“蓝色国土”困惑和解决措施探讨

2024年3月23日发(作者：罗的读音)

现代商贸工业　

Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　２０１０年第９期　

“　

血．　

国土”　困惑和解决措施探讨　

蔡　国　

（中交第二航务工程局有限公司，湖北武汉４３００４０）　

摘　要：蓝色国土及其海洋经济是我国经济发展的重要环节。虽然其正蓬勃发展，但带来了海洋生态环境退化，立法　

尚不完善，海域使用管理混乱和发展无序等诸多问题。如何确保中国海洋经济可持续发展和“蓝色国土”基业长青，将是阐　

述的具体内容。　

关键词：蓝色国土；海洋经济；立法；海域使用管理　

中图分类号：Ｆ５９　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—３１９８（２０１０）０９—００６８～０２　

１“蓝色国土”的概念和问题的提出　

按照国家的统筹规划和部署，国务院先后批准了辽宁　

执法依据也不一，难以形成打击管理合力，加剧了海域管理　

的混乱和无序。　

沿海经济带、河北曹妃甸循环经济示范区、天津滨海新区、　

（３）海域使用管理立法与其他法律体系不能完全衔接。　

自２００１年１Ｏ月２７日第九届全国人民代表大会常务委　

江苏沿海地区、福建海峡西岸经济区、广东珠江三角洲地　

区、广西北部湾经济区等区域规划，目前正在研究制定山东　

员会第二十四次会议通过《中华人民共和国海域使用管理　

并于２００２年１月１日起施行以来，我国先后制定和颁　

蓝色半岛经济区、浙江沿海经济带等区域规划。根据国务　

法》，

院发展研究中心研究员周宏春博士提出的建议，我国“蓝色　

布了《近岸海域环境功能区管理办法》、《海域使用论证管理　

规定》、《海域使用权登记办法》、《海域使用权管理规定》、　

是提升海洋第一产业，按照高技术大规模外向型模　

《海洋功能区划管理规定》、《海域使用分类体系》、《海籍调　

《属地受理、逐级审查报国务院批准的项目用海申　

式，充分挖掘海洋生产力潜力，加快发展海水养殖、远洋捕　

查规范》、

国土”开发具体将包括以下三个层面的内容：　

一

捞、海产品精深加工等传统产业。　请审查工作规则》、《海域使用金减免管理办法》、《国务院办　

二是加速发展海洋第二产业，按照高科技新产业大市　公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的　

《填海项目竣工海域使用验收管理办法》、《关于加强　

场思路，充分利用海洋生物资源，大力发展海洋药物、保健　

通知》、

《关于改进围填海造地　

食品和各种活性物质，逐步实现海洋油气开发的新突破，研　

海上人工岛建设用海管理的意见》、

究开发可燃冰等各种新型海洋能源，为未来发展提供储备　工程平面设计的若干意见》、《关于加强区域建设用海管理　

三是积极开拓海洋第三产业，按照现代化港口城的要　

工作的若干意见》、《关于印发区域建设用海管理有关技术　

求，加快中国港口和海上通道建设，配套建设各种海上服务　规范的通知》、《关于加强围填海规划计划管理的通知》和　

设施，把沿海城市建成集观光、娱乐、度假、康复、购物、会展　《海岛保护法》等一系列法律法规，海洋和海域使用管理立　

诸功能于一身的经济区。　

这些区域规划的编制和措施的实施，将极大促进我国　

法工作从无到有，逐步形成了一个相对完善的法律体系，并　

成为我国立法体系巾一个新兴的法律部门。但由于海域使　

海洋经济的发展。由于海洋第三产业的急速发展，越来越　

用管理与国家物权法律、城乡规划和土地管理等法律体系　

暴露出“蓝色国土”管理，特别是海域使用管理以及海域使　

不能完全协调一致，导致用海单位和个人，以及相关执法部　

用权转化为土地使用权的诸多困惑和难题，严重制约和妨　

门无所适从，矛盾重重。　

害了海洋经济的正常发展。本文将就如何解决这一问题展　

开论述。　

①与国家物权法律制度不能完全协调一致。《海域使　

用管理法》第３２条规定：填海项目竣工后形成的土地属于　

国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个　

月内凭海域使用权证书向县级以上人民政府土地行政主管　

２　目前“蓝色国土”存在的诸多困惑　

（１）海洋第三产业，特别是填海造地行为，虽然对缓解　

人地矛盾、推动社会经济发展发挥重要作用的同时，由于其　

