农村集体经营性建设用地使用权入市法律问题研究

2024年3月31日发(作者：财产清查)

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农村集体经营性建设用地使用权入市法律问

题研究

作者：张燕

来源：《青年与社会》2018年第27期

一、农村集体经营性建设用地入市的背景

土地制度的改革，是一件涉及到社会稳定与经济发展的重要事项。目前我国的农村土地制

度经过多年的施行，其中不足与问题逐渐显现出来，具体表现为如下：不完善的土地征收制

度，导致了许多的社会矛盾情况的出现；农村土地用益物权的落实比较难实现，取得退出机制

不够完善；农村的土地的增减收益机制不合理，难以做到利益的均衡；集体土地保障的不充

分，直接表现为集体用地同国家的建设用地的价格悬殊过高，这些问题和不足显然不利于社会

的稳定和经济的发展。无论是社会大众还是制度的执行和制定者都希望对其进行一次改革，来

完善现有的土地制度，维护广大农民的实际利益，为社会的稳定发展注入新的动力。

为了响应国家关于建设社会主义新农村的号召，对现有农村土地制度的不足加以改善，准

许农村集体经营建设性用地进入市场是目前土地制度改革必需要做的事。2015年起初，总共

有33个县进行了所谓的“农村土地征收、集体管理建设用地入市、宅基地制度试点改革”，也

就是我们经常说的“三地”改革。就拿泽州县为实例，泽州县是其省内唯一接受试点改革任务的

县城，其改革任务是关于农村集体经营性建设用地进入市场的相关改革。其后国家决定将改革

试点扩大到更大的范围，包括了33个县（市、区），国家希望通过较大范围的改革试点，在

实际的操作过程中探索出农村集体经营建设性用地进入市场的可行性方法，推动土地制度的新

一轮改革。

二、什么是农村集体经营性建设用地入市

一般人的理解大多是，农村人手里的土地可以拿到市场上去出售了，这种理解从某种程度

上来说是正确的，但是这样的理解有很大的局限性，至于我们如何理解农村集体经营性用地纳

入市场这句话，首先我们需要理解一个概念，什么是农村集体建设用地，农村集体建设用地一

般可以主要分为住宅用地、公用事业用地和经营性土地。宪法中明确指出，城市土地属于国

家。农村和城市郊区的土地集体所有，但法律规定的国家所有者除外；宅基地，保留地和自保

山也是集体所有。价格投资（股票）进入市场行为。

三、集体经营性建设用地入市三大基本法律前提

（一）类型前提

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首先我们需要明确的一点是我们说的可以进入市场的农村集体建设用地务必也必须是农村

