公共财政问题整理

2024年3月8日发(作者：东施效颦拼音)

1、

我国预算软约束的危害是什么？

一、预算软约束导致经济体系的低效率并抑制创新与增长

软预算约束导致大量的坏项目也获得资金，从而导致资源配置的低效率；软预算约束导致资金的极度稀缺，使得融资成本以至产品价格提高，消费者遭受高价格从而导致社会福利损失；软预算约束导致企业自身缺乏通过创新来谋取利润的激励，从而导致创新力的缺乏；并且具有不同预算约束形式的金融制度安排影响到技术创新（R&D），而技术创新又会直接影响到经济增长。

二、预算软约束导致经济的周期性波动和通货膨胀

在非国有企业与国有企业之间的产出缺口越拉越大情况下，政府财力吃紧，只好求助于更多的货币创造，增发货币以满足日益增加的转移支付，这样会导致经济出现通货膨胀；而高通账又会带来严重危害，政府为抑制过高的通胀，并且为平衡国有企业与非国有企业的发展差距，可能会抑制非国有企业的发展，这样经济便会陷入衰退。预算软约束引致经济萧条与通货膨胀的交替情形便会出现。

三、预算软约束加剧金融体系的脆弱性，引发金融危机

在存在严重预算软约束的条件下，银行不进行项目审查所获得的收益加上从政府那里获得的各类转移支付，结果就是融资项目的平均质量大大下降，银行的贷款风险从而产生呆坏帐的比例大大提高，引致银行体系的脆弱性。政府对银行的预算软约束（各类显性或隐性担保）扼杀了银行对项目的各种审查筛选，加剧金融风险，引发金融危机。

四、软预算约束导致公共财政出现严重危机

我国的公共财政一直存在突出的预算软约束问题，这导致各级政府公共财政支出陷入困境，各级政府积累起了巨额赤字与债务，从而威胁到国家经济安全与社会稳定。楼继伟(2002)曾在中国发展高层论坛上透露，当年我国包括显性债务和隐性债务在内的债务余额占GDP 的比重，世界银行曾估计是50％～70％，比较乐观的估计是40％～50％，而比较悲观的估计则达70％～100％。国外的经验数据表明，积累的国债余额占GDP 的比重一般不应超过60％，我国的债务余额显然已突破了国际警戒线。

五、预算软约束影响政府宏观调控效率，妨碍经济可持续发展

预算软约束的体制强化了政府的行政控制和国有部门的垄断地位，削弱了各种经济主体的平等竞争，抑制了经济的活力。它还使财政赤字和国债负担迅速扩大，从而使经济的正常运行面临巨大的风险。预算软约束还是引发政府腐败的重要源头，而下级政府和部门为了获得更多的预算资金，就会纷纷“跑部钱进”，从而引发政府系统的贪腐、挥霍、滥用问题，危及社会稳定和经济的可持续发展。

2、

中国预算透明度的制度障碍是什么？如何完善？

总体上看，近几年的预算公开工作成效明显，社会反响较好。公开财政预算，接受人民群众监督，增进了社会公众和政府之间的理解，化解了社会矛盾，提升了政府形象和公信力，促进了党风廉政建设。但同时，我们也看到，预算公开在制度上也存在一些突出的问题，制约着预算公开的进程，影响了预算公开的社会效果。

一、现行《预算法》对预算公开没有做出规定。《保密法》及有关保密规定与《条例》推进预算公开的要求还存在一些相互冲突的地方。 《条例》虽然对预算公开提出了原则要求，但由于规定太笼统，不够细致，可操作性不强。无法对预算公开透明进行硬性要求以克服主动性缺失的问题。预算公开内容未能通过政策细化，实质和深层次问题尚未涉及。对透明化运作无统一的标准化规定。。

二、预算公开相关配套改革不到位。政府预算体系不完整，会计核算体系不健全，预算管理与资产管理缺乏有机衔接等，影响预算公开的完整性，制约着预算公开的进程。

三、预算公开监督制约机制不健全。为避免成为社会关注的“焦点”，一些地区和部门在预算公开上往往采取能不公开就不公开的做法，由于缺乏相应的预算公开考核机制和责任追究制度，对地区和部门预算公开有效约束还显不足。

