改善民生需关注的三个问题

2024年3月15日发(作者：excel下拉菜单)

改善民生需关注的三个问题

党的十七大报告明确指出:“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。着力保障和改

善民生现已成为各级党委、政府的重心工作。然而，在各级政府保障和改善民生过程中，

出现了对民生内涵认识不够全面、对政府财力供给与民生需求之间的矛盾理解不够充分、

对保障和改善民生的总体思路不够清晰等问题，值得关注。

关于民生内涵的认识问题

现代意义上的民生概念有广义和狭义之分。广义的民生是指凡与人民生存、生活和发

展有关的所有问题都归属于民生范畴。狭义的民生是指人民基本生存、生活和发展的一种

状态。“基本”的实质框定了狭义民生内容与基本公共服务范围的趋同性，这也决定了市场

经济条件下的政府在保障和改善民生过程中必须承担责任。需要强调的是，狭义民生的内

容比基本公共服务的范围更宽泛,还应包括政府为社会全体成员或部分阶层提升其生存和

发展条件而实施的特定政策，如取消农业税收、财政供养人员普调薪资等。由于广义民生

概念范围太大，使民生问题难以同保障和改善民生的具体政策和措施有效结合。在具体政

策和实际生活领域，人们需求具有层次性，这也决定了民生内容的层次性，处于不同发展

阶段的群体会有不同的最迫切需求。具体而言，民生的第一层面主要指民众基本生存条件，

即满足民众维持自身生存的最基本要求，包括基本工资水平、基本社会保障、义务教育、

公共卫生等等；第二层面主要指民众基本发展能力，即为民众提供最起码的发展平台和发

展前景，包括就业、职能培训、消除歧视等等；第三层面主要指民众福利水平，即为民众

提供较高的生活质量，包括免费的高等教育等。一般而言，民生三层面内容呈现一种由低

到高的递进规律，即前一层面内容的基本实现是后一层面实施的前提条件。但民生的层次

性不是一成不变的，在不同国家（地区）或同一国家（地区）的不同发展阶段,其民生具体

内容会有所不同。实践表明，民生内容受限于一国或一个地区的市场发育程度、经济发展

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状况、政府财力水平、资源禀赋等多种因素，这些因素也决定了民生的具体内容和阶段性

重点。资料个人收集整理，勿做商业用途

综上所述，民生的层次性决定了政府解决民生问题具有阶段性和渐进性特点，不可能

一蹴而就。那种把广义民生和狭义民生一概而论且忽视民生限制因素的观点是片面的、不

切实际的。为此,政府应适当加大宣传力度，让政府部门和民众充分认识和理解民生问题形

成的历史和现实原因及解决民生问题的渐进性、复杂性和艰巨性，为加大民生投入、更好

地解决民生问题创造良好的内外环境。资料个人收集整理，勿做商业用途

关于改善民生的重点及民生标准确定问题

2007年，我市实现人均GDP约为7067美元（按2007年末汇率折算），在一定程度

上具备了在全地区实现基本公共服务均等化的财力条件。但是，我市与全国其他19个副

省级城市及沿海重点城市相比，经济发展速度和效益不高。而且,我市正处于全面振兴老工

业基地，集中力量发展装备制造业等战略性产业结构调整和产业升级的关键时期，财政建

设性支出压力强劲。加之近年来教育、社保、科技、农业等法定增长助推此类支出逐年刚

性上升，即便是根据“最低标准”解决民生问题，财政支出结构也不得不进行调整。由此，

受限于经济发展水平，集中财力重点解决几项影响市民长期生存、生活和发展最紧迫、最

突出的民生问题或许是明智的选择。资料个人收集整理，勿做商业用途

基于中央现行宏观政策和大连区域发展战略、经济社会发展状况、财政收支水平及与

参照城市对比分析，我市加大民生投入重点应侧重保障民生和改善民生两个层面：从保障

民生角度看，重点是贯彻落实好中央、省及我市制定的现行民生政策措施，注重民生项目

落实质量。保障民生应界定在以下领域：公共环境、公共治安、公共文化、公共基础设施、

居住保障、失业就业等；从改善民生角度看，重点是将新增财力更多投向事关全市人民基

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本的、长远的生存、生活和发展的民生项目。改善民生应界定以下领域：提高城乡居民收

