秸秆焚烧的法律规制探析

2024年3月18日发(作者：大地的话)

理论前沿

zhigong falv tiandi

秸秆焚烧的法律规制探析

王　婷　　曹书琴

（100088　　中国政法大学比较法学研究院　　北京）

摘　要：焚烧秸秆被认为是雾霾天气形成的原因之一，我

国法律明令禁烧秸秆，但焚烧秸秆的行为依旧屡禁不止。深究

其原因不仅有相关法律措施的缺失，还有农民私人利益与环境

公益的博弈。故从秸秆焚烧的根源入手，改进相关的法律措施，

建立合理的补偿制度，才是实现秸秆禁烧的正确道路。

关键词：雾霾；秸秆焚烧；法律规制；补偿制度

2013年，“雾霾”成为年度关键词。2014年1月，国家减灾办、

民政部首次将危害健康的雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通

报。雾霾的形成是特殊天气条件、本地污染物排放以及区域污

染物传输共同作用的结果。其中农业生产、生物质燃烧在污染

物来源方面占到了15%左右，并且如果具体到某一地区某一时

段的雾霾现象，秸秆燃烧可能会成为重要原因。我国在法律上

对禁烧秸秆做了若干规定，故在对禁烧秸秆现象进行分析之前，

有必要探析一下我国相关焚烧法律制度的现状。

家地里冒烟，公安把你收监”这样带有恐吓性质而本身内容又

不合理的标语随处可见。河南周口市太康县有一个村民因为焚

烧秸秆被拘留十四天，可即使这样，焚烧秸秆的问题仍屡禁不止。

故要彻底解决秸秆焚烧的问题，就必须探究其背后的深层原因。

（二）秸秆焚烧原因分析

1.农民的收益与支出分析

对于农民而言，焚烧秸秆这一方式对秸秆的利用是最简便

的，几乎没有成本，并且烧完以后直接就能够增加土壤的肥力，

减少病虫害。在淮北一带的冬小麦产区，小麦收割之后一般都

会接着种植其它作物，两季庄稼之间最多间隔十天到半个月，

若不烧，后一季的庄稼就种不到地里去，所以在节气面前政府

的高压手段并没有显著的效果。当然除了焚烧，通常的做法还

有两种，一是还田，也就是把秸秆粉碎之后直接翻倒地里去，

这样秸秆就变成土地的一部分；另外一种方法是离田，把秸秆

打包之后，运离田间。但这两种方法对于农民而言，相较于焚

烧弊是大于利的。还田很容易导致土壤过于松软，因为中间都

是秸秆的土壤，土质会被间隔，这些土壤最多只能消化一季庄

稼，而如果两季庄稼的秸秆都这样被翻到土里去，就会造成土

地短时期内的过度优化；而离田的问题则在于这些秸秆应该运

到哪里去，如果没有人收，堆放在露天站场地，占地不说同时

也是非常严重的火灾隐患。而且不管是还田还是离田，和焚烧

秸秆相比下一季庄稼都更容易生虫害，这样一来每年至少要多

打一次农药。而就现在农村的青壮劳力基本上都进城打工的情

况而言，留在村里种田的大都是老弱病残，多打一遍农药对他

们并不轻松。而这两种方式给农民增加的最大负担还是经济问

题。还田和离田都必须动用专门的机械设备和运输设备，这样

一来农民至少每亩地都要增加六十到八十元的成本，这还不算

农民每年多打一遍农药的支出。更不用说国家近年来大力推广

的秸秆制沼技术，建设一个沼气池至少需要三、四千元的费用，

这个费用农民显然是承担不起的。虽然很多地方政府按照县乡

两级财政分担的方式普遍给农民每亩地补偿二十元，但是在补

偿之外又会附加某些条件且不能马上兑现，更何况二十块钱根

本无法补偿不烧秸秆而增加的支出。目前农民每亩地扣除种子

化肥农药的成本纯收入也就不到一百块钱，如果让农民独自承

担禁烧秸秆而带来的增加的成本，对于他们而言宁可被拘留，

也会选择焚烧秸秆这个成本最低的方式。

2.国家补偿分析

对于额外支出的这六十到八十元的成本政府为什么不能全