部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册换　

作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类开发利用海　

发国有土地使用权证书，确认土地使用权。而根据《物权　

洋资源的行为，缺乏合理规划、过度实施的围填海活动所带　

法》第１３７条规定：工业，商业，旅游，娱乐和商品住宅等经　

来的负面影响不容忽视。根据国家海洋局相关调查，填海　

造地行为，直接导致了局部海域海洋生态系统的退化，对相　

关近岸海域渔业资源造成破坏性影响，破坏了自然岸线景　

观，加剧海洋环境污染，造成了相关海域水文动力环境的重　

大改变。　

营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采　

取招标，拍卖等公开竞价的方式出让。填海造地主要是为　

了将土地用于工业、房地产开发等项目，依法应当以招标、　

拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权，如果将海　

域使用权证书直接换发国有土地使用权证书，实际上绕开　

（２）由于沿海地区填海造地速度快、面积大、范围广，无　了国有土地使用权出让的有关规定，土地使用权的取得方　

序用海、肢解征海、非法用海等现象屡见不鲜，加上国家海　

式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起　

域管理执法部门众多，海洋、渔政、港航交通、边检、海关、公　基础性作用，而且也明显违反了不动产物权取得原则，引致　

安、安监、环保、航道、海事、检验检疫等多个部门执法（俗称　

土地管理的混乱，对原海域使用权人合法权益的保护也十　

“九龙治海”），虽然执法部门众多，却相对分散，各执一块，　

分不利，如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑物就缺乏　

作者简介：蔡国．中交第二航务工程局有限公司投资事业部，大学本科，法学学士，经济师、企业法律顾问。　

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观代意贸工业　

Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　

｛　Ｉ　

２ｏ１０年第９期　

地管理的通知》。　

｜ｊ罔家土地管瑚法律不能完全协调一致。现行土地　

以上沿海地方省市政府的三种典型做法，是…于《海域　

使片ｌ　埋浊》第３２条规定∞高度慨括性，基于对陶家法律　

和政策理解的　肄性，产　的三种截然不同的海域使用管　

筲蛐池律对土地刊川　训－　池州　、士地登记、仪地方奄、　

漕改项同Ｈ｛地　垮｛ｌ　±地自《　徊川合同或｝Ｉ¨土地　

｛ｊ缺主管部门核发　有ｉ　世刈拨决定书等等，都有明确的　

规定。供地列川地整个流程都必须符台浊宅程序∞舰　

理换发土地使片ｊ权证的具体操作模式。通过上述对比．我　

们发现ｒ‘‘东宵《天于　我省填海造地管理的通知》的规　

定。由于海域使用管理晓律法规与土地管理法律法规存在　

明显的脱节，这就决定了海域使用权证书难以直接换发国　

有土地使用权证书。另外，海域使用权证书与围有土地使　

定，足在符合　家海域使用管理法律法规的前提下．最大限　

度地满足和符合国家物权法律、城乡规划和土地管理等槲　

关法件法规的要求，制定出的具体可行的操作模式，值得在　

用权证书的取得器件、取碍方式明显不同，　域使用证与　

有土地使用证本身载明的事项有很大的差异性，这也决定　

ｒｉｊ珂证无法简单换发。　

③与国家城乡规划法律不能完全协调一致。《城乡规　

划法》第３８条和３９条的规定，签订国有土地使用权出让合　

同是国有土地使用权出让、取得用地规划许可证的必经程　

序，足以出让方式取得国有土地使用权的前提。没有明确　

规划条件是不能签订国有土地使用权出让合同，不能出让　

国有土地使用权的。不能取得国有土地使用权也就是不能　

取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第３２条第２款　

直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易　

程序，既没有规定取得国有土地使用权的方式，也没有规定　

