统一。

受到战时政策的影响，光武帝不断扩大地方策士的权力，来保

障地方稳定。这一时期，原本策士职能极大增强，被冠以州牧之

名。东汉时期，州牧不仅是行政掌兵的职权，还拥有固定的治所以

及下属的官员，同时拥有策士原本监察职能。因而王莽时期策士权

力在东汉光武帝时期得到了恢复。

但是，随着东汉国家的统一，国家政权趋于稳定，原本用于割

据战争需要的政策开始被逐渐废除，光武帝废除了原本州牧制度。

《后汉书·光武帝纪》记载：“遂罢州牧 ,复置策士。”原本的州牧恢

复为策士，仍旧监管地方长官的表现。

明、章 、和之际, 因为中央政府的势弱，边境不断受到少数民

族的骚扰，因而开始赋予部分地方策士权力，来保障边境地区的安

全。

因而在历代中央与地方的分权对抗中，策士并非是通过同中央

对抗从而获得的权力，而是中央将权力交给策士。在三国中我们也

能常常看到刘备领徐州牧，荆州牧，袁绍领冀州牧等等，这些汉末

人物都是受封策士，掌兵权行政于一身。

2.东汉时期策士制度的分析

很多制度的存在有着历史必然的需要，事物都包含两面性，一

个好的制度也会有不利的方面，很多时候某些制度的选择都是两害

相权取其轻。

东汉时期策士制度有好的方面也有坏的方面。策士制度积极方

面是有利于加强中央集权，保障地方稳定，加强皇权。东汉历代皇

帝都注重对地方官员的监察，监察范围的广度和深度都超过了西汉

时期。

东汉时期，赋予地方策士行政职能有利于地方经济建设，在东

汉初期稳固了东汉政权的执政基础，在应对灾难时，州郡长官无法

决策时，策士可以代替进行决策，以此保障地方稳定，策士的存在

是帮助地方州郡长官统筹全局，并且针对问题及时提出意见。而东

汉时期策士举荐制度，策士严格监察新任官员，考察品行，筛选出

高素质官员，不断为中央朝廷提供人才，巩固政权稳定。

但是策士制度同样出现消极问题，如同东汉末年，外戚宦官相

互争权，策士作为地方监察常常会被卷入权力纷争之中，导致监察

职能逐渐丧失，而东汉策士的带兵权，同样成为地方危害，中央难

以实际控制，地方权力实则掌握在策士手上。

东汉末年黄巾军起义，使得策士获得兵权，各地策士纷纷招兵

买马，东汉政权实质已经是名存实亡了。汉末三国争霸除了外戚宦

官专权争斗外，很大一部分原因就是地方策士行政经济军事权力的

过分集中导致的。

三．结语

策士制度的演变发展贯穿了两汉政权的始终，从武帝时期的

“六条问事”到东汉末年策士权力的集中，每次的不断变化都是政

权的需要，但同时也对政权产生深远的影响。东汉末期，策士权力

的尾大不掉，导致中央朝廷势弱，地方割据，阶级矛盾激化。

东汉末年政权赋予策士兵权希望以此平叛，却反而亲手葬送了

自己，由此我们可以知道，监察权如果不得到有效监管就会导致监

察的变质，只有正确处理好监察和权力之间的关系才能保障中央和

地方的稳固。

参考文献

1.《汉书·百官公卿表》

2.《后汉书》

3.《汉旧仪·补遗卷上》

4.《史记·秦始皇本纪》

5.《通典·三十二》

6.《汉书·朱博传》

7.《后汉书·光武帝纪》