部覆盖了？举个例子，淮北某个县全县共有一百八十万亩小麦，

如果每亩按照低限度六十元补偿，整个县就要补偿一个亿。所

以就这一个县不考虑别的问题只需解决秸秆焚烧的问题，财政

每年至少要花去一个亿。而在财政并不宽裕的情况下其它的医

疗教育问题要该怎么解决，这样的财政赤字又该拿什么去弥补。

禁止焚烧秸秆，实际上是对农民个人权利行使的一种限制，

因为秸秆属于农民的私有财产，农民个人有权处分自己的私有

财产。但是这种限制有其合理性和合法性。焚烧行为之所以被

禁止，是因为其造成了环境损害。公众对环境享有法律应予以

保护的利益，这种利益虽然尚未为立法以具体的权利形式加以

明确规定，但却是法律所必须予以保护的一种法益。环境权是

公众共享的公权益，因此，环境损害本质上乃是公众环境利益

的损害，而环境利益毫无疑问属于公共利益的范畴。从这个逻

辑上看，政府治理焚烧秸秆的行为是有道理的。所以秸秆的禁

烧问题，其本质是农民个人权利与公共利益的冲突问题。

按照我国宪法的立法精神，国家和政府可以基于公共利益

的需要对个人权利的行使进行必要的限制和约束，但是必须满

一、我国禁烧法律制度的现状

针对焚烧秸秆现象，从中央一级政府到各级地方政府都制

订了相关政策法规对秸秆进行禁烧处理。

首先是对禁烧区域的规定。1999年，国家环境保护总局联

合农业部等多个部门共同制定的《秸秆禁烧和综合利用管理办

法》，将机场、交通干线的周边作为秸秆禁烧的重点区域，并

赋予省辖市（地）以上人民政府对禁烧区界定范围一定调整的

权力。2000年，我国颁布《中华人民共和国大气污染防治法》

将秸秆焚烧纳入大气污染防治的范围，规定对人口集中地区、

机场周围及交通干线附近及当地人民政府划定的区域等特定区

域的秸秆进行禁烧。在国务院2004年颁布的《国务院办公厅关

于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》和我国2009年颁布

的《民用机场管理条例》中，也都将机场确定为了严格禁烧的

区域。此后，农业部2003年制定的《关于进一步加强农作物秸

秆综合利用工作的通知》进一步将北京、上海、济南等大中城

市的郊区以及几条重要的高速公路和几个大型机场的周边划定

为禁烧区域。2008年环保部发布《关于进一步加强秸秆禁烧工

作的通知》进一步扩大了禁烧的范围，并且将焚烧情况较为严

重的几个省市，列为重点禁烧区域，实行全面禁烧。

其次是对禁烧行为的法律责任规定。对于焚烧秸秆的行为，

我国相关法律文件规定的处罚额度基本都在二百元以内，对造

成了人身伤亡、财产损害等严重后果的，依法追究其民事责任

和刑事责任。《秸秆禁烧和综合利用管理办法》第八条规定：“对

违反规定在秸秆禁烧区内焚烧秸秆的，由当地环境保护行政主

管部门责令其立即停烧，可以对直接责任人处以20元以下罚款；

造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡

严重后果的，对有关责任人员依法追究刑事责任。”在地方上，

各地政府也是在《管理办法》的处罚范围内做进一步细化的规定。

总体来说，禁烧的区域主要集中在机场、交通要道、人口

密集区域，处罚以行政处罚中的罚款为主，且数额较低。由此

来看，虽然我国有相关的禁烧法律存在，但法律规定并不详细

具体，缺乏一定的威慑力，甚至与实际情况存在差距。可以说，

我国并没有形成一套完整成熟的禁烧法律体系。

二、秸秆焚烧的现存问题及原因分析

据统计我国每年平均约有30%的秸秆被焚烧，从农业部

2011年的调查数据来看，我国秸秆每年被废弃和焚烧的秸秆量