入水平，建立健全义务教育体系、社会保障体系、公共医疗卫生体系和低收入群体生活补

助体系。资料个人收集整理，勿做商业用途

关于保障和改善民生与财力匹配问题

加大民生投入是保障和改善民生的基础和前提，而加大民生投入必须有充足的财力支

撑。由于中央和省级政府尚未确定民生项目的指导性标准，使得各级政府和政府部门往往

从“本位”出发,以相对指标衡量保障和改善民生的力度和效果，致使民生需求具有“无限”

的扩张性，这与政府财力的有限性之间形成一种天然的博弈关系。随着解决民生问题的逐

层深入，民生需求与财力供给之间的矛盾不但不会缓解，反而会呈加剧态势，各级政府都

将面临更严峻的民生支出压力。从行政管理角度看，在各级政府支出责任和民生项目标准

未明确的前提下，上级政府常常借助行政权力优势要求加大民生投入，但上级政府不负担

或不完全负担所增加的民生支出，形成“上级请客、下级买单”的局面，导致下级政府尤

其是县乡政府的财力供给与民生需求之间的矛盾日益突出，事权与财权不匹配日显严重，

下级政府调整财政支出结构压力日渐增强,有些县乡财力根本无法保证法定民生支出需要。

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此外，民生消费需求的同质性决定了同一地区的所有居民都要求获得“一视同仁”的、

更多的公共服务，这也决定了地区人口数量与民生需求具有明显的正相关。一般而言，凡

有涉农乡镇的县（市），农村人口比重大，民生的历史欠账多,民生需求与财力供给就越发

紧张。如要解决民生问题，就无法摆脱对城镇财力和上级财政转移支付的路径依赖。然而,

上级政府同时需要承担解决同层次或更高层次的城市民生需求，进而使各级政府都倍感压

力。结果造成凡是出台新的加大民生投入政策,上下级政府间都为摆脱财力“窘境”而屡屡

协商。资料个人收集整理，勿做商业用途

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实现保障和改善民生就必须做到民生需要与财力供给相匹配，政策可选择:一是在现行

中央行政管理体制和财政管理体制未作较大调整的情况下，地方政府应着手深化分税制财

政管理体制改革,在科学界定市场与政府职能基础上，遵循公平与效率原则，逐步明确各级

政府支出责任（事权），据此进行财政分权,突破行政区划财政“既得利益”格局，做到事

权与财力基本匹配；二是遵循需要与可能的原则，从区域整体角度统筹规划，统一测算地

区民生需求与政府财力间的现实差距，确定民生投入重点和民生项目的指导性标准，明确

处于民生平均标准以下地区的基本范围；三是就我市而言，进一步提高市本级财政收入占

全市财政收入比重，适当提高经济较发达县区财政收入上缴比例。改变传统的通过估算转

移支付比例和政治协商缓解县乡财政困难的做法，建立健全以因素法为基础的转移支付制

度，重点加大对财政能力较弱的县区的一般性转移支付力度，努力实现各级政府解决民生

问题所需财力的相对均衡。资料个人收集整理，勿做商业用途

从这个角度看，所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发

展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。 资料个人收集整理，勿做商业用途

民生问题由低到高，呈现出一种递进状态的三个层面的具体内容：

第一个层面的内容，主要指民众基本生计状态的底线。这一层面上的民生问题主要侧

重民众基本的“生存状态”问题。其具体内容包括：社会救济，最低生活保障、基础性的

社会保障、义务教育、基础性的公共卫生、基础性的住房保障，等等。 资料个人收集整理，

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第二个层面的内容，主要指民众基本的发展机会和发展能力。这一层面上的民生问题

主要侧重民众基本的“生计来源”，考虑每一个社会成员“要有能力和机会活下去”的问题，

即：一个社会在满足了社会成员基本生存问题之后，就应考虑社会成员基本的发展能力和

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发展机会问题，以期为民众提供起码的发展平台和发展前景。其具体内容包括：促进充分

