我国公共预算责任缺失的表现和原因分析

2024年3月8日发(作者：理论与改革)

我国公共预算责任缺失的表现和原因分析

作者： 兰 兰

来源：《中外企业家》 2012年第9期

兰 兰

（武昌理工学院，武汉 430223）

摘 要：公共预算是通过一定的政治程序来实现对公共资源的合理配置。责任政府要求公共预算具有量入为出的平衡意识、可读性强的透明意识、重视结果的绩效意识、可持续性的发展意识和广泛参与的民主意识。我国的公共预算基于传统的重分配、轻管理的理财观，加上财政体制不健全、公共预算权力运行机制失衡以及预算监督乏力，导致种种责任缺失的表现，如年底突击式花钱、天书式预算不透明、预算软约束和预算支出效率低等。

关键词：责任政府；公共预算；预算权力；财政体制

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1000-8772（2012）17-0086-02

一、责任政府对公共预算的要求

责任政府对公共预算的要求具体表现为：量入为出的平衡意识、预算公开的透明意识、重视结果的绩效意识、可持续性的发展意识和广泛参与的民主意识。

具体来说，首先，责任政府对公共预算的最重要的约束就是要求保持平衡：总收入必须等于或者超过总支出，平衡是预算决定中关键的一部分，即使在不可避免地出现赤字和盈余的情况下，也要做到财政收支在数量上的大致平衡。

其次，预算信息公开，不仅是公民的权利要求，而且也是建立责任政府，实现良好治理的前提。透明的预算过程是指预算过程能够提供有关政府财政政策各个方面的全部信息。可归纳为四个方面：第一，将可能多的预算信息包括在尽可能少的预算文件中；第二，预算语言的使用要清楚、易懂，没有歧义；第三，由独立于政府之外的机构了解并掌握政府预算信息；第四，对预算进行充分的说明。

再次，责任政府要求公共预算从传统的考虑财务合规性问题更多地转移到考虑经济效益和政策目标问题，实施重视结果的绩效预算管理需要具备的条件还包括在预算程序中培养一种“遵守规则的文化”，由政府各部门基于一种负责任的态度（遵守正式的预算规则）来对预算支出进行控制。

另外，由于人口的急剧增加，环境污染日益严重，生态平衡遭到破坏，不可再生资源迅速消耗等，使可持续性的发展问题成为当今世界各国责任政府管理中的核心问题，反映在预算上，也要求预算安排具有可持续性的发展眼光和可预见性。

最后，对于公共预算而言，只有具备广泛参与的民主意识才能确保纳税人的钱能够按照纳税人的意愿来支出，随着公众的民主素养的形成以及参与技能、技巧的成熟，公众就不仅具有了理性，还具有了预算理财治国的能力。有专家认为，提高公众满意度的途径之一是提供公众更多参与公共事务决策的机会，而新绩效预算恰恰提供了这样的机会。新绩效预算强调参与式决策，突出公众需求在公共预算决策当中的核心地位。

二、我国公共预算责任缺失的具体表现

1.突击式花钱

每年年末，“花钱大竞赛”就会在相关政府、事业单位展开，如2007年年末，气象局给各下属事业单位下达了死命令，各单位要在一个月内花掉11.73亿元，到年底需要花掉25个亿；农业部更甚，他们在2007年预算多达110多亿，在剩下的第四季度里，他们将花掉40多个亿的支出才能完成预算。总之，在这样的“预算”下，一些中央部委需要在年底前仅剩的两个月中花掉3千亿到4千亿元人民币，才能够完成年初财政部批准给他们的预算支出因为在之前的9个月多中，他们只花掉了总预算的6成资金。

有专家说，有的部门没有完成目标进度，主要是因为基建项目拖后腿。基建项目审批环节多，还要组织招投标，前面的一环没完成，后面工作也无法进行。但正是由于年初在预算编制中的贪大求多，不科学评估项目执行过程中的环境影响和时间预期，才会导致到头来项目进度的层层滞后。

2.天书式预算不透明

到目前为止，我国政府预算的透明度还不够，预算资金运行过程信息反馈不全面、透明度不高，达不到国际组织对预算透明度的要求，难以为预算编制、预算执行分析和宏观经济调控提供可靠的依据，而且立法机关和社会公众也能难以对预算实施有效监督。如每年的人代会上，代表们都会为那份名为《XX年国民经济财政预算报告》的“天书”所困扰，一则政府向人大提交的预算报告仍比较简单，没有细化到具体的支出项目，二则供人大代表审查的时间也比较短，所以事实上代表仍只知道诸如教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道这些支出具体要花在哪里；预算公布范围较窄，公众获取预算信息渠道不畅；没有年中执行情况报告，决算报告反映内容亦不甚全面。预算不透明就给违规违纪行为以可乘之机，容易导致职务腐败和决策失误现象的发生。