大约为2.15亿吨，几乎占秸秆可收集资源量的31.13%。根据国

家气象中心和环境保护部所统计的卫星数据，在全国区域内秸

秆焚烧点主要集中在河南、山东、江苏、安徽这样的农业大省。

其实在农村的田间地头，类似“焚烧秸秆时，就是坐牢日”、“哪

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足严格的条件约束，即首先依法律规定，第二为了公共利益，

第三是国家应当做出合理补偿。反观我国的秸秆禁烧制度，更

多是在规定禁止农民进行秸秆的焚烧和相应的处罚后果，对于

补偿措施法律上几乎没有规定。单单依靠地方政府捉襟见肘的

政策补贴，而没有相应的制度保障，对于牺牲掉个人权利的农

民而言既不合法也不合理。

3.禁烧秸秆的法律规范分析

前文已述，我国并没有形成成熟的禁烧法律体系。截至目

前，国务院部门颁布的部门规章以及各地制定的关于秸秆焚烧

治理的政府部门法律文件约有几百部之多，这些文件多以通知、

办法的形式出现，即使是国务院也多以行政指导的方式发出，

不具备强制执行力。在涉及到秸秆综合利用问题上。各个省市

制定的地方性法规或者规章仅能在一地执行，对于秸秆焚烧的

跨界污染，污染地束手无策。各地政府、部门的通知、意见就

可发现这些文件的发布时间集中每年的夏收和秋收时节。这样

一来颁布的规定就属于政策性的应急措施，而不是在一个成熟

法律制度下的遵守执行。其次这些法律文件都有一个共同的特

点，即在具体的实施问题上，法律规定含糊不清，没有具体的

实施细则。此外，秸秆禁烧具有点多面广、执法难度大的特点，

在具体执法过程中法律监管容易出现真空。实际执法过程中，

在禁烧秸秆的相关执法责任各个部门之间存在相互推诿的情况，

这就导致了秸秆禁烧的过程中出现法律监管真空的问题。

术产品，并做好配套后续服务措施等等。同时要想真正让补贴

金工作落到实处，必须建立对农民直接补贴的制度。另外，这

部分财政支出不应让地方政府独立承担，中央一级政府应采取

相应措施，寻求专项资金，使禁烧秸秆作为环境治理的一部分，

分发给各级地方政府。

（二）健全秸秆禁烧的法律法规

首先针对秸秆禁烧的相关要求、处罚措施、实施主体等问题，

尤其是合理的补偿制度，应该以法律的形式明确规定，这需要

全国人大从立法上解决。在地方各级，涉及到具体的实施措施、

补偿标准、分发措施，各级地方政府应进一步制定相应实施细则，

做到因地制宜。

其次，在执法中要特别注意明确秸秆禁烧工作的责任主体，

以解决目前在禁烧工作中出现的多个部门执法却群龙无首各自

为政的现象；同时要扩大治理秸秆焚烧的行政主体，将可能涉

及到的政府部门，如城管、农业、渔业、交通、公安、司法等

部门纳入其中，以政府领导下的各部门协调合作，综合执法的

形式出现。确保在秸秆焚烧的治理工作中，各部门分工明确，

配合密切，既不交叉也不留下监管空白。

恰当合理的处理禁烧秸秆问题，对社会和环境都有重要的

意义。单纯的禁烧秸秆，可能并不能达到预期的效果。故要积

极从立法、行政方面寻求农民利益与公共环境利益的平衡点，

进一步完善相关法律制度，才能从根本上改变现状。

参考文献：

[1]史小娜《秸秆焚烧的法律治理》载《天津市经理学院学报》

[J]2011（4）.

[2]吴迪《秸秆焚烧焚烧法律治理的法律对策研究》[D]中国海洋

大学2012年5月.

[3]陈蒙蒙《秸秆焚烧的法律规制》[D]苏州大学2014年5月.

[4]梁友《雾霾引起的环境伦理反思》[D]上海师范大学2014年5月.

[5]刘芳王艳芬《农作物秸秆焚烧的环境法律政策研究》载《石

家庄经济学院学报》[J]2014（4）.

