西北少数民族地区政府权力运行机制的历史类型及其演进

2024年3月25日发(作者：表达思念的唯美句子)

总第94期

2007年9月

Journal

甘肃政法学院学报

ofGansuInstituteofPoliticalScienceandLaw

GeneralNo.94

Sep.,2007

西北少数民族地区政府权力运行机制的

历史类型及其演进

王　勇

(西北师范大学政法学院,甘肃兰州730070)

　　摘　要:西北少数民族地区政府权力运行机制经历了建国前、建国后至改革开放前、改革开放至今三个发展阶段。依据

权力运行的合法性来源不同,可大体上将这三个阶段占主导地位的政府权力运行机制分别概括为传统型政府权力运行机制、

魅力型政府权力运行机制和法理型政府权力运行机制。当然,这种分类仅仅是一种理论上的抽象,实际情况往往错综复杂,

而且在阶级性质上也有根本的区别。

关键词:西北少数民族地区;政府权力运行机制;传统型;魅力型;法理型

中图分类号:DF28　　　文献标识码:A　　　文章编号:1007-788X(2007)05-0101-07

TheHistoricalNormsanditsEvolutionofOperatingMechanism

ofGovernmentPowerinNorthwestMinorityAreas

WANGYong

(CollegeofPoliticsandLaw,NorthwestNormalUniversity,Lanzhou,Gansu,730070)

Abstract:ThehistoricalnormsanditvolutionofoperatingmechanismofgovernmentpowerinNorthwest

fferentbadonthevalidoriginthegov-

ernmentpower,thethreestagesoperatingmechanismofgovernmentpowercanbesummarizedasthele-

gitimacyoftraditionauthority,thelegitimacyofcharmauthorityandthelegitimacyoflegal-ruleauthori-

nly,thisismerelyonekindoftheoreticallyabstract,theactualconditionmustbemuchmore

complex,andmoreoveritalsohasthebasicdifferenceinthesocialclassnature.

Keywords:NorthwestMinorityAreas;operatingmechanismofgovernmentpower;thelegitimacyoftradi-

tionauthority;thelegitimacyofcharmauthority;thelegitimacyoflegal-ruleauthority.

依据政府权力运行的合法性来源的不同,马克斯·韦伯将社会生活中的合法的统治方式大致分为以下

三类,分别是法理型、传统型和魅力型统治(或称“卡里斯马型统治”)。法理型统治相信法律,即使有权威的

人也只有在法律规则之下才有发布命令的权力。人们普遍遵守法律,信守法律,法律代表了一种大家都遵守

的普遍秩序。传统型统治是基于源远流长的传统的神圣性,相信按照传统实施统治的合法性。魅力型统治

是人们确信一些非常有个人魅力的领导人具有超凡的智慧、品质,并因此使其统治获得合法性。

魅力型统治,在韦伯看来,存在着一个魅力型共同体,群体内部虽有少数行政管理人员,但他们都不是现

代意义上的官僚(即受过专门训练的严格按照等级命令系统运作的、各司其职的官员),他们无需技术训练,

其获得管理人员的资格不是个人的社会地位,也不是家族的门阀,而是个人具有的魅力。因此,最高领导人

与行政人员的关系是直接的,无需或者只有很少固定的机构和程序,也就是没有严格的程序规则。魅力型领

导人在领导工作时,也常常跨越权限,超越程序,一竿子捅到底。在这里,决策也没有确定的、固定的议事机

收稿日期:2006-12-26

作者简介:王勇(1968-),男,甘肃金昌人,西北师范大学副教授,主要研究方向为法理学、法社会学。

基金项目:本文系国家社科基金项目“西北少数民族地区政府行为文明与公民权利保障研究”(04BZZ017)阶段性研究成果。

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构和决策程序,往往凭魅力型领导人的个人智慧。因此,魅力型统治是典型的人治。在韦伯看来,魅力型统