3.预算软约束

预算软约束，这个科尔奈在《短缺经济学》中提出的概念，不仅适用于政企关系领域，也适用于政府与纳税公民之间复杂的博弈关系。目前在我国公共财政领域内的预算软约束具体体现为，预算一经批准，对预算的执行过程几乎就没有什么监督和约束，各单位不仅可以对财政划拨的预算内经费随意开支，现有预算中的钱花完后，还可向上级财政部门申请追加经费。也就是说，身为出资人的公众根本就无法有效控制财政资源的流向和用途，而身为代理人的政府却实际上垄断着支配财政资源的自由裁量权。于是，如何花纳税人的钱，几乎完全取决于政府官员的个人偏好。

4.预算支出效率低

预算支出效率低首先表现在预算编制与政府部门发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面，也表现在财政预算与国家发展战略方面；既表现在时间跨度上，也表现在预算程序上。不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，使预算与规划成为“两张皮”。预算超收、超支现象严重，更谈不上对经济变动的调试，“寅吃卯粮”，并且预算资金的具体使用效益也不容乐观。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右。预算支出资金浪费损失大约在4 000亿～5 000亿元，远高于发达国家5%左右。一是部分项目不能按期建成投产；二是一些已建成项目运营效果差；三是有的工程质量存在重大隐患；四是挪用建设资金及损失浪费问题严重。

三、我国公共预算责任缺失的原因分析

1.重分配、轻管理的理财观

我国传统的预算管理基本上是遵循投入预算的理念，将政府预算视为实现政府服务的一种成本和投入，强调预算分配时的平衡，看重各级政府追要预算的理由是否充分和迫切，但在预算支出是否达成预期目标的管理上做得不够。这一点非常符合尼斯坎南的官僚预算最大化模型，其假设官僚机构具有以下两个特征：（1）作为一个非营利性的组织或机构，其资金主要来自预算拨款，而不是所提供的服务；（2）官僚机构中的主管和雇员不会将预算拨款扣除支出费用后的余额占为己有。

因此，首先官僚一直在争取预算最大化，或者是最大化地自由支配预算。其次，官僚通常能实现预算最大化。在尼斯坎南模型中，官僚和政治家之间的关系被看作是一种双边垄断，官僚机构通过提供产出来换取预算，官僚只把他的服务“卖给”政治家，而政治家只从官僚那里“购买”服务。由于与政治家相比，官僚对公共产品的生产函数和成本函数具有更多的信息，因此，在对预算进行讨价还价谈判时，官僚占据优势地位，从而能够实现预算最大化。

2.财政体制不健全

建国以来，我国财政体制变动比较频繁，稳定性差、规范性不足。尤其在1994年分税制改革前，中央与地方的收支分配关系每隔几年就要变动一次，有时甚至一年就变动一次。分税制改革后又突出了规范性不足的问题。

我国现阶段的预算改革主要在行政部门推行，是以行政部门为主体，尤其是以财政部门为改革主体，这意味着预算改革的安排和实施主要是由财政部门在目前的行政管理框架下完成。但在我国目前的行政体制框架下，财政部门并无那样的地位可以协调部门的利益矛盾，其结果可能反而激化了财政部门与其他部门的矛盾；缺乏其他相关预算参与者的直接参与，传统预算管理制度中的深层次矛盾也无法得到解决。

3.公共预算权力运行机制失衡

中国预算过程政治的核心是以党委和政府（包括两大系统中的各个领导）为核心的行政预算体制，但是，对于党委、政府及各个领导应该具有何种预算权力，多大的预算权力，应该如何行使预算权力以及承担何种责任，现行的预算制度并没有进行规定，也没有相应地进行政治与行政体制改革。

回顾我国公共财政的改革过程，主要是由政府部门主导的，侧重于预算编制方法等技术的引入方面，在制度层面特别是预算权力制衡机制的建立上仍属薄弱环节，缺乏对公共财政资源决策和配置权力的有效制衡和监督。从渐进预算理论的观点来看，政府预算不仅仅是一个技术问题，也不是一个纯粹的经济问题，而是一个涉及到包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用部门、利益集团和社会公众等各预算参与者之间利益的调整，而且后者往往对预算过程和结果的影响更大。

4.预算监督乏力

首先表现在预算监督法制建设落后，迄今为止，我国尚未出台一部系统的有关预算监督的法律法规，现有的一些法律对预算监督仅限于原则性的规定，并不完整和系统，对预算监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。

其次，预算监督机构职责分工不甚明确。从我国现状看，目前对政府预算实施监督的机构很多，立法机关、司法机关、行政机关都参与预算监督，但是，由于种种因素的制约，各级人

大对政府预算的审查不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。同时，受制于预算透明度和有限的预算监督权，社会公众和舆论监督有心无力。

最后，行政型的审计监督模式有待改进，行政审计体制下，审计监督权长期作为政府执行的行政权，紧密围绕政府工作中心来展开审计，具有浓厚的内部监督色彩。外部监督“内部化”的结果是，监督主体定位模糊，目标定位也会有偏差，行政审计的独立性受到限制，难以实现其应有的受托责任。

参考文献：

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[3] [美]爱伦·鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[4] Cothran Dan A．Entrepreneurial Budgeting：An Emerging Reform？[J].

PublicAdministration Review，1993，53（5）．

（责任编辑：赵媛）