作者简介：

王婷（1992～），性别：女，籍贯：山东民族：汉，学历：研

究生在读，研究方向：比较法学。

曹书琴（1992～），性别：女，籍贯：山西民族：汉，学历：

研究生在读，研究方向：比较法学。

三、秸秆焚烧法律制度的完善

（一）建立合理的补偿制度

片面去批评农民没有环保意识而试图去唤醒农民的环保意

识，让农民主动放弃焚烧秸秆，这绝对是一种站着说话不腰疼

的想法。城里人想要蓝天要白云，农民不是不想要，而是相比

于这些，省下几十块钱对于他们的生活更重要，更何况他们没

有义务为其他人的生活质量承担负重。因此从合法与合理的角

度而言，国家都应该且必须建立合理的补偿制度，从经济上改

观现状。在这一过程中，政府必须综合考虑农户秸秆还田或其

他处置方式的成本与收益，在测算分析农户成本收益的基础上，

给予农户相应的补贴。补贴方式可以采取多种方式，例如对于

秸秆收割留茬的问题，乡镇政府可统一组织收割机的调配；除

秸秆综合利用设施的实务补助，帮助农民建设秸秆气化池，改

良农民炉灶；安排技术人员下乡进行免费指导，免费提供新技

（上接第227页）

2.建立健全食品安全举报人保密制度

第一，实行匿名举报与实名举报并重。过分追求实名举报，

将使得政府机关收到的举报信息量减少。实名举报只能被鼓励，

但不能通过强制性的规定而实现。安徽地区推行的“匿名举报+

密码举报”的方式值得借鉴。

第二，建立对举报人的特殊保护制度。我国举报信息保密

措施不足是举报人权益被侵犯的现象不断发生的重要原因，因

此，各地政府对于举报人要设立特殊保护制度，特别是在举报

人信息泄密后的补救措施要不断细致具体。

3.完善食品安全举报程序制度

举报程序是否科学对于举报信息真实性的保障、查处食品

安全生产销售违法行为、职能部门职权行使都有非常重要的作

用。第一，健全举报程序制度，包括具体的受理机构、举报的

具体环节、受理机构各环节的权利义务等都要作出明确规定。

福建省的“首问负责制”很值得推广

。第二，保障食品安全有

奖举报的实施。要确保《食品安全法》规定食品安全监管实行

问责制的落实，不断明确问责的主体和问责的范围，对于执行

不力的单位和个人要追究责任。此外，良好的监管需要完备的

法律和高效的执行机制。要不断加强基层食品安全监管能力建

设，提高办事效率。政府职能在食品安全监管中，可以借鉴美

国以委托第三方食品检测机构的授权方式进行，根据实验室结

果进行食品检测活动，保障检测结果更加公平。

四、结语

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食品安全事关人民生命安全和国家社会稳定。历年来，我

国食品安全监管部门对食品安全监管非常重视，通过长期的努

力也在实践中取得了一定的成绩。然而，在食品安全监管上依

旧存在诸多问题急需解决，特别是食品安全监管有奖举报制度

上还存在诸多的问题。例如：民众举报食品安全事件的途径不

通畅、我国相关法律政策对举报人的保密制度还存在诸多漏洞。

在前几年我国《食品安全法》制定阶段，对是否在该法中具体

规定有奖举报制度就争议不断，最终该制度在食品安全法中得

到确立，但是没有对具体内容进行细化，只是进行了笼统的规定。

为此，充分发挥社会公众在食品安全监管的作用变得非常重要。

当然，完善有奖举报制度不能一蹴而就，需要在实践中不断修

整，从奖金制度、举报人特殊保护、举报程序等方面进行修正，

确保有奖举报制度有效实施。

参考文献：

[1]李拓.中外公众参与体制比较.国家行政学院出版社，2010年版

[2]谢地.政府规制经济学，高等教育出版，2003版，第238页

[3]杨青青.我国食品安全监管的法律问题[D].北京：中央民族

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[4]尹春，唐晓纯.我国食品安全监管中的公众参与研究，中国

食物与营养，2013年第7期

[5]便洪涛.“悬赏行为”凸显公安职能定性.政府法制，2006年

第15期

[6]应飞虎.悬赏举报制度建立之初探.社会科学研究.2003年第

2期

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