集体经营性建设用地。然后我们需要搞清楚农村土地的分类，一般来说我们所提及的农村土地

主要包括两大类：第一种是农用地、第二种是农村建设用地。除此之外也不是所有的农村集体

建设用地都有这个资格和机会进入我们的市场，像宅基地就可以做个很好的范例。宅基地不属

于这一农村集体经营建设用地进入市场化改革的范围。

至于哪些农村土地资源符合此次农村土地改革试点的标准，主要是要看是否符合以下两个

标准：第一是否是农村土地的存量资源，第二是否是经营性建设用地。

谈到我们土地资源中什么样的土地资源才叫“存量”资源，通过查阅相关资料和相关法律法

规文件，我们可以得出结论，农村集体建设用地一般指的是在最新一次的土地调查结果中，地

类的现状为农村集体建设用地的土地，就是我们所说的土地资源中的“存量”资源。此次农村土

地改革试点针对的对象就是农村土地资源中的存量资源，目的是盘活存量资源，在不扩大增量

的同时进行土地制度的改革，促进社会和谐发展。

接下来，让我们再来谈谈关于“运营建设用地”的概念，根据查阅相关资料和相关文件，能

够发现该概念一般是指农村集体建设用地中的土地应用总规划和城乡的规划为工业和矿业仓库

等类别使用的。

（二）权利前提

进入市场还需要满足三个前提要求，且务必满足三个要求，第一拥有的建设用地是通过合

法方式取得的该地的使用权；第二该地不不存在权属方面的争议；第三必须通过相关登记确

权。满足了以上三点要求，再符合入市的其他前提要求的农村集体经营建设用地，就可以入市

了。

（三）利用前提

那么何为利用前提，就是符合规划、用途管制，相比之前的两个前提，这个前提相对容易

理解一点，一般是指想要进入市场的土地只有符合了相关的土地利用总体规划、城乡规划和土

地用途管制，才能够有这个资格并且合法入市。

四、集体经营性建设用地入市的法律问题

（一）集体土地进入市场的供给侧市场主体

关于入市的集体经营性建设用地我们首先要弄清楚它的入市的供方市场主体，根据我国相

关法律规定，集体土地所有权归村民集体所有制，依法管理和管理。由村农业生产合作社或村

民委员会的农业集体经济组织负责。根据《村民委员会组织法》第四条第三款的规定，“村民

委员会依法管理村民集体所有的土地和其他财产。”根据全国人大常委会的相关答复，如果集

体所有的土地归村农民所有，则按照法律，由农村生产合作社农业生产。

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（二）关于集体建设用地使用权期限问题

试点给出一般参照国有建设用地出让期限，据其相关规定，即不同种类用途分为40和50

年限的规定。目前尚不清楚这一期限是否可以在这段期间结束时延长。除此之外，我们还可以

发现一些试点地区设立租赁期限一般为40年，超过20年一般视作无效。“因此，如果租期超

过20年，承租人就会面临一定的法律风险。

（三）地上建筑物问题探析

首先，在关于集体建设用地使用权方面目前还没有出台相关的具体的规定。在试点地区区

域，宣布了“地上建筑物、构筑物等资产的处置，由投标人和出让人分别处理”的具体通知，其

实可以视作土地总额转让。其次，不同地区对土地使用权流转后的土地使用权的问题，不同地

方采取不同的方式应对，有折价补偿也有其他替补方式。待期满。作者建议转让人和受让人在

签署协议时应澄清问题。

（四）集体建设用地使用权抵押融资问题

《物权法》已经做出具体规定：“下列债务人或者第三人有权处分的财产，可以抵押：通

过招标、拍卖、公众咨询等方式取得的荒地等土地承包经营权法律、行政法规规定不得抵押的

其他财产。但根据目前法律解释，“物权法”中仅规定国有建设用地使用权。集体管理建设用地

使用权显然没有抵押，“土地承包经营权”。物权法第184条规定：“下列财产不得抵

押：……2、耕地、宅基地、私人土地和自留山的土地使用权，除法律规定抵押权可抵押外，

“关于集体建设用地使用权抵押”的中国物权法和物权法仅相关。对乡、村的房屋、建筑物进行

抵押的，应当将被占用区域内的建设用地使用权抵押。但目前进入城市的建设用地使用权不属

于“乡（镇）村企业用地权”。

五、结语

综上所述，在全面深化市场资源优化的大背景下，重新启动集体建设用地使用权市场化改

革有着重大意义。通过这种改革，赋予农民自主利用土地的权利，不仅仅是在法律上使得集体

所有权和国家所有权平等化，更对于城乡一体化的实现有着一定的帮助。但是要想真正做到集

体建设用地使用权入市，必须要解决三大问题：集体所有权在私法中的定位、土地征收制度方

面改革和城镇乡村统一体系。通过对各试点行政区的积极探索，积累经验，为完善相关法律法

规提供支持，作为一个法学专业的学生也在时刻关注着相关事件的发展，也希望通过本文对相

关问题的研究贡献自己的一份绵薄之力，在探索相关问题解决的过程中做出一点点贡献。

笔者认为农村集体经营性建设用地使用权入市对改变我国现有的土地制度而言是有效的，

虽然在改革的过程中会遇到一些问题和阻力，但是从各个地区的改革试点中可以看出，它的实

际意义还是很大的，通过改革试点我们正在逐渐摸索出适合的、恰当的方式方法来将其推广到

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更大的范围。这需要我们学习法律的学生以及从事法律工作的相关人员共同努力，完善相关的

法律法规，为制度的施行提供相应的法律依据。

作者简介：张燕（1996.08- ），女，汉族，安徽滁州人，安徽财经大学法学院，2017级研

究生，研究方向：农村土地。