（一）提高思想认识，增强预算公开的主动性。

要加强组织领导和组织保障，明确公开责任和党政一把手负责制；要加强舆论宣传，营造预算公开的良好氛围；要加强《条例》的培训，切实转变思想观念，使每个国家公职人员真正理解推进预算公开的深刻内涵和现实意义，以增强预算公开的主动性和自觉性，提高执政能力和为人民服务的意识。

（二）健全法律法规，加强预算公开的法制建设。

法律和制度是预算公开的基础。要进一步健全法律法规体系建设，在修订的《预算法》中明确预算公开原则和公开主体，增强预算公开的权威性；推进《条例》的进一步细化，出台实施细则，增强可操作性；配合相关部门做好保密规定的修订，对保密规定与预算公开方面不一致的地方进行清理和界定，减少预算公开的法律障碍。

（三）深化预算改革，扩大预算公开的范围和内容。

提高预算透明度、保障公众的知情权，是建立透明、廉洁、高效政府的内在要求。要建立形成覆盖政府所有收支的预算体系，提高预算公开的完整性；进一步细化预算编制，加强预算支出标准体系的建设，推进预算管理与资产管理的有机结合，增强公开预算的公信力；大力推进预算支出绩效考评，不断提高公共产品和公共服务的质量，建立预算支出绩效考评结果与预算安排有机结合的机制；进一步扩大公开范围，细化公开内容，将教育、科学、三农等重点支出公开到“项”级科目，让老百姓知道政府花了多少钱、办了什么事，并积极研究公开基本建设支出、行政经费支出预算和执行情况等。

（四）完善监督体系，切实强化预算公开机制。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级政府要切实加强预算公开工作的管理和监察，确保《条例》的贯彻落实。一是建立预算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预算公开后社会各方面的意见和建议，仔细分析，完善方案，增强服务意识；二是完善预算公开考核机制，明确预算公开目标，建立公开考评体系；三是建立预算公开行政问责制度，完善监督体系，强化监督手段，充

分发挥监察部门的监督职责，特别是对于没有及时主动公开预算的部门和地区，要按照《条例》的规定，由监察机关和上级行政机关进行责任追究，增强预算公开的责任意识。

毛泽东曾经讲过，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”我们一定要以这次专题研讨会为契机，认真贯彻落实马部长重要讲话精神，学习借鉴香港、澳门等地在增强预算透明、预防和惩治腐败方面的先进经验和成功做法，加强和完善我国预算公开制度，建立健全公开机制，进一步大力推进我国预算公开工作，自觉接受人民群众的监督，为建设高效、廉洁、透明的责任政府而不断努力。

1、

我国近年债务依存度是多少，并进行评论

债务依存度是指当年债务收入占当年财政支出总额的比率，国际公认的标准一般是控制在15％～20％。债务依存度反映了一个国家的财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。

债务依存度的公式表示为： 债务依存度=当年公债发行总额/当年财政支出总额×100%

该项指标用以表示在当年政府预算中，公债收入占财政支出的比重，其中财政支出包括债务还本付息支出，它反映财政支出对公债的依赖程度。当国债的发行量过大，债务依存度过高时，表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成潜在的威胁。因为国债毕竟是一种有偿性的收入，国家财政支出主要还是应依赖于税收，债务收入只能是一种补充性的收入。因此，国债规模的合理性主要可以根据这一指标来判断。

国债依存度

国债依存度是指当年国债发行额占当年财政支出的比率，该比率反映一个国家在一定时期内财政支出对债务收入的依赖程度。因为税收和大部分财政支出都是无偿性质的，这一特性决定了财政支出的来源应当是以税收收入为主。当国债发行规模过大、债务依存度过高时，表明财政支出过多依赖债务收入，财政状况脆弱。从实践情况来看，发达国家的政府债务依存度较低，基本维持在10%以下；发展中国家债务依存度往往较高，处在20%之上。