治是有问题的,但是问题并不在于这种人治无法集中民众的智慧或有其它不民主的因素,关键在于这是一种

不稳固的、不能持久的统治形式。因为魅力不象财产或职务那样可以继承或指派,魅力是一种非常个人化

的东西。如果是由魅力领导人指定继承人或传给子女,这就实际是向传统型统治转化;如果是由信徒选举,

那就实际上开了民主的先河,并因此势必逐步走向法理型统治。因此,在韦伯看来,任何魅力型政治都不可

避免地会导致“常规化”,导向法理型或传统型的统治。

法理型统治是一种依靠官僚和法定程序的统治。这种政治的优点在于稳定,领袖也要守法,依据既定规

则来统治,领导人的转换也是按照程序进行,因此,即使领导人个人的能力、魅力、智慧弱一点,也无妨,因为

这种统治是一个机构的运作,领导人只是这个机构的一个组成部分。在这个意义上,法理型统治是理性的、

[2]

规则化的。它适合的是和平时期、“平庸”的时期,它适合人类社会的大多数时期。传统型统治与法理型统

[1]

[1]

治更多相似之处,不同在于传统型统治更多依赖惯例,更多依赖传统。

基于韦伯的这一理论模型,我们也可以相应地将中国西北少数民族地区政府权力运行机制的历史类型

分为传统型政府权力运行机制、魅力型政府权力运行机制和法理型政府权力运行机制。这一分析框架,对于

相对准确地描述和阐释西北少数民族地区政府权力运行机制的历史变迁规律或演进特点具有重要的理论和

现实意义。需要说明的是,本文在这里仅仅是从功能性的角度“参考”了韦伯这一分析框架,并不意味着我们

就完全同意韦伯的这一分类理论,因为韦伯将这三种统治方式尤其是将魅力型统治和法理型统治作了中性

化的处理和历史循环论的理解,并且将传统型统治视为同法理型统治一样,都具有“制度化”和“常规化”的特

点。因此,本文试图对韦伯的这一理论模型进行价值重构,并赋予法理型统治以价值维度,使法理型统治同

时体现“价值合理的权威的合法性”(legitimacyofvalue-rationalauthority)。在此基础上,结合其他相关

的政府权力运行机制的分类理论,如操作权威型政府权力运行机制和监管权威型政府权力运行机制

[4]

、政策

主导型政府权力运行机制与法制主导型政府权力运行机制、秩序本位型政府权力运行机制与人本主义型政

府权力运行机制、单向型政府权力运行机制与双向型政府权力运行机制

[5]

等来加以阐释(见表1)。在中国

西北少数民族地区政府权力运行机制的历史变迁过程中,每个发展阶段的实际状况要复杂得多;而且在阶级

性质上也有根本的区别,中华人民共和国建立以前西北少数民族地区的传统型政府权力运行机制在本质上

是剥削阶级性质的(除陕甘宁边区革命根据地的民族区域自治政府),而中华人民共和国建立以后,尤其是西

北少数民族地区的各级民族区域自治机关成立以后的政府权力运行机制在本质上是人民政权性质的。

表1.西北少数民族地区政府权力运行机制的历史类型示意表

政府权力运行机制的类型

1949年前

1949年至

1978年

传统型政府权力运行机制

从魅力型政府权力运行机制到

法理型政府权力运行机制的曲折转换

特征

兼具操作权威型、单向型、

秩序本位型政府权力运行机制的特征

以魅力型政府权力运行机制为主导,兼具操作权威型、

单向型、政策主导型、秩序本位型政府权力运行机制的特征

初步具备监管权威型、双向型、

人本主义型政府权力运行机制的特征

这一时期的总体进程滞后于全国平均发展水平

[3]

1978年以后

法理型政府权力运行机制

的逐步生成与发展

　　一、传统型政府权力运行机制的多样化格局及其终结

截至新中国成立,展现在人们面前的西北少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的立体画

卷。人类由低向高纵向演进的社会历史发展形态,被西北少数民族在同一时空中以横向形式展开,使原始公

社制、部落头人制、奴隶制、封建世袭制、封建领主制、封建地主制以及所谓半殖民地半封建社会等前资本主

义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了西北少数民族地区政权组织形式及其传统型政府权力运行机

