干部挂职锻炼中存在的问题及其对策研究

2024年3月10日发(作者：评价鲁迅)

干部挂职锻炼中存在的问题及其对策研究

我们的组织人事改革有一条重要的经验或制度，就是干部挂职锻炼。“挂职锻炼是指国家行

政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时期内到基层机关或者企事业单位担任一定职务，锻

炼期间不改变与原来机关的人事行政关系。”有计划地选派国家机关和国有重要骨干企业干部到

西部地区、老工业基地和革命老区或者是农村基层挂职锻炼，是按照“三个代表”重要思想要求，

建设高素质干部队伍的有效措施，是实施人才强国战略、为全面建设小康社会提供组织保证和人

才支持的重要举措。从实践的效果看，选派干部到基层挂职锻炼取得了明显成效，有力地推动了

基层领导哦啊班子和干部队伍建设，提高了挂职干部的综合素质，密切了挂职干部与当地人民群

众的联系，取得了较好的经济和社会效益。“上级行政机关选派干部到基层挂职锻炼能有效地减

少机关干部在工作中容易形成的幼稚病，官僚病，形式主义病，本本主义病等带有机关色彩的毛

病。”从而使受锻炼的干部能在工作中深入基层，体察民情，与人民群众打成一片，并通过上情

下达，下情上报，提高上级行政机关决策的科学性和可行性；能够真正地提高这些受锻炼干部的

综合素质和工作能力，使其脱颖而出，成为可以委以重用的人才。现在，挂职锻炼已经成为许多

行政机关培养和提拔干部的一个重要途径。

自从1994年《国家公务员暂行条例》颁布以来，挂职锻炼作为其一项重要制度与内容已经

得到了长足的发展与进步，其为国家行政机关培养和锻炼了一大批具有丰富基层工作经验，素质

较高，具有良好的组织与领导才能的高级人才，同时也存在一定时期内为基层或企事业单位的发

展注入了新的活力，这些下派干部为基层带来了新的工作理念与工作作风，为我国经济和社会的

发展做处了重大的贡献。担是在这项制度的发展与管理过程中也出现了许多问题，具体变现在如

下几个方面。

在下派干部的选择上标准不严，执行不力，容易产生挂职锻炼的“交叉感染”的弊病

有些上级机关在选派挂职锻炼干部时，一方面是没有很好地制定严格的选派标准，另一方面

是对标准的执行不力。很多行政机关只是根据《国家公务员暂行条例》中对挂职锻炼的规定做了

简单的照搬作为选派干部的标准，没有结合本部门本地区和所选派至基层的实际情况制定更为具

体的、切实可行的标准。再加上实际工作中对这些标准的执行有不力，这就造成了选派下去的干

部素质不高，能力不强，容易使挂职锻炼发生“交叉感染”的弊病。“机关干部官大、权大，但

是宏观管理、具体的人和事管的少。到了基层，官职不大，但具体事务多，权力有限，但实权在

握，金钱美女的诱惑陡增，糖衣炮弹的密度加大。体制不健康，抵抗力不强者，尚未锻炼恐怕就

会“走火入魔”。在近几年查办的大案要案中，像胡长清、李纪周，王乐毅这样的高官之所以会

走上犯罪的道路，与其不无关系。

二、在干部的管理环节中，出现了对挂职锻炼干部“两不管”的真空地带

“派出单位认为已完成派出任务，便不去管理；接收单位认为是上边派来的，且有组织部门

管理，也不愿去管理；组织部门认为由派出、接收单位管理，加上组织部门事情多，人员少，有

时的确也顾不上很好地去管理。由于以上三个问题的存在，因而导致有些下派挂职锻炼干部原工

作机关和挂职单位两头不见人，使他们整天游离社会，失去关了和监督，影响了下派挂职锻炼干

部工作的能量的发挥和工作潜力的发挥，不能达到锻炼提高的目的。

上级机关把干部派出去以后，认为其人已经派出去了，山高路远的，看不见又摸不着，想当

然地认为挂职锻炼的单位会对其作出管理与考核，于是就疏于对这些干部的管理，而被下派的单

位又认为这些干部是上级组织派来的，负有下情上报的职责，又是零时派来的，一段时间还要返

回，更何况说不定以后还能派上用场，所以不敢轻易地得罪这些干部，于是在权利分配上尽量予

以照顾，在其个人生活上更是细心周到，舒服备至，而在其他事上则不愿意去管，也不敢去管，

更有甚者是睁一只眼，闭一只眼，对锻炼着的有些出轨行为甚至是不法行为予以姑息放纵。这样，

便造成了下派干部处于无人考核与管理的境地，成为真正的自由人。

三、挂职锻炼工作中存在一些不正之风