取得国有土地使用权证书应有的要件和程序，与城乡规划　

法的规定完全割裂，省略、模糊了取得国有土地使用权证书　

依法应当具备的要件和必经的程序，造成人们对相关法律　

条文的理解存在差异，同时还使换发证书工作处于被动状　

态。典型的事例见《曹妃甸：“海变地”的换证之惑》（载自　

《中国土地３２００９年１Ｏ期）。　

（４）国家地方沿海省市关于海域使用管理，特别足海域　

使用权换发土地使用权的地方立法不一致，导致了国家法　

律体系内的混乱。　

做法一：根据国家《海域使用管理法》的规定，海域使用　

权证人直接换领土地使用权证，且不用再缴纳土地出让金。　

如２００５年４月１日施行的《辽宁省海域使用管理办法》（辽　

宁省人民政府令ｉ　７９号）第２３条规定：填海项目竣工后形成　

的土地属于国家所有，海域使用权人应当自填海项目竣工　

之日起３个月内凭海域使用权证书向县以上土地行政主管　

部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记造册换发　

国有土地使用权证书，换发国有土地使用权证书不得收取　

土地出让金。　

做法二：区分不同情况，办理换证手续，具体限定了经　

营性用地的处理方法：用同等条件的土地的市场价，减去企　

业填海造地成本和缴纳的海域使用金，两者的差额就是应　

该补缴的出让金，补缴后再发土地使用证。具有代表性意　

义的是海南省和江苏省的规定，如２００８年５月：８日实施的　

海南省人民政府《关于海域使用权证换发国有土地使　｝｝ｊ权　

证有关问题的批复》。　

做法三：根据实际情况，紧密结合海洋功能区划、土地　

利用总体规划和城市总体规划，以及结合国家有关划披月ｊ　

地、招拍挂出让土地等土地管理法律法规规定，办理土地出　

让划拨手续和土地登记发证手续。最具典型的是广东　和　

福建省的规定，如２００４年１Ｏ月９口广东省海洋与渔业局和　

广东省国土资源厅联合下发实施的《关于加强我省填海造　

全图范围内推广。　

３保障中国海洋经济积极快速健康发展的几点措施　

国家海洋局局长孙志辉指出：“中国海洋经济一直保持　

平稳较快发展，在国民经济中地位不断增强，成为过敏经济　

新的增长点。发展海洋经济已成为中国经济发展的重点之　

。

”为了积极快速健康地发展中围海洋经济，用好我们宝　

贵的“蓝色国土”，我们亟待采取以下措施，彻底解决前行中　

的困难的问题。　

措施一：修订和完善海域使用管理立法，实现海域使用　

管理法律法规与国家物权法律、城乡规划和土地管理等相　

关法律法规的协调统一。同时加快立法步伐，尽快制定更　

加具有可操作性的规定，在全国范围内进一步明确海域使　

用权证书换发国有土地使用权证书的范围、种类，条件、程　

序、时限和效力，以确保这项工作的正常进行，避免无所适　

从，防范产生新的矛盾和纠纷。广东省《关于加强我省填海　

造地管理的通知》可以作为这项立法工作的范例。　

措施二：根据国家制定和批准实施的辽宁沿海经济带、　

河北曹妃甸循环经济示范区、天津滨海新区、江苏沿海地　

区、福建海峡西岸经济区、广东珠江三角洲地区、广西北部　

湾经济区，以及正在研究制定中的山东蓝色半岛经济区和　

浙江沿海经济带等区域规划，规范围填用海行为，集约用　

海，调控好围填海的发展规模与节奏，确保海域空间资源的　

有序开发利用。　

措施三：彻底解决“九龙治海”的弊端，将“九龙治海”归　

为“一龙”或“两龙”管海，明确无序用海、肢解征海、非法用　

海等违法行为的处置程序、方法、措施，进一步明确责任，建　

立联勤、联防、联动的海域管理机制，拧成海域管理力量一　

根绳，消除目前多头管理、政出多门的弊端，降低执法成本，　

提高执法效率。　

措施四：积极倡导社会力量开发和利用好蓝色海洋经　

济，加大科技投入，提高科技创新能力，培养海洋经济科技　

人才，加强海洋科技资源整合，加快传统海洋产业改造升级　

和新兴海洋产业发展步伐，提高海洋资源综合利用效率和　

海洋产业经济效益，促进海洋开发由粗放型向集约型转变，　

增强我国海洋产业的市场竞争优势和对外拓展能力。　

措施五：做好海洋生态保护，海洋开发与保护并举。加　

大海洋环境监视监测力度，对重点海域环境实行定期监测，　

定期公开通报制度，有效监控海洋环境污染状况；同时优化　

和完善建设用海规划和设计，防范海洋生态系统退化，加大　

对危害海洋生态行为的惩治力度，确保中国海洋经济可持　

续发展和“蓝色国土”基业长青。