全面实施预算绩效管理的探索——北京市全成本预算绩效管理模式

2024年3月12日发(作者：人防工程施工方案)

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为全面实施预算绩效管理，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，2018年中共中央、国务院

印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）。从中央部门到各省市、地区都在结合实际情况积

极探索具有自身特色的预算绩效管理体系。2019年中共北京市委、北京市人民政府印发了《关于全面实施预算绩

效管理的实施意见》（京发〔2019〕12号），提出“力争到2020年底，市、区、乡镇基本建成全方位格局、全过程闭环、

全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的全面预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，并明确探索全成本

预算绩效管理模式，全成本预算绩效管理是“北京模式”的创新。本文基于北京市全成本预算绩效管理模式的发展

现状的梳理，分析得出目前全北京市推进全成本预算绩效管理存在的工作重点及难点。

全面实施预算绩效管理的探索

—北京市全成本预算绩效管理模式——

一、全成本预算绩效管理模式的发展背景及含义

◎

王雪莹侯晓芸

平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障”的总体要

2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效求。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效

管理的意见》（中发〔2018〕34号），明确了“创新预算管理方式，管理的意见》，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管

更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3－理体系，北京市委、市政府印发了《关于全面实施预算绩效管

5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体理的实施意见》（京发〔2019〕12号），提出了“力争到2020年

系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率底，市、区、乡镇基本建成全方位格局、全过程闭环、全范围覆

和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水盖、全成本核算、多主体联动的全面预算绩效管理体系，实现

就可以发现，股东权益的增长已呈现平稳状态，保持在11%左如2012年。

右。2011年企业在深市正式挂牌上市时，进行了大规模的扩股通过对北京传媒发展能力指标的横向分析，从指标上来看，

行为，导致比2010年股东权益大幅度增长。的确有的时候不如前两年，但是我们却可以根据我们的常识来

以下是北京传媒的净利润增长率测算表，见表15：看，前两年的发展有些不稳定，发展太过迅速，而本年的发展才

渐渐使公司稳定下来。

（二）横向分析

为了更加直观与明确，下面进行指标的横向分析：

从表上我们可以看出，2012年的营业收入增长率是最大的，

到了2013年增长率变成了负数。因为北京传媒在2012年投资了

一些脍炙人口的好电影，获得了很高的票房，而2013年虽然也进

行了投资，但是其票房和2012年相差很大。注意，负数只代表缩

从上表我们可以看出，北京传媒的各项发展能力指标数值

减了销售规模，而不是说亏本了。从收入增长率的数据，就可以

较其他两个公司来看，基本上比其他两个公司小一些，甚至营业

看出缘何净利润增长率下落那么多。

收入是负增长。但是我们也说，2013年是北京传媒的稳定期，这

些指标虽然小一些，但差距还是比较相近的。

本文以北京传媒有限公司2013年财务报告为考虑目标，联

系2012年、2011年、2010年的情形，经过对北京传媒盈利能力、

偿债能力、发展能力指标的纵向剖析，能够看出，北京

从上表我们可以看出，2013年的利润突然下滑，尽管增长

营运能力、

北京传媒

率亦然在6%以上，但与前些年相比明显下降很多。但前两年是

传媒在2013年发展形势还是良好的。通过分析发现，

也就是说，北京传媒与前两年相比

企业的成长期，底子比较薄弱，所以发展较快，而2013年以后，

的财务效率在2013年还不错，

较，企业的偿债能力、营运能力和盈利能力都好过前两年，但其

达到了合理的水平。

发展能力就相对较弱。这是由于2013年扩大了规模，但是其发

以下是北京传媒的资产增长率测算表，见表17：

展速度无法与规模扩张速度相匹配，才导致这样的结果。

作者简介：杨桂琴，任职于大华会计师事务所（特殊普通合

伙）内蒙古分所，高级经理，拥有注册会计师、资产评估师、造价

工程师执业资格。曾在工业企业、商业企业、建筑企业中从事财

具有多年财务实操经验。2001年进入会计师事务所，从

从表中我们可以看出，资产投入规模每年都有所不同，没有

务工作，

无论是理论还是实践，都有扎实的

固定的增长模式，而2013年资产投入规模增长比例较2012年增

事财务审计和资产评估工作，

加了，但是收入增长率却下降了，说明2013年的经营业绩并不

功底。

（作者单位：大华会计师事务所（特殊普通合伙）内蒙古分所）

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预算和绩效管理一体化”的总体目标，明确了北京市全面实施用。同时，将各部门全成本预算绩效工作开展情况，纳入政府绩