从下表中可知，从2000年至今，我国的中央国债依存度基本维持在一个较高的水平运行，国债依存度相对过高已经是一个不争的事实，这与我国目前仍然是一个发展中国家的基本国情是相符合的。2007年由于中央发行了特别国债，国债依存度达到了历史最高点。金融危机以来，为刺激经济，中央出台了四万亿的扩大内需政策，但我国国债依存度却又较好的控制，这一方面

与我国财政支出的高速增长有关，另一方面也反映出我国有计划的控制国债规模有关。而从国债期限结构看，从2006年开始，随着偿债高峰期的过去，和财政收入的持续大幅增长，我国的国债偿债率骤降至3%以下，远低于国际警戒线，这说明我国的偿债能力得到了明显的提升。

年份 国债发行额 财政支出 国债依存度

2000 4153.6 15886.5 26.15%

2001 4483.5 18902.6 23.72%

2002 5560.0 22053.2 25.21%

2003 6029.2 24650.0 24.46%

2004 6726.3 28486.9 23.61%

2005 6922.9 33930.3 20.40%

2006 8883.3 40422.7 21.98%

2007 23483.4 49781.4 47.17%

2008 8549.0 62592.7 13.66%

2009 6101.0 76299.9 8.00%

2、

如何看待我国试行地方政府发债的举措

财政部于日前发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海、浙江、广东和深圳试行地方政府自行发债，试点省市发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。从1995年开始《预算法》规定的地方政府不得列赤字的状况就此被打破。

让地方政府自行发债，目的是解决地方政府性债务畸高的问题。1994年分税制改革以来，地方政府财政收入来源大大减少，但地方政府却需承担当地的大部分基础建设任务。事权与财权不对等，地方财政收入不足以支持基建项目，且《预算法》规定地方各级预算不列赤字，地方政府无法直接从市场借贷，就衍生出了地方融资平台。地方融资平台处于政府预算之外，信息缺乏透明度、监管失灵，管理混乱等问题，使之产生了极大的财政风险性。2008年金融危机后，国家出台4万亿经济刺激计划等一系列措施，在一片“保增长”的呼声之下，地方政府掀起一轮建设大工程、大项目的新高潮，也埋下了巨额负债的祸根。

2009年末以来，地方政府性债务海量飙升，许多县级平台的融资来源90%为银行贷款；而到2012、2013年后到了集中还款期，一旦资金链断裂宣告违约，地方融资平台风险即告爆破，可能导致国有银行全面亏损，从而引发经济大地震，这就是为什么今年7月审计署公布地方政府性债务数据时会引发对地方融资平台爆破的担忧。

允许地方政府自行发债，等于赋予地方政府公开融资的权利，一方面可以解决地方财政吃紧的问题，另一方面又在一定程度上避免了隐性的地方融资平台的种种风险，将债务的发行与支出纳入到政府预算之中，进行合理规划，取代以往的盲目疯狂借贷；将隐性的借贷变

为显性的发债，亦可令信息明度增加，利于对地方债务的监管。

但是，若要全面普及，不仅需要有严格的约束机制以防过度举债，还需要订立地方政府破产解决方案、修订预算法、完善监管制度等一系列配套条件的配合，而现在这些配套条件均未完备。地方自行发债有利于解决地方债务问题，但要令土地财政退出舞台、彻底解决问题，除了要过渡到地方政府自主发债，还需税收体系重构及经济转型的全面改革。

完善我国税收体系的对策

3、 紧缩政策中，税收起到了什么作用

紧缩性财政政策是国家通过财政分配活动抑制或压缩社会总需求的一种政策行为。它往往是在已经或将要出现社会总需求大大超过社会总供给的趋势下采取的。它的典型形式是通过财政盈余压缩政府支出规模。因为财政收入构成社会总需求的一部分，而财政盈余意味着将一部分社会总需求冻结不用，从而达到压缩社会总需求的目的。实现财政盈余，一方面要增加税收，另一方面要尽量压缩支出。如果增加税收的同时支出也相应地增加，就不可能有财政盈余，增加税收得以压缩社会总需求的效应，就会被增加支出的扩张社会总需求的效应所抵消。