制的多样化模式。比如,在甘、青藏区,形成了“政教合一”的政权组织形式,具体表现为卓尼土司制和夏河拉

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卜楞寺院制等形式;在甘肃、宁夏、青海等回族、撒拉族、东乡族、保安族等聚居的地区,形成了以教主兼地主

为主要特征的伊斯兰教的门宦制度,后来随着门宦基层政权“教坊”与“出仕为官”州府行政权的汇流,又进一

步形成了“门宦”和“出仕”相结合的基层政权及其权力运行机制;在哈萨克、塔吉克、柯尔克孜、裕固族等以游

牧经济为主的地区,形成了封建世袭制与部落头人制并存的政权组织形式,这种政权组织形式的其中一个特

点就是,游牧部落头人具有双重身份,既是本部落的酋长,又是封建王朝分封的王、公、侯、爵

[6]

。辛亥革命

后,这些政权组织还与民国政府的军阀政客相勾结,共同维护西北少数民族地区的政治统治。

发展不平衡条件下西北少数民族地区政府权力运行机制的多样化特征,是少数民族内部政治、经济、文

化诸方面的差异性在行政制度上的横向展现,其基本内涵包括两层意思:一是在皇权统治条件下,统治阶级

以基本组织形式和管理手段对西北少数民族进行政治统治和行政管理,即在我国以郡县制框架来实现对少

数民族的直接政治统治和行政管理。与此同时,皇权统治又受到时空地域的制约,对于尚不能直接统治的少

数民族地区,以一种渐进过渡的方式来实行制度认同和社会整合,即以我国诸朝实行的羁縻制度来实现对少

数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县制与羁縻制并存的少数民族行政管理体制及其权力

运行机制这样一种二元结构。二是在少数民族地区,一方面,封建中央王朝或通过郡县制或通过羁縻制将封

建行政管理要素注入少数民族地区;另一方面,少数民族在历史发展过程中,又形成了具有本民族特点的传

统型政府权力运行机制,尤其是民族基层传统型政府权力运行机制。这些特征都是历代中央政府对西北少

数民族地区进行“因俗而治”的结果。

造成这一结果有经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理等诸方面的原因。就自然地理环境而

言,不同的自然地理环境条件下,不仅会产生不同的生产、生活方式,而且也会产生与之相适应的社会组织方

式和政府权力运行机制。居住于广阔草原的民族,不仅创造了游牧生产方式,而且创造了与之相适应的行政

管理模式及其权力运行机制。甘、青藏区的政教合一的政府权力运行机制,以及蒙古人的万户、千户、百户制

度,满蒙民族的八旗和八旗制度等,都突出表现了这一点。另外,西北少数民族地区传统型政府权力运行机

制不仅有着相应的经济基础的烙印,而且也有着相应的思想文化烙印。在宗教观念浓厚的民族中,宗教不仅

