美国的应急管理体系

2024年3月21日发(作者：一语不发)

美国应急管理的历史发展、现行体系及发展趋势

应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如

果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府

或联邦政府）的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序

进行。在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启

动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律

体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代

替，尤其在9.11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果

和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目

前还在不断的演变与发展之中。一、美国应急管理建设的历史发

展

美国应急管理体系建设大致经历了五个重大的发展阶段：

（一）20世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存

1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经

济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。国家应急管理委

员会于1939年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联

合办公。二战后期，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防

办公室的一部分重新建立。 二战后，联邦政府陆续成立一些部门

用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念

和管理结构建立了新的应急管理模式。同时，随着冷战加深，美

国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐

渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（FEMA)成立时，才

得到官方认可。

（二）20世纪50-60年代：返回民防为主

朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致

了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950年民

防法》，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦

法规。该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同时，

政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防

规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在

此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，

而且管理方式也表现为不协调、不一致。 然而，二战后刚刚发展

起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问

题取代。这段时期，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管

理者经常变动，使工作无法持续开展。

（三）20世纪70-80年代：转向综合应急管理模式

60、70年代美国爆发了几场严重的飓风和地震，所有层级的

政府都没能有效地应对这些灾害。为了扩展政府应对灾害的种类，

1972年成立了国防民事整备署用以取代民防局。1979年，美国

成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），对分散的应急管理部门

和项目进行重组。同期还推出综合应急管理范式，指出应急管理

包括准备、应对、恢复和减灾四个主要方面。FEMA的成立，标

志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。1988

年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予了FEMA在更多领

域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等。

（四）20世纪90年代：引入多元参与的可持续性发展理念

但FEMA处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一

个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描

述清楚，导致FEMA在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害

不做反应。1992年克林顿政府将FEMA重新定位成一个高效和

快速反应的部门并实施改革，将工作重点朝减灾方向转移，将注

意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新

理念。首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方