唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成_郭锋

2024年3月16日发(作者：实现)

#专题研究#

唐代道制改革与

三级制地方行政体制的形成

郭 锋

提 要:唐代道制改革是以中央集权、分级管理为制度取向的综合性地方行

政管理体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际,至代宗、德宗之际告一段落,经历

了景云)开元和乾元)大历两大阶段。第一阶段的发展特点是改造贞观十道的虚

设巡察单位性质,使之逐渐向实体地方管理层级机构方向发展;第二阶段的发展

特点是受战争影响,加强了观察使、节度使等使府长官在地方行政管理方面的作

用,同时改进加强了道一级建制的制度建设,使之行政实体化。第二阶段及此后

百余年唐廷的地方行政,就在道级单位作为地方最高一级政府的体制下运行,形

成道)州府)县分级管理的三级制地方行政管理体制。

关键词:唐代 道制改革 三级制地方行政体制

中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制以及近代以来

的省地县三级制的演变发展过程。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革在这一

演变发展过程中地位突出、影响深远,具有总结过去、开启后来,逐渐使三级制成为中国地方

行政体制发展主导形式的重要意义。

中外制度史研究有一个分析观点:除了经济、文化和政治传统影响的因素之外,一个国家

的地方行政管理采取什么形式,一般与国家领土的大小和人口发展条件相关。迄今世界各国的

制度发展史证明,对于地广民众、幅员辽阔,又实行单一制中央集权统治的国家来说,比较合

适的地方行政形式应该是三级制,两级制和多级制则因具有多种不稳定因素,实行期间出现的

问题和矛盾往往会多一些。例如秦汉的郡县两级制,就因设郡数较多、中央集权对地方的管理

因幅度太大而存在力不从心的困难。所以实行到东汉便呈现出向州郡县三级制发展的趋势。明

清的省道府州县多级制,则因层级过多,省级的管理幅度较大,存在着因管理重叠,政府机构、

人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制,至少从理论上看比较合

理,既有利于中央的集权管理,解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难,也有利于国家行

政成本的节约,解决多级制行政成本高的矛盾。

唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程,正是一种顺应趋势而发展的

过程。其政治动机,是改善政府的地方管理,达到有效行政和成本节约的目的。其实践结果,

是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面,发展形成了中后期

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历 史 研 究2002年第6期

道)州府)县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说,唐代道制的发展及引起的地方行政

体制变革,在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步,一种符合趋势的发展,虽然

从实际效果方面看,也存在着一些导致方镇分权、地区割据局面的缺陷。

学界对于唐代道制和三级制地方行政体制的形成发展已有一定研究。代表性意见是道从巡

察区划发展成为一级行政建制,有一个由虚到实的过程,最初作为巡察区划的道,经过改革发

展,到中后期成为地方最高一级行政机构,道的长官如节度使观察使转变成为地方最高行政长

官。整个发展过程呈现出一种虚三级制向实三级制过渡的特点。同时,由于政治处置不当,节

度使的权力坐大潜伏了地方割据的危险,最终导致中央)方镇分权对峙格局的形成和唐朝统治

的崩溃

¹

。

本文拟主要讨论以下三个具体问题:唐代道制改革的制度背景与动因;景云)开元时期的

道制改革及其历史意义;乾元)大历时期道制的改革发展与三级制地方行政体制的形成。

一 唐代道制改革的制度背景与动因

总的来看,唐代道制改革是一种以中央集权、分级管理为制度取向的综合性地方行政管理

体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际,以景云元年(710)分贞观十道为十二道和开元二十一年

(733)改十五道,置按察、采访使,确定道的治所和使府编制,变革道的运行机制为标志;到

代宗、德宗之际告一段落,以乾元元年(758)改置观察使,大历十二年至建中三年(777)

782)制定观察使及僚佐俸禄,道的建制纳入正式的官僚体制为标志,前后持续近70余年,可

以说是一场旷日持久的改革。唐中后期的地方行政管理,就在改革过程中发生变化,逐渐由州、

府)县两级制向道)州、府)县三级制的体制转变。

这场改革有着政治、经济和文化条件发展变化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和

动因是:唐朝建立到睿宗、玄宗时,国家和社会已经在和平环境中发展了近百年之久。中央集

权的统治方式和律令制度建立,350余州府和1500余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成

并正常运转。但是,有一个问题始终没有得到解决。这就是在中央与地方的关系方面,政府采

取什么方式来管理地方的州县,保证中央政令在全国的统一贯彻执行。开始于睿宗、玄宗时期

的道制改革,可以说主要是围绕着对这个问题的思考和解决办法的探索进行的。

试分析改革前的地方行政体制发展变化情况,包括行台省制、都督府制和分道巡察制等制

度的选择行用及其发展变化情况,可以看出,从高祖、太宗到高宗、武后,在几近百年的时间

里,唐统治者在中央与地方关系的处理问题上,一直处于一种政策不定的状态,即始终在对地

方实行直接管理还是间接管理的问题上犹豫不决。基本的趋势则是向着临时遣使、分道巡察、

¹有关论著主要有戴何都:5中国唐代诸道的长官6,5通报6第25卷,1927年;严耕望:5景云十三道与

开元十六道6,原载台北中研院5史语所集刊636本(1964年),收入5严耕望史学论文选集6;林英

男:5唐宋时代地方行政体制和强干弱枝传统的形成6,5深圳大学学报61988年第3期;谢元鲁:5唐

代出使监察制度与中央决策的关系初探6,5社会科学家6(桂林)1988年第3期;李晓路:5唐代中央

集权之变化与方镇的产生6,5历史研究61989年第3期;薛明扬:5论唐代使职的功能与作用6,5复旦

学报61990年第1期。综合叙述评价参见张国刚等主编5中国历史6隋唐宋卷第2章第3节(高等教

育出版社,2001年)。

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