是他们民族的一种精神支柱,而且也会将宗教变为他们的一种组织形式和管理形式。宗教组织、宗教管理、

宗教活动与行政行为融为一体。在等级观念浓厚的奴隶制、领主制民族社会中,等级压迫、等级管理、等级剥

削被认为天经地义,从而为等级性的行政制度奠定了思想基础。

从性质上讲,这一时期西北少数民族的政府权力运行机制基本上属于传统型政府权力运行机制,即权力

运行的合法性来源于某种惯例,某种源远流长的所谓“神圣的”或“世俗的”传统。例如,甘、青藏区的拉卜楞

寺院制,作为一种政教合一的政权组织形式,在权力运行机制的合法性来源上,同西藏达赖政教合一制、阿拉

伯哈里发政教合一制、西欧中世纪历史上基督教政教合一的教皇国家都有一定的同构性。其最典型的特征,

除了宗教领袖与政治领袖集于一身之外,还有一个特征就是:教权高于王权,教权统摄政权。这一传统在当

时的历史背景下,获得了普通民众的信仰,从而使这一类型的权力运行机制具有了长期性和历史连续性。在

卓尼土司统治的地区,喇嘛寺庙是维护土司统治的重要支柱。在规模最大的禅定寺,其历任寺主均为土司家

族成员承袭,自明代以来就形成了“兄为土司,弟为僧纲,遇有独子,二者得兼”的定例。土司制度类似于“羁

縻政策”,土司是以少数民族首领充任并世袭的官职,中央政府对土司的认命规定了一套严格的封授制度,任

命土司后,均赐以任命书、印章、虎符等作为信物。西北回族门宦的掌教者实行“世袭罔替”,教徒对门宦教主

“老人家命令,服从唯谨,虽令之死,亦所甘心。”

[6]

一般而言,当权力继承演化为一种常规性做法时,便意味着

传统型政府权力运行机制已经生成。从权力运行的方式及价值取向来看,这一时期的政府权力运行机制还

具有操作权威型政府权力运行机制和秩序本位型政府权力运行机制的所有特征。

另外,需要特别说明的是,中国共产党在陕甘宁边区革命根据地时期,进行了一系列旨在在某些西北少

数民族地区建立民族区域自治政府的实践。例如,1936年5月25日,以毛泽东主席的名义发表了《中华苏

维埃中央政府对回民的宣言》,其中规定“我们根据民族自治的原则,主张回民自己的事情,完全由回民自己

解决,凡属回族的区域,由回民建立独立自主的政权,解决一切政治、经济、宗教、习惯、教育、以及其他的一切

事情,凡属回民占少数的区域,亦以区乡村为单位,在民族平等的原则上,回民自己管理自己的事情,建立回

民自治的政府。”随后,在陕甘宁省省委书记李富春等人的协助下,成立了“豫海县回民自治政府”,通过了《减

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租减息条例》和《土地条例》,并由回民担任自治政府的主席和副主席。抗战时期,根据1941年5月1日公布

的《边区施政纲领》,先后在陕甘宁边区建立了5个回民自治乡和1个蒙民自治区,即:关中新正县一区一乡、

[7]

