“蓝色国土”困惑和解决措施探讨

2024年3月23日发(作者：爱的旋律)

“蓝色国土”困惑和解决措施探讨

蓝色国土及其海洋经济是我国经济发展的重要环节。虽然其正蓬勃发展,但

带来了海洋生态环境退化,立法尚不完善,海域使用管理混乱和发展无序等诸多问

题。如何确保中国海洋经济可持续发展和“蓝色国土”基业长青,将是阐述的具体

内容。

标签：蓝色国土;海洋经济;立法;海域使用管理

1 “蓝色国土”的概念和问题的提出

按照国家的统筹规划和部署,国务院先后批准了辽宁沿海经济带、河北曹妃

甸循环经济示范区、天津滨海新区、江苏沿海地区、福建海峡西岸经济区、广东

珠江三角洲地区、广西北部湾经济区等区域规划,目前正在研究制定山东蓝色半

岛经济区、浙江沿海经济带等区域规划。根据国务院发展研究中心研究员周宏春

博士提出的建议,我国“蓝色国土”开发具体将包括以下三个层面的内容:

一是提升海洋第一产业,按照高技术大规模外向型模式,充分挖掘海洋生产力

潜力,加快发展海水养殖、远洋捕捞、海产品精深加工等传统产业。

二是加速发展海洋第二产业,按照高科技新产业大市场思路,充分利用海洋生

物资源,大力发展海洋药物、保健食品和各种活性物质,逐步实现海洋油气开发的

新突破,研究开发可燃冰等各种新型海洋能源,为未来发展提供储备。

三是积极开拓海洋第三产业,按照现代化港口城的要求,加快中国港口和海上

通道建设,配套建设各种海上服务设施,把沿海城市建成集观光、娱乐、度假、康

复、购物、会展诸功能于一身的经济区。

这些区域规划的编制和措施的实施,将极大促进我国海洋经济的发展。由于

海洋第三产业的急速发展,越来越暴露出“蓝色国土”管理,特别是海域使用管理以

及海域使用权转化为土地使用权的诸多困惑和难题,严重制约和妨害了海洋经济

的正常发展。本文将就如何解决这一问题展开论述。

2 目前“蓝色国土”存在的诸多困惑

(1)海洋第三产业,特别是填海造地行为,虽然对缓解人地矛盾、推动社会经济

发展发挥重要作用的同时,由于其作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类

开发利用海洋资源的行为,缺乏合理规划、过度实施的围填海活动所带来的负面

影响不容忽视。根据国家海洋局相关调查,填海造地行为,直接导致了局部海域海

洋生态系统的退化,对相关近岸海域渔业资源造成破坏性影响,破坏了自然岸线景

观,加剧海洋环境污染,造成了相关海域水文动力环境的重大改变。

(2)由于沿海地区填海造地速度快、面积大、范围广,无序用海、肢解征海、

非法用海等现象屡见不鲜,加上国家海域管理执法部门众多,海洋、渔政、港航交

通、边检、海关、公安、安监、环保、航道、海事、检验检疫等多个部门执法(俗

称“九龙治海”),虽然执法部门众多,却相对分散,各执一块,执法依据也不一,难以形

成打击管理合力,加剧了海域管理的混乱和无序。

(3)海域使用管理立法与其他法律体系不能完全衔接。

自2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议

通过《中华人民共和国海域使用管理法》,并于2002年1月1日起施行以来,我国

先后制定和颁布了《近岸海域环境功能区管理办法》、《海域使用论证管理规定》、

《海域使用权登记办法》、《海域使用权管理规定》、《海洋功能区划管理规定》、

《海域使用分类体系》、《海籍调查规范》、《属地受理、逐级审查报国务院批准的

项目用海申请审查工作规则》、《海域使用金减免管理办法》、《国务院办公厅关于

沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》、《填海项目竣工海域使

用验收管理办法》、《关于加强海上人工岛建设用海管理的意见》、《关于改进围填

海造地工程平面设计的若干意见》、《关于加强区域建设用海管理工作的若干意

见》、《关于印发区域建设用海管理有关技术规范的通知》、《关于加强围填海规划

计划管理的通知》和《海岛保护法》等一系列法律法规,海洋和海域使用管理立

法工作从无到有,逐步形成了一个相对完善的法律体系,并成为我国立法体系中一

个新兴的法律部门。但由于海域使用管理与国家物权法律、城乡规划和土地管理

等法律体系不能完全协调一致,导致用海单位和个人,以及相关执法部门无所适从,

矛盾重重。

①与国家物权法律制度不能完全协调一致。《海域使用管理法》第32条规定:

填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之

日起三个月内凭海域使用权证书向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土

地登记申请,由县级以上人民政府登记造册换发国有土地使用权证书,确认土地使

用权。而根据《物权法》第137条规定:工业,商业,旅游,娱乐和商品住宅等经营性

用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标,拍卖等公开竞价的方

式出让。填海造地主要是为了将土地用于工业、房地产开发等项目,依法应当以

招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权,如果将海域使用权证书

直接换发国有土地使用权证书,实际上绕开了国有土地使用权出让的有关规定,土

地使用权的取得方式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起基础

性作用,而且也明显违反了不动产物权取得原则,引致土地管理的混乱,对原海域

使用权人合法权益的保护也十分不利,如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑

物就缺乏依据了。

②与国家土地管理法律不能完全协调一致。现行土地管理法律对土地利用规

划、土地调查、土地登记、供地方案、建设项目用地审查、签订国有土地有偿使

用合同或由土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书等等,都有明确的法律规

定。供地到用地整个流程都必须符合法定程序的规定。由于海域使用管理法律法

规与土地管理法律法规存在明显的脱节,这就决定了海域使用权证书难以直接换

发国有土地使用权证书。另外,海域使用权证书与国有土地使用权证书的取得要

件、取得方式明显不同,海域使用证与国有土地使用证本身载明的事项有很大的

差异性,这也决定了两证无法简单换发。

③与国家城乡规划法律不能完全协调一致。《城鄉规划法》第38条和39条

的规定,签订国有土地使用权出让合同是国有土地使用权出让、取得用地规划许

可证的必经程序,是以出让方式取得国有土地使用权的前提。没有明确规划条件

是不能签订国有土地使用权出让合同,不能出让国有土地使用权的。不能取得国

有土地使用权也就是不能取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第32条第

2款直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易程序,既没有规定

取得国有土地使用权的方式,也没有规定取得国有土地使用权证书应有的要件和

程序,与城乡规划法的规定完全割裂,省略、模糊了取得国有土地使用权证书依法

应当具备的要件和必经的程序,造成人们对相关法律条文的理解存在差异,同时还

使换发证书工作处于被动状态。典型的事例见《曹妃甸:“海变地”的换证之惑》(载

自《中国土地》2009年10期)。

(4)国家地方沿海省市关于海域使用管理,特别是海域使用权换发土地使用权

的地方立法不一致,导致了国家法律体系内的混乱。

做法一:根据国家《海域使用管理法》的规定,海域使用权证人直接换领土地

使用权证,且不用再缴纳土地出让金。如2005年4月1日施行的《辽宁省海域使

用管理办法》(辽宁省人民政府令179号)第23条规定:填海项目竣工后形成的土

地属于国家所有,海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内凭海域使用

权证书向县以上土地行政主管部门提出土地登记申请,由县以上人民政府登记造

册换发国有土地使用权证书,换发国有土地使用权证书不得收取土地出让金。

做法二:区分不同情况,办理换证手续,具体限定了经营性用地的处理方法:用

同等条件的土地的市场价,减去企业填海造地成本和缴纳的海域使用金,两者的差

额就是应该补缴的出让金,补缴后再发土地使用证。具有代表性意义的是海南省

和江苏省的规定,如2008年5月28日实施的海南省人民政府《关于海域使用权

证换发国有土地使用权证有关问题的批复》。

做法三:根据实际情况,紧密结合海洋功能区划、土地利用总体规划和城市总

体规划,以及结合国家有关划拨用地、招拍挂出让土地等土地管理法律法规规定,

辦理土地出让划拨手续和土地登记发证手续。最具典型的是广东省和福建省的规

定,如2004年10月9日广东省海洋与渔业局和广东省国土资源厅联合下发实施

的《关于加强我省填海造地管理的通知》。

以上沿海地方省市政府的三种典型做法,是由于《海域使用管理法》第32条

规定的高度概括性,基于对国家法律和政策理解的差异性,产生的三种截然不同的

海域使用管理换发土地使用权证的具体操作模式。通过上述对比,我们发现广东

省《关于加强我省填海造地管理的通知》的规定,是在符合国家海域使用管理法

律法规的前提下,最大限度地满足和符合国家物权法律、城乡规划和土地管理等

相关法律法规的要求,制定出的具体可行的操作模式,值得在全国范围内推广。

3 保障中国海洋经济积极快速健康发展的几点措施

国家海洋局局长孙志辉指出:“中国海洋经济一直保持平稳较快发展,在国民

经济中地位不断增强,成为过敏经济新的增长点。发展海洋经济已成为中国经济

发展的重点之一。”为了积极快速健康地发展中国海洋经济,用好我们宝贵的“蓝

色国土”,我们亟待采取以下措施,彻底解决前行中的困难的问题。

措施一:修订和完善海域使用管理立法,实现海域使用管理法律法规与国家物

权法律、城乡规划和土地管理等相关法律法规的协调统一。同时加快立法步伐,

尽快制定更加具有可操作性的规定,在全国范围内进一步明确海域使用权证书换

发国有土地使用权证书的范围、种类,条件、程序、时限和效力,以确保这项工作

的正常进行,避免无所适从,防范产生新的矛盾和纠纷。广东省《关于加强我省填

海造地管理的通知》可以作为这项立法工作的范例。

措施二:根据国家制定和批准实施的辽宁沿海经济带、河北曹妃甸循环经济

示范区、天津滨海新区、江苏沿海地区、福建海峡西岸经济区、广东珠江三角洲

地区、广西北部湾经济区,以及正在研究制定中的山东蓝色半岛经济区和浙江沿

海经济带等区域规划,规范围填用海行为,集约用海,调控好围填海的发展规模与

节奏,确保海域空间资源的有序开发利用。

措施三:彻底解决“九龙治海”的弊端,将“九龙治海”归为“一龙”或“两龙”管海,

明确无序用海、肢解征海、非法用海等违法行为的处置程序、方法、措施,进一

步明确责任,建立联勤、联防、联动的海域管理机制,拧成海域管理力量一根绳,

消除目前多头管理、政出多门的弊端,降低执法成本,提高执法效率。

措施四:积极倡导社会力量开发和利用好蓝色海洋经济,加大科技投入,提高

科技创新能力,培养海洋经济科技人才,加强海洋科技资源整合,加快传统海洋产

业改造升级和新兴海洋产业发展步伐,提高海洋资源综合利用效率和海洋产业经

济效益,促进海洋开发由粗放型向集约型转变,增强我国海洋产业的市场竞争优势

和对外拓展能力。

措施五:做好海洋生态保护,海洋开发与保护并举。加大海洋环境监视监测力

度,对重点海域环境实行定期监测,定期公开通报制度,有效监控海洋环境污染状

况;同时优化和完善建设用海规划和设计,防范海洋生态系统退化,加大对危害海

洋生态行为的惩治力度,确保中国海洋经济可持续发展和“蓝色国土”基业长青。