强化公共财政预算监督的几点思考

2024年3月8日发(作者：jb图)

大众商务强化公共财政预算监督的几点思考詹　娜　　胡小芹（云南财经大学，云南　昆明　650221）摘　要：预算过程是公共决策的过程，强化对公共财政预算监督是保障预算控制刚性、提振预算控制力度的必要举措。对于公共财政预算监督有内部、外部监督双重维度，为了确保监督的全面性和独立性，人大预算监督持续深化意义重大。人大预算监督在信息获取、审查周期、监督手段等方面存在薄弱环节，从预算透明度角度切入能进一步提升监督效能，守好公共财政“钱袋子”。关键词：人大；预算监督；预算透明预算监督是有关主体依法依规对公共预算进行的检查、监督和制约行为，是预算管理的重要组成部分。我国预算监督体系包括立法机关监督、各级行政机关监督、财政部门监督、审计部门监督、行政机关各部门监督、社会公众监督和司法监督。人大预算监督则属于典型的外部监督，是代表人民对公共财政收入与支出进行监督，是宪法与法律赋予人大的重要职权。人大预算监督的主要内容包括对预算编制的监督、对预算调整和变更的监督以及对行政机关决算的监督。人大预算监督的主要方式包括审议和表决，质询与询问、个案调查等，部分地方人大在进行预算草案初步审查时引入了听证和询问，扩大预算监督的社会公众参与。2017年全国人大常委会在工作要点中明确提出“推进预算联网监督工作”，这是人大首次明确表态在全国范围内推广预算联网监督模式。预算联网监督系统实现了动态监督、实时监督，真正实现了实质监督的内涵，进一步创新了预算监督的要义。人大监督作用发挥的情况代表着整个预算监控权力体系运转的实质效果，各方面因素叠加削弱了人大预算监督权威与监督刚性，人大预算监督对行政机关的约束无法实现实质性效果。人大预算监督制度存在一定缺陷：预算审查集中在人民代表大会期间，审查周期短；审查周期与财政年度之前存在时间空挡，预算审批程序与实际预算执行存在时间不完全匹配；预算监督一定程度上存在走过场的现象，相对于人大监督来说，行政充分掌握从预算编制、执行（调整）到决算的信息源，向人大提供哪些信息、提供多少、提供信息的精细度如何，一定程度上都由行政机关决定，加之预算编制的政策性、法律性、专业性强等特点，造成人大与政府对预算信息掌握与运用的不对称，集中表现就是人大代表对政府预算看不懂、说不清、道不明；专业人员的匮乏使人大预算监督机构羸弱，人大代表不能对预算监督中发现的问题做出及时反应，监督机构弱小严重削弱了人大预算监督的权威；无论宪法或是预算法赋予人大及其常委会的预算监督权多是原则性的规定，较为抽象，可执行度较低，这就意味着人大代表或常委提出的修改建议并不能影响预算案的通过，这些意见对于行政机关完善预算案缺少约束力。人大预算监督制度存在缺陷源于法律体系不健全、人大预算监督组织建设薄弱以及监督缺乏明确的程序性规定。一、预算监督与信息公开《2017中国财政透明度报告》显示，2017年中国31个省(市、自治区)财政透明度平均值为48.26分,比2016年提高6.01分，呈现出总体水平较低、绝对值较大、地区差距明显的特征。而从人大预算监督的信息维度来看，人大预算监督的信息维度涉及人大作者简介：詹娜（1994—　），女，汉族，云南玉溪人。主要研究方向：财政学。46预算过程，围绕预算的编制、执行和事后监督所展开的各种信息收集行动，以及在此基础上对相关信息的掌握程度。这不仅包括人大被动地接受行政机关提供的信息，而且更重要的是强调人大主动地要求行政机关提供某方面的信息，并对信息本身提出自己的要求。人大能够在很大程度上开展预算监督，首先取决于它能够及时、准确地掌握政府及其各个部门活动的信息以及各种收支信息预算信息披露机制不健全，预算对人大代表和社会公众的公开程度低，限制了约束行政机关权力重要主体发挥作用。人大及其常委会虽然不断加大对财政预算的审查监督力度，程序上逐渐细化常规性的审查监督工作环节，并取得一定进展，但受信息不对称、信息滞后、数据分析效率低等因素的影响，对预算的实质性监督始终无法深入，难以突破传统预算监督的瓶颈。预算信息公开不够细、可操作性差等问题始终存在，这对预算审查监督工作中落实预算信息公开规定造成了诸多障碍。公共财政预算不仅是行政机关财政收支计划，而且也是约束行政部门行为的重要途径，加强公共财政预算约束是治理能力现代化的题中之义。尽管我国公共财政预算制度正在逐渐完善，但预算软约束的现象似乎尚未明显改善。政治支持、法律保障以及技术支撑等因素阻碍了财政透明度的提升。人大预算监督联网监督系统仍在推进中，尚未完全覆盖预算全过程，功能设计待强化，不能有效满足人大预算监督所需的信息透明度要求，强化人大预算监督力度亟待获取政府“账本”信息不全的问题。二、关于加强人大预算监督的思考为进一步提振人大预算监督权威与监督刚性，催化实质性监督效果的产生，本文认为，在现有的人大预算监督方式基础上，从预算透明度角度切入以提升预算监督效能，以人大及其常委会为主体，提出关于行政部门预算透明度报告。一方面，报告根据地方人大及其常委会审查预算监督过程中获取信息真实性、全面性进行评分，包括上一财政年度中预算监督提前介入阶段、初步审查预算阶段、人代会审批阶段、预算执行监督阶段、决算与审计监督阶段，人大对整个预算流程信息进行公开评分，量化评价行政机关对于人大预算审查的配合程度。另一方面，各级人大代表都应对代表产生选区的社会民众负责，特别是省级人大代表及其常委会，有责任促进全省社会公众有效获得预算信息，有能力实现社会公众参与预算监督渠道畅通。各级人大代表，特别是基层人大代表，能更加贴近普通社会公众，了解其对预算信息公开的需求。故预算透明度报告中需