九乡回民自治乡、定边县城关区新华街回民自治乡、三岔区回民自治乡、盐池县回六庄及城川蒙民自治区。

这些基层自治政权均由本民族群众自己选举乡(区)长,管理乡(区)内的政治经济文化事业。陕甘宁边区建

立民族区域自治政府的实践为建国后进行全国范围内的民族区域自治实践积累了宝贵的经验,同时也为西

北民族地区传统型政府权力运行机制的历史终结创造了条件。从产生机制上来讲,陕甘宁边区的民族区域

自治政府带有一定的法理型政府权力运行机制的因素,当然,从运行实践上看,仍然具有操作权威型政府权

力运行机制和秩序本位型政府权力运行机制的某些特征。这可能是由当时特殊的历史背景所决定的。

　　二、从魅力型政府权力运行机制向法理型政府权力运行机制的曲折转换

随着西北五省区的相继解放,1949年5月至12月,西北五省区人民政府先后宣告成立。由于新疆、宁

夏是和平解放的,所以在省政府建立后,及时地进行了自上而下和自下而上的基层政权建设。在新疆,除伊

犁、塔城、阿勒泰三区革命根据地以外,先后在7个专区,54个县(市)建立了行政专员公署、县(市)人民政

府。从1950年3月开始,对城乡基层政权进行了重建。1950年底,据7个专区和乌鲁木齐的统计,共建立

区人民政府285个,乡人民政府1275个,街公所149个,村公所7116个。在牧区则通过民主协调方式,逐

步完成了旧的基层政权的改造任务,最后废除了保甲制度和千百户长制度,建立了区、乡人民政权,由上级人

民政府委派了区长,民选了乡长。这样,人民政权完全取代了国民党遗遛下来的反动基层政权。至此,西北

各省区的各级人民政权基本建设完成,从而彻底废除了历来反动统治者一贯执行的民族压迫政策,在政治上

保证了各民族一律平等和各族人民当家做主的权利。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一次会

议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,该纲领以临时宪法的形式,规定了在中华人民共和国境

内各民族一律平等的民族政策。人民民主政权的国家制度和各民族一律平等的民族政策得到了宪法的充分

肯定和保护。随后,通过开展生产自救运动和扫除反动残余势力的革命斗争,至1953年底,西北少数民族地

区新生的人民政权得到了巩固。

西北少数民族地区各级人民政府的建立,是西北少数民族地区政权变迁史上的一次跨越式发展,这不但

意味着在西北民族地区建立起了真正现代民族国家意义上的同中央政府上下一体的地方政府权力运行体制

(尤其是乡镇政府权力运行体制),

同时也意味着西北地区的各少数民族第一次有了能够使自己当家做主

的政府。这一阶段的政府权力运行机制从类型上看,较为接近于魅力型政府权力运行机制。因为这一时期

的政府中有诸多精英人物,尤其是少数民族中的中共党员精英和一些宗族领袖,他们在西北少数民族群众中

具有极为崇高的威信,他们大都具有英雄的业绩,都经历过激动人心的革命战争的洗礼。他们是少数民族群

众的“救星”。这一时期也是一个百废待兴的时期,民族群众迫切希望有魅力的政府领导人来带领他们开创

全新的生活。因此,从运行实践上看,这个时期的政府权力运行机制仍然会带有操作权威型政府权力运行机

制和秩序本位型政府权力运行机制的某些特征,政府领导人往往会事必躬亲,更多拥有自由裁量权,更可能

会“一竿子插到底”。这是由当代社会变革的特殊历史背景所决定的。从性质上讲,这一时期的政府权力运

行机制还属于新民主主义的国家政权性质。

就在西北少数民族地区人民政权得到逐步巩固的同时,民族区域自治政府的创建工作也提上了的议事

日程。其法律根据便是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定:在统一的国家内,在各少数民族

聚居地区实行民族的区域自治,即以少数民族聚居区为基础建立民族自治地方;民族自治地方的体制统一为

自治区;在各民族自治区内,各民族在当地政权机关中,都应当有相当名额的代表。这一规定还在1952颁行

的《民族区域自治实施纲要》中作了具体的阐发。在进行民族识别、培养少数民族干部等工作的基础上,西北

民族少数民族地区民族区域自治政府的创建工作正式展开。

最先展开的是建立自治乡、区、县、州的试点工作。1952年临夏州先后建立麻莲滩、罕新、寨子沟等10

个回族自治乡,一个保安族自治乡,5个东乡族自治乡。1953年,新疆先后成了霍城县伊车戛善锡伯民族乡

等3个乡级自治机关。与此同时,在条件成熟的地方,也逐步开始建立民族区域自治县、州。在1952年至

1954年,甘肃先后建立了县一级的广河回族自治区、张家川回族自治区、肃南裕固族自治区、阿克塞哈萨克

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[9]

[8]