预算绩效管理的主要任务包括“探索全成本预算绩效管理模效考评范围。至此，北京市全成本预算绩效分析在市级预算部门

式，以公共产品和服务为对象，运用成本效益分析法实施全成全面铺开。

本核算，建立目标质量导向的新型预算资金分配与管理模式”。整体来看，近年北京市成本预算绩效分析主要从“投入成

从12号文来看，北京市将逐步探索全成本预算绩效管理模本、产出质量、效益效果”三个角度来关注。包括控制成本、制定

式，这种模式是基于成本效益分析等方法，重点关注投入、产出定额标准和绩效考核体系几项重点工作。一是控制成本，主要是

和效果，是将投入与产出相结合，以结果为导向配置资源的活厘清政府和市场边界、分析项目成本结构和内容，剔除无效或低

动，将成本理念和方法贯穿于预算编制、预算执行及绩效评价效成本，保留有效成本，进而做到严控成本；二是定额标准制定，

等预算管理的各个环节中：在预算编制阶段，比较项目的成本要做到资金使用有规范，即能够制定预算支出定额体系的，应通

和效益，确定成本最小效益最大的项目方案，通过成本核算为过国内外同行业、历史支出水准等予以明确；三是制定绩效考核

预算安排提供决策支持；预算执行阶段，实行成本与绩效“双监体系，从成本投入、产出质量、效益效果具体设置绩效指标，对项

控”，确保绩效目标的顺利推进；绩效评价阶段，评价项目的实目进行绩效评价，并将评价结果与预算安排挂钩。

际产出绩效与成本控制结果，对照绩效目标开展监督与问责。

二、全成本预算绩效管理模式的探索

三、市级部门成本绩效分析工作重难点

2020年6月，北京市财政局印发《北京市市级财政支出成本

2018年上半年，北京市财政局邀请中国社会科学研究院、北预算绩效分析操作流程》（京财绩效〔2020〕893号），进一步规范

京大学、中国人民大学等知名专家学者，联合北京工商大学绩效成本预算绩效分析程序。893号文全面梳理了北京市市级财政支

管理研究中心及第三方专业机构组成工作团队，首批选取了社出成本预算绩效分析的原则和主要内容、组织管理、分析方式和

会较为关注的学前教育和养老领域的2个项目开展了全成本预方法、结果应用与公开等几部分内容，并提供了相关工作的参考

算绩效分析，实现了我国全成本预算绩效管理改革的“破题”。学模板。

前教育项目，主要对幼儿园支出内容、不同类型幼儿园成本结从分析的主要内容来看，各部门成本分析包含5项重点内

构、政府保障的普惠幼儿园标准生均成本进行了梳理，发现了教容：核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理。但各部门在全成本

职工薪酬偏低、教职工专业素质培训较弱等问题，提出了合理化预算绩效分析中存在着一定工作难点：一是部分部门预算支出

建议；本次全成本绩效分析在明确“普惠性”幼儿园办学条件、收项目以一次性项目为主，项目无延续性。如学校类单位，以基础

费价格的基础上，确定了财政补助标准，增加扩充了学位数量。设施改造、实训基地建设等一次性投入类项目为主，此类项目

养老机构运营项目，主要对目前北京市各类养老机构进行调研，缺乏延续性，工程成本按照工程定额执行，采购设备个性化特

分析获取的各类养老机构盈利情况、运营投入成本及效益实现点突出，成本绩效分析意义不大。二是项目间工作内容调整较

情况，发现了养老机构入住率与运营成本不匹配、护理人员与老多，成本结构无延续性。虽然各部门较多项目为延续性事业发

人配比不达标等问题，提出了合理化建议；本次全成本绩效分析展类项目，在整体支出方向和范围基本一致基础上，项目工作

确定了区分不同星级和入住率的养老机构补助标准。形式、工作成果等年际间存在一定差异，成本结构性分析存在

在第一批全成本预算绩效分析的基础上，北京市财政局于较大难度，定额标准制定较难落实。三是成本预算绩效分析指

2018年底继续启动了城市运行、商业流通等领域第二批8个项标和标准应用机制不够清晰。按照893号文的要求，各部门应

目的全成本预算绩效分析。2019年，北京市财政局进一步扩大范当从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，建立项目（政策）

围，将农业及生态保护、医疗卫生等领域纳入全成本预算绩效分成本预算分析指标体系和标准体系，对项目（政策）进行成本效

析，启动第三批19个项目。益分析，开展事前评估、事中监控考核和事后绩效评价。但目前

2020年10月，北京市财政局印发《北京市财政局关于编制预算绩效管理的源头是项目支出绩效目标，并贯穿应用于事中

2021年市级部门预算的通知》，明确北京市各部门预算单位监控考核、事后绩效评价，成本预算分析指标体系与绩效目标

2021年预算编制要坚持“厉行节约，优化结构”的总体原则，“推（指标）体系不完全一致，有交叉亦有不同，如何设置科学的成

动全成本预算绩效分析和成果应用”，具体来看，要求各部门和本预算分析指标体系和标准体系并有效应用，机制还有待进一

单位应至少选择一个金额较大的延续性事业发展类项目，开展步梳理、明确。

全成本预算绩效分析，形成全成本预算分析绩效报告并提交北

京市财政局备案，力争最大限度压减资金，并在年度预算中应

（作者单位：北京金凯伟业咨询有限公司）

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