首先，在上级行政机关中存在一些不正之风。现在社会上对挂职锻炼通常有两种截然相反的

价值理解。大多数人认为挂职锻炼能够有效地提高受锻炼者的工作能力，成为日后提拔重用的“千

里马”；另一种观点则认为挂职锻炼是一件不光彩的事情，认为在本单位可以正常晋升的是正常

的能力等次，而需要下派到基层工作锻炼的是能力太差，以至于需要“下方”，到下面磨练。持

这种观点的是少数。在抱有这两种看法的上级行政机关中，都存在有一些不正之风。在抱有前者

看法的上级行政机关中，由于认为到基层挂职锻炼一方面可以在基层锻炼能力，日后又可以加官

进爵，另一方面又可以在基层扩大自身势力，以便于以后的坦荡仕途。于是出现了在上级组织选

择锻炼对象时的一些不正之风。他们通常是找关系，走后门，通过说情的方式来争取机会的获得。

在锻炼结束后，又是同样的手段，以已经锻炼了一身的能力为借口来谋取较好的职位。而持后一

种态度的人则认为挂职锻炼可以是为一下儿人之间打击报复的手段。有些领导干部认为，你若跟

我过不去，我就把你调派至基层锻炼，期限结束回来后不委以重任，或直接把其调到其他单位。

其次，在基层的挂职锻炼者的工作中也存有不正之风。一些被选派干部，在走上“锻炼”之

路后，由于处于干部管理的真空地带，上不怕天，下不怕地，于是“眼界大开，思想放松，置组

织的重托于不顾，玩三陪女，花贿赂钱，办荒唐事，签糊涂字，不择手段地大把捞钱。锻炼，使

这些人打开了思想深处的潘多拉盒子，成了搅和这些人思想，激活这些人灵魂深处欲魔的催化

剂。”有些挂职干部把挂职看成是镀金，是短期行为。“选派年轻干部到基层挂职锻炼，本是干部

培养工作诸环节中的一环。如果认识不到这一点，就可能产生镀金思想，认为挂职锻炼是为下一

步的提拔重用做铺垫，工作中往往就会挑挑拣拣，善于作最后一道工序，喜欢干一些锦上添花、

借花献佛的事情，而不敢碰硬，不愿意解决棘手问题。有了功劳往自己身上拉，有了失误往别人

身上推。同时，由于目前实行的固执锻炼大多有明确的时间规定，或者一年，或者两年。工作时

间相对较短，也可能使得有些人产生临时的思想，工作中便有了短期行为。

四、挂职锻炼的对策研究

挂职锻炼工作开展的好坏，无论对上级组织还是对基层来说都至关重要。对一些问题处理不

当，不但不能达到培养干部的目的，而且还会给上级组织和基层组织带来沉重的负担。所以，有

必要进行对策研究。针对上述问题，笔者认为现阶段和今后一段时间，应重点做好以下几个方面

的工作。

第一，重新制定严格的选派标准，加大标准的执行力度，从源头上消除“交叉感染”的弊病。

在选择挂职锻炼人员是，要具备两个理念。首先是要看其是否具有“公众至上”的工作理念和服

务标准。“如果各项工作都一个口径地仅仅倡导为社会服务和为祖国效忠，往往由于其抽象性和

高尚性而使各种具体工作不堪重负或者失去切实可行的评价标准，出现空白地带”。时间长了就

难免会只追求上级领导满意的误区，其结果是公众是否满意取决于上级领导哦啊对有关人和事的

认知，具体实践中缺乏可操作性。所以，在选派干部时，要以拟选派干部周围公众为主体，为核

心，以她们的感受和评价为选派标准，把那些真正具有良好的服务精神和一切为公众着想的干部

选出来。具有这样工作理念的干部才会在以后的工作中自觉地想公众之所想，急群众之所急，注

重工作创新，从实际出发，脚踏实地。在不断的改革中研究和探讨“新思路”、“新对策”，不断

贴近公众需求，满足公众需要。

第二，要具备以能力为本位即具有能力本位的理念，要把那些确实具有较强的工作能力，又

以“公众至上”为服务理念且具有良好培养前途，但没有基层单位工作经历的青年干部选出来。

人的因素至关重要。“在当今这个科级生产力的作用日趋凸显，智力因素身价百倍的时代，在管

理中要充分调动管理者的积极性，必须实施能力管理。将管理的核心和重心定位于充分发挥人的

能力。”只有把真正有能力和培养前途的干部选派到基层锻炼，才会有为基层带去新的工作理念、

工作作风，出现基层工作的新面貌，才能有更强能力层次干部的回归。这是挂职锻炼工作良性循

环的前提。这需要在选人上遵守标准，要坚决杜绝在选人问题上出现的不正之风。也只要这样才

能从源头上消除挂职锻炼“交叉感染”的弊病。

第三，进行挂职锻炼的制度创新并转变两级政府的职能。到目前为止，各部门在选拔干部时，