族自治区。1953年,州级自治机关甘南藏族自治区宣告成立。在青海,1951年至1954年,先后建立了包括

玉树藏族自治州在内的6个民族自治州和包括门源回族自治县在内的5个民族自治县。据统计,到1954年

底,新疆、青海、甘肃、宁夏四省区,共建立民族自治州14个,自治县19个。为了保障在民族杂居地区的少数

民族与汉族平等权利和团结互助,在西北某些地区还建立了民族民主联合政府。至1953年,宁夏省全省共

建立县级民族民主联合政府5个,区级27个,乡级51个。民族民主联合政府是对民族区域自治制度的一个

有益补充。最后展开的是民族自治区的筹建工作。1954年9月20日,我国第一部《宪法》正式颁布,将民族

区域自治制度作为国家的一项重要政治制度加以规定。西北少数民族地区根据《宪法》的精神,对原有的自

治乡、区、县、州的体制进行了调整和规范。与此同时,西北民族地区筹建省级自治区的条件业已成熟。1955

年10月1日,全国面积最大的民族区域自治地方———新疆维吾尔自治区宣告成立。1958年10月25日,宁

夏回族自治区正式成立。至此,西北少数民族地区的各级民族区域自治政府基本建成。

西北少数民族地区的各级民族区域自治政府的建成,一方面意味着西北民族地区民族区域自治制度达

到了相对成熟的阶段,进入了相对稳定的状态;另一方面还意味着在西北少数民族地区各级民族区域自治政

府的权力运行机制中事实上被赋予了一种自治性行政权,从而与民族一般地方政府权力运行机制区别开来。

对西北民族区域自治政府权力运行机制可以作出多视角的分析。从产生机制上来看,这一时期的政府权力

运行机制显然带有一定的法理型政府权力运行机制的特点。比如,自治政府通常由法定的民主选举程序选

举产生,政府领导人是人民意愿的代表者。而且,从理论上讲,这一类型的政府权力运行机制也具有人本主

义型政府权力运行机制的因素。因为与传统型政府权力运行机制相比,民族区域自治政府权力运行机制意

味着人民与政府之间不再是统治与被统治、剥削与被剥削的关系,政府官员也不再是骑在人民头上作威作福

的老爷,而是人民的公仆和勤务员。然而,在其成立后的一个相当长时段的运行过程来看,这一类型的政府

权力运行机制仍然带有较浓厚的魅力型政府权力运行机制的色彩,同时还带有操作权威型政府权力运行机

制、政策主导型政府权力运行机制和秩序本位型政府权力运行机制的某些特征。

勿庸置疑,要深入分析西北民族地区民族区域自治政府权力运行机制的类型及演进,必须将其置于中国

行政法制发展的大背景中进行透视。就总体而言,从中华人民共和国成立到20世纪50年代中期,尤其是从

西北民族地区基层民族区域自治政府建立前后,西北少数民族地区的政府权力运行机制是向着法理型政府

权力运行机制的方向发展的。

建国后较长一段时间内,中央政府包括西北各级民族区域自治政府是准备探索走法治道路的,在政府权

力运作上比较重视行政法制的制约:既制定各种行政组织法,为政府实施行政管理确定权限,规定责任;又颁

布各种行政管理法规,为政府实施行政管理确定准则、规范、标准、程序;同时设立行政法制监督机构,对政府

机关及其工作人员行使职权的行为进行监督,保障政府机关及其工作人员合法地、准确地和有效地行使职

权,保障公民的合法权益不被政府机关及其工作人员的违法失职行为侵犯。当然,这个时期所建立的行政法

制是不完善的,并没有完全解决民主的法律化和制度化问题。虽然制定了各种行政组织法,但由于在政治体

制上存在着党政不分的问题,从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。虽然颁

布了大量的行政管理法规,但由于在行政管理领域,领导人的指示仍然占有最优地位和具有最佳效力,从而

人治并不曾完全为法治所取代。虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度,但是由于不承认权力制

约原则和没有建立系统有效的监督机制,特别是在监督机制中缺少行政诉讼的环节,因而对政府权力运行的

监督并没有发挥应有的效果。

事实上,从1950年代后期开始至1978年这20年间,是中国行政法制停滞和倒退的时期,刚刚萌芽的法

理型政府权力运行机制及其制度基础———行政法制遭到摧残和践踏,中央政府的权力运行机制一度表现出

极端的魅力型政府权力运行机制的倾向,个人崇拜、人治主义、以言代法、以权压法的现象随处可见。这一时

期,行政领域还不能说完全无法可依,但更为严重的问题是有法不依。在行政权力运行过程中往往依言不依

法,以领导人的指示而不是以法律作为办事的依据。在监督机制方面,首先是批判分权与制约,宣传过分的

集中与统一;其次是批判检察机关的一般监督,取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的监

督;再次是取消各级监察部门,取消监察机关对整个行政活动合法性、合理性以及对所有行政工作人员遵守

法律和政纪的监督。最严重的破坏和践踏是“文化大革命”时期。众所周知,这个时期是法理型政府权力运

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行机制得以建立的制度基础———行政法制遭到空前毁灭性破坏的时期。