大众商务要对行政部门预算信息向社会公开的程度进行评价。从人大审查需求和社会监督信息需求满足程度两个维度对行政部门预算进行透明度评分，形成透明度报告，并将报告作为审议行政部门工作报告的重要参考条件。对于重点领域的突出问题，人大及其常委会责令行政部门进行整改，并对整改结果限期反馈，由常委会进行再评估。为调动各级人大代表积极参与预算监督，在形成透明度报告过程中可以以问卷形式邀请人大代表反馈意见。为保证人大预算监督的独立性，鉴于上级人大对下级人大工作具有指导、监督的责任，可以成立预算透明度评价报告工作小组，直接由上级人大领导和监督，预算透明度工作小组在组织对行政部门预算透明度审查的同时，也对本级人大预算透明情况进行自评，本级人大预算透明情况则由上级人大进行监督和复查。由于人大代表构成中，有一定比例的代表有行政部门行政人员身份，同时人大的预算收入也和行政部门支出有密切关系。为进一步强化人大预算监督的独立性，进一步加强党的领导、优化人大代表中预算监督专业成员的比重，可以在人大对行政部门预算监督工作组中调增党员代表、有预算管理专业背景的非行政机关机构人员。同时调整人大本身的预算拨付模式，与财政年度错开，在集中审查开始之前拨付人大所需预算资金，或者将预算资金由上一级人大统筹安排，进一步削弱行政机关对人大预算监督独立性的干扰。此外，推进人大预算联网监督模式的建设，将建设联网监督系统建设管理工作从省级人大常委扩大的普通人大代表，积极了解各层级人大预算代表通过人大预算监督模式进行预算监督的实际困难，实现监督系统使用的便利性。逐渐将人大预算联网监督系统建设成为人大预算监督的重要媒介，审查、选择部分有能力的人大代表定期对预算执行情况进行审查，以双向验证的方式保证重要信息的安全性。三、结语人大出具关于行政机关预算透明度的评价报告，赋予其影响行政机关工作考评权重，有助于推动行政机关主动向人大、向社会公众推动预算透明度的信息的积极性，满足人大预算监督在约束行政机关行为过程中信息维度、对话维度和强制维度的需求。调整人大自身预算收入管理模式，保证其监督的独立性，利用人大预算监督管理系统扩大各级人大代表参与行政机关预算监督的广度和深度。参考文献：[1]李燕.政府预算管理[M].北京:北京大学出版社,2006:08.[2]林慕华,马骏.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学,2012(06):73-90+207.[3]邓亦武,吴巍.大数据视域下人大监督效能提升路径研究[J].哈尔滨师范大学社会科学学报,2020,11(02):41-44.[4]李金龙.创新地方人大预算审查监督方式的探索[J].人大研究,

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