大多是搞上级的“一言堂”，即上级选派下来的干部，下级要无条件的接受，下级不能也不敢提

出异议，结果可能出现下级只是应付、交差，缺乏与上级沟通的主动性等现象。所以笔者认为，

可以考虑进行制度创新，建立上级部门和基层对拟选派干部的双向选择机制，在这种制度下，上

级选派下来的干部，下级不一定非得接受，基层可以和上级说“不”。即要作到上级在确定好选

派对象后，还要征求基层的意见。基层可以根据本地的实际情况，并结合公众的要求来对拟派干

部进行选择。建议上级部门选派给下级的拟锻炼干部不要只是一位，最好是二到三位为宜。这样

基层可以通过差额选择来确定最后的挂职锻炼干部。

这就要求上级政府和基层政府的相关部门同时进行职能转变，主要是要求两级政府建立透明

的和竞争的选人机制。上级政府在确定拟选派人员时，要建立一个有关该选派干部的以往工作经

历，工作奖惩等的信息网络。在该网络中设立的匿名举报和评价等专栏，重复呢征收各方面的意

见。另外则是要本着公开、公平、民主的原则建立选派干部的竞争机制，即通过差额竞争来选出

最后的人选。

第四，加强对挂职锻炼干部的考核，防止出现“两不管”而放任自流的现象。前中组部部长

贺国强强调，做好干部挂职锻炼工作，必须坚持把为全党、全国的工作大局服务作为着眼点，把

促进经济社会发展与培养锻炼干部有机地结合起来，坚持党政人才、企业经营管理人才、专业技

术人才“三支队伍”统筹安排，畅通各类人才之间相互流动的渠道；坚持统一组织，集中选派，

加强协调配合，形成工作合力。他要求有关部门、地区和企业加强调查研究，进一步完善有关政

策，做好干部挂职选派、跟踪管理、工作安排等项工作。笔者认为，对挂职干部既要关心爱护、

放手使用，更要严格管理。否则，挂职锻炼很可能成为一些干部违法犯纪的新的催化剂。

要针对以前出现挂职干部的上下级“两不管”的现象，建立挂职干部在基层工作绩效考核为

主，定期向上级汇报的工作机制。通过制定科学、有效、易行、具体的考核标准，来避免下级不

敢管理挂职干部现象的发生。没有具体、细化的考核标准，不仅考核重在考绩的原则无法落实，

而且在实践中极难把握。本文认为，从大的方面来看，可以通过社会公众对有关事情或者对选派

干部的支持率、投诉率、认同率以及单向满意率、综合满意率等若干制表进行制度设计和检查考

核，从而使得对其的管理成为一个完整的系统运作。在对其工作绩效进行考核时，可以通过“三

环考察法”来进行考核，具体是：基层领导班子成员为第一层次，也即为第一环；基层不担任领

导职务的一般干部为第二环；当地的普通老百姓为第三环。由于这三环的干部群众所处的岗位不

同，观察问题的角度也就不同。通过三方面的参评人来评价固执干部，相对来说要全面、客观、

公正一些。

第五，加快挂职锻炼工作的法规建设，严厉打击工作中出现的不正之风。国家相关部门要根

据社会需要及时进行相关立法，对挂职锻炼的选人标准、程序、考核、使用等各项工作予以明确

的规定。各地各部门也要在《国家公务员暂行条例》的指导下，根据本地实际情况制定处更为具

体的、便于操作的规定，并使之逐步地完善和科学。在挂职锻炼的程序方面，要遵守这样的先后

顺序：“首先任免机关统一安排，各行政机关根据计划确定人选，办理有关手续，虽不改变人事

行政关系，但原单位应出具介绍信，接收单位也应出具接收函，以利于工作开展，维护制度的严

肃性。”对于挂职锻炼的时间，笔者认为不能时间太长，也不能时间太短，一般以一至三年为宜，

要根据其本人在基层的实际表现，来确定“毕业时间”，表现突出的可以提前回归，表现落后的

则要延长锻炼时间。对于锻炼回归的人员要合理安排，以最大限度地发挥其能力和特长。

对于挂职锻炼工作过程中出现的种种不正之风，首先是要加大思想教育的力度，教育广大干

部群众同不正当行为做斗争。但最重要的则是要以严谨的制度安排来最大限度地限制这些不正当

行为的发生，把这些不正当行为排除在体制之外。一经发现，两级政府要通力合作来查处这些不

正当行为，严惩不贷，给那些不法分子以强大的制度威慑。我们渴望国家适时尽早出台有关的法

规制度，建立一套比较完备的法规体系做依托，对各个换届的管理都基本达到有法可依，有章可

循，才可以有效地克服挂职锻炼制度实施过程中遇到的种种难题和出现的种种不正之风，才能使

这项工作始终得以在法制化、制度化的轨道上积极稳妥地推进。