　　三、总体趋势和局部实践:法理型政府权力运行机制的生成与发展

自1978年中共十一届三中全会至1984年《中华人民共和国民族区域自治法》和1989年《中华人民共和

国行政诉讼法》通过,是中国行政法制和民族区域自治制度恢复和重建的时期,也是西北少数民族地区法理

型政府权力运行机制的恢复和重建的时期。这一时期有关行政法制建设的一系列变化是:其一,恢复原有法

制,解决行政领域无法可依的问题。其二,颁布“八二宪法”,确定行政法制的宗旨和发展方向,即重新确认和

发展了作为行政法制基础的人民主权原则;重新确认和发展了以“法律至上”为核心的行政法治原则;重新确

认和发展了国家机关一定的职权划分与制约原则;重新规定了工作责任制和效率原则;重新确定了国务院和

地方各级人民政府的性质、地位和基本职权。其三,改革政府机构,转变政府职能。1988年3月第七届全国

人大第一次会议通过决议,决定对政府机构进行新的全面性的改革。这次改革的目标是:根据党政分开、政

企分开和精简、统一、效能的原则,逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政

管理体系。其四,规范行政法规和规章的制定,健全行政立法制度。其五,拓宽行政争议解决途径,完善行政

解纷机制。

除了伴随着上述一系列变化之外,西北少数民族地区的绝大部分民族区域自治机关还根据1984年颁布

的《中华人民共和国民族区域自治法》制定了相应的自治州自治条例、自治县自治条例,以及相关的单行条例

等。至此,西北少数民族地区的民族区域自治制度开始摆脱了政策性阶段而朝着规范化、科学化和法制化的

方向发展,民族区域自治政府权力运行机制中的行政性自治权也第一次得到了法律上的明确规定。

1990年至2005年15年间,是中国“法治政府工程”全面启动和进入系统实施的时期。这一时期,中国

行政法制和政府权力运行机制由原来主要适应计划经济的模式向适应市场经济的模式转化,由过去的主要

执行“管理”职能的模式开始向既具“管理”职能,又具“规范和控权”职能的模式转化。由推进建设威权政府、

万能政府、政策主导型政府、保密政府、秩序本位型政府的模式向推进建设责任政府、有限政府、诚信政府、透

明政府、为民和便民政府的模式转化。

立足全国的整体情况和总体发展趋势而言,这一时期在法理型政府权力运行机制建设方面的共同的发

展和变化是:

其一,确立依法行政原则和建设法治政府的目标。在我国,正式确立依法办事、依法行政原则是在1989

年行政诉讼法通过和实施以后。行政诉讼法第1条就规定,行政诉讼的基本目的之一即在于维护和监督行

政机关依法行使职权。此后,依法行政原则又获得了进一步的规定和确认。2004年,中央人民政府正式公

布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出了全面建设法治政府的总目标以及行政法治所要求的政府定位、行

政立法、行政执法、行政决策、解纷机制、监督机制和法治观念等七个方面的具体目标。

其二,严格实施行政诉讼法并制定国家赔偿法,建设责任政府。我国行政诉讼法在中国历史上第一次确

立“民告官”的诉讼制度,对法理型政府权力运行机制在中国的最终确立具有重大的里程碑意义。尽管行政

诉讼法从1990年10月1日起施行至今15年来,这一制度的运行并不顺利,至今仍有各种各样的障碍和困

难,但是这个制度毕竟生存了下来,并且每年都在发展(人民法院受理的行政诉讼案件呈逐年上升的趋势)。

1994年《国家赔偿法》的通过进一步强化了依法行政的原则,确立了责任政府的理念,是我国在人权保障方

面的一个重大进步。

其三,制定行政处罚法和行政许可法,建设有限政府和“三公”(“公开、公正、公平”)政府。1996年和

2003年分别通过的行政处罚法和行政许可法,较好地解决了行政行为的程序制约问题,对进一步健全和完

善法理型政府权力运行机制和监管型政府权力运行机制意义重大。

其四,制定行政监察法和公务员法,确立制约与激励机制,建设廉洁政府。监察监督和审计监督制度所

体现的主要是制约问题,在政府权力运行机制中,同时体现约束和激励原则较典型的制度是公务员制度。公

务员制度的建立和完善,对于变革传统的、具有强烈“人治”色彩的“干部制度”,确立新的、富有活力的人事管

理体制意义重大。

其五,确立信赖保护原则和以人为本原则,建设诚信政府和为民、便民政府。行政许可法第8条规定,公

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民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政