就业，进行基本的职业培训，消除歧视，提供公平合理的社会流动渠道，以及与之相关的

基本权益保护问题（如劳动权、财产权、社会事务参与权），等等。 资料个人收集整理，

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第三个层面的内容，主要指民众基本生存线以上的社会福利状况。这一层面上的民生

问题主要侧重民众基本的“生活质量”问题，即：当一个社会解决了民众基本生存和基本

发展机会、基本发展能力之后，随着经济发展水准和公共财力的大幅度提升，进一步需要

考虑的问题，应当是为全体社会成员提供生活质量得以全面提升的福利。应当看到，这一

问题属于较高层面上的民生问题，目前的中国社会尚没有能力全面解决这一问题。不过，

应当将这一层面的民生问题作为未来的一个重要目标列入改善民生的中长期目标体系当

中。 资料个人收集整理，勿做商业用途

改善民生问题实际上有一个规律，这就是：从现实和操作逻辑看，民生问题上述三个

层面上的内容具有一种逐层递进的关系，即前一层面内容的基本实现是后一层面内容实施

的前提条件，当前一层面内容基本实现之后，应当顺理成章地开始后一层面内容的努力。

这个顺序千万不能倒过来。 资料个人收集整理，勿做商业用途

党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设。这一重大战略，对于中国经

济社会的发展而言，具有重要的战略意义。 资料个人收集整理，勿做商业用途

第一，是新的历史条件下巩固党的执政基础之必需。中国共产党执政地位的正当性依

据来源于“立党为公，执政为民”以及由此所产生的中国人民的广泛认同和支持。中国共

产党从成立之日起，就把中国人民的根本利益放在首位。一部中国共产党的历史就是为了

中国的民族富强、为了人民的利益而不懈奋斗的历史。同广大人民群众保持着息息相关的

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联系，是中国共产党安身立命的基础。胡锦涛指出:“人心向背，是决定一个政党、一

个政权盛衰的根本因素。马克思主义政党的理论路线和方针政策以及全部工作，只有顺民

意、谋民利、得民心，才能得到人民群众的支持和拥护，才能永远立于不败之地。”在“执

政”和“建设”时期，中国共产党必须给中国人民带来实惠、带来实际的利益。换言之，

必须大幅度地改善民生。只有这样，我们党赖以执政的基础才能够得到保持和增强。 资料

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第二，是推动经济持续健康发展之必需。重视并改善民生问题，可以为经济发展提供

一种最有效的动力。民生具体状况如何，对于一个社会的内需拉动有着直接的重要影响。

就高收入群体、低收入群体和中等收入人群比较而言，高收入群体的购买能力最强，但其

边际消费倾向却是最低的；低收入群体的情况则恰好相反，其边际消费倾向最强，要高于

高收入群体，但其购买能力却是最低的；中等收入人群的边际消费倾向和购买能力均比较

强。显然，一个收入结构呈“两头小中间大”状态的橄榄形的社会结构亦即中等收入人群

占主导位置的社会结构，对于内需的拉动力是最强的；相反，在一个民生状态不容乐观亦

即以低收入群体占据主导位置的金字塔型的社会当中，其内需拉动力是最弱的。重视并努

力改善民生，可以减少贫困人口数量并使低收入者的收入普遍提高，可以增大中等收入者

的比例。这样一来，更多的社会成员的购买力就会明显提升，我们国家的经济就会得到有

效持续的拉动。 资料个人收集整理，勿做商业用途

第三，是实现社会安全运行之必需。随着改革发展进程的深入，我国进入发展的关键

时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。

这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大的活力，也必然带来这样那样的矛盾和问

题。现在大量社会调查显示出的问题多集中在同民众日常生活有直接关系的方面，如：就

业、社会保障、公共卫生、义务教育、贫富差距、物价上涨等。由于一些民生问题得不到

及时解决所引发的社会问题对于社会的安全运行造成了有害的影响。显然，为了保证中国

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社会的安全运行，必须高度重视并改善民生问题，并将它放到极为重要的战略位置上。资

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