许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公

共利益需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成损

失的,行政机关应当依法给予补偿。这一规定即是对信赖保护原则的明确宣示,对于建设诚信政府具有极为

重要的意义。同时,该法还规定了一系列便民制度,如“一站式服务”、“一个窗口对外”、“政府超市”、“一次

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告知”、期限制度、听证制度等。这些规定无疑体现了人本主义型政府权力运行机制的理念,同时也对法

理型政府权力运行机制的真正确立奠定了坚实的制度基础。需要说明的是,尽管这一时期西北少数民族地

区政府权力运行机制也呈现出了同样的发展趋势,但是,这一趋势还主要表现在立法或制度原则的确立层

面,在实践方面来看,法理型政府权力运行机制的生成相较于国内其他地区仍然有所滞后,并且还有许多民

族性和地域性的特征相伴而生。同时,2000年开始实施的西部大开发战略也使西北少数民族地区的政府行

政权力运行机制呈现出多重面相。具体而言,这种滞后性特征的主要表现是:

第一,政府权力运行的透明化程度还不高。例如,当问卷调查询问到当地政府在征地拆迁、水电价格、公

共汽车票价调整或者在处理其他涉及公共利益问题的时候,是否广泛征求意见(①每次都征求;②有时候征

求;③大部分情况下不征求;④从不征求)时,选择“大部分情况下不征求”和“从不征求”的被访者的百分比合

计达68.4%。这说明,“三公”(“公开、公正、公平”)政府的建立步伐还相对滞后,政府权力运行的透明化程

度还有待进一步提升。

第二,政府权力运行的法治化程度有待继续提高。当调查询问到当地政府在执法过程中是否存在以下

现象(①靠钱办事;②依照当事人权力大小办事;③依照办事人势力大小办事;④靠人情关系办事)时,有

53.7%的被访者认为政府在执法过程中是主要依照当事人权力大小办事,有58%的被访者认为政府在执法

过程中是主要依靠人情关系办事。统计数据显示,政府在执法过程中以情曲法、以权代法的现象仍然存在,

在影响或制约执法结果的各种变量中,行政相对人的社会地位,行政相对人与执法者的关系距离等因素仍然

具有较大影响,法律程序和法律规范的主导作用还没有充分发挥出来。

第三,为民、便民政府的建设状况仍然不很乐观。调查发现,当询问“您在与政府职能部门的公务员交往

中,有否遇到以下情况?”(①办事拖拉,推诿扯皮;②执法态度生硬粗暴;③吃拿卡要;④指定消费产品)时,

有59.2%的被访者认为政府职能部门“办事拖拉,推诿扯皮”。说明政府相关职能部门的职责和权限还没有

完全理清,政府行为的效能原则未能得到充分的贯彻。

第四,在廉政建设的实效方面,仍需进一步加强。当调查问及“您认为政府在廉政建设方面”(①决心大,

力度大;②决心很大,力度不够;③决心、力度均不够)的情况时,选择“决心很大,力度不够”的被访者达到

52.6%。这说明,西北少数民族地区的多数公民对政府廉政建设的满意度还不高。在这方面,民族地区的公

民可能更关注廉政建设的实际效果,而对廉政建设中的形式主义和各种意识形态化的宣传不感兴趣。

显而易见,西北少数民族地区法理型政府权力运行机制的建设还任重道远。如何切实有效地加快西北

少数民族地区法理型政府权力运行机制的进程,缩短与全国平均发展水平的差距,进而提升公民权利保障的

法治化程度,已成为摆在西北少数民族地区各级政府面前的一项重大而迫切的使命。

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