4、 我国省直管县的效果和完善措施

希腊债务危机给我国的启示，如何看待我国的债务风险问题

希腊债务危机

2009年12月16日晚间，国际评级机构标准普尔宣布，将希腊的长期主权信贷评级下调一档，从“A-”降为“BBB+”。2009年10月初希腊财政部长宣布，其2009年政府财政赤字占GDP之比预测为12.6%，公共债务占国内生产总值的比例预计将达到113%，远远超过欧盟《稳定与增长公约》规定3%和60%的上限。2010年4月底，希腊的主权信用评级再度被三大评级机构大幅下调，希腊债务危机爆发。24日，约200万希腊民众举行了该国有史以来规模最大的罢工，抗议政府紧急削减财政支出的措施。 随后，PIIGS 葡萄园 爱尔兰 意大利 希腊 西班牙的主权债务危机纷纷显现，欧洲主权债务引起全世界的关注。

希腊主权债务危机的原因有

从内部看，国内经济结构失衡以及实行的高负债率、高福利、低税收政策导致寅吃卯粮的现象长期存在。从外部看，此次希腊债务危机与国际投机者借机炒作、欧元货币体系存在内在缺陷、欧盟内部不团结以及国际金融危机尚未结束、世界经济发展形势仍存在许多不确定因素也有密切关系。

给我国的启示

1、 转变经济发展方式、调整经济结构。没有实体经济的健康发展，抵御外部冲击的能力就

会大打折扣。出口导向型模式是不可维持的，倘若不转向内需为主，我国经济就无法改变被出口引领的局面，就难以实现全面、协调、可持续的发展。

2、 合理，科学地控制政府债务规模。

3、 福利具有刚性，要确定合理的福利水平

4、 加强我国债权的安全性评估。我国是全球最大的债权国之一，全球债券市场的危机，使得我国的资产受到威胁，要努力保障自身债权的安全性。

5、 坚持人民币汇率自主性，努力完善人民币汇率政策。

6、 谨慎国际投机商，谨慎使用金融衍生工具。

如何看待我国的债务风险问题

1、2009年，中国国债余额大约为6.02万亿元， 外债余额为3868亿美元（约为人民币2.64万亿元）。2009年末国债负担率为17.96%，如果单纯从数据来看，我国目前的国债负担率不仅远低于欧盟国家《马斯特里赫特条约》中所规定的60%，而且也低于国际公认的45%的警戒线。但是，考虑到我国经济发展水平落后于发达国家，财力集中度较低等特殊国情，我们不能据此而简单地判定我国国债尚有充足的扩张空间。

2.国债依存度

从2000年至今，我国的中央国债依存度基本维持在一个较高的水平运行。2007年由于中央发行了特别国债，国债依存度达到了历史最高点。而从国债期限结构看，从2006年开始，随着偿债高峰期的过去，和财政收入的持续大幅增长，我国的国债偿债率骤降至3%以下，远低于国际警戒线，这说明我国的偿债能力得到了明显的提升。

综合国债规模和国债负担率、国债依存度指标看，我国在控制国债规模、防化国债风险上的努力还是值得肯定的，中国国债风险不是很大。

（二）地方债务状况及风险

近些年来急剧膨胀的地方政府债务，成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一。地方政府的投融资平台企业积累的债务往往最终需要地方政府承担。央行调研结果显示，地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元，负债升至5.26万亿元，平均资产负债率约为60%。在所审计的18个省、16个市和36个县共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44．07％、71．36％和78．05％。可见我国地方政府债务风险问题值得政府高度重视。

形成原因

转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果。1994年分税制改革后，一方面国家税收收入的大部分归入中央财政，地方的事权却有增无减，财政缺口逐步拉大；另一方面地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。

地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化。就目前的总体情况而言，我国地方债务不仅规模庞大，而且结构分散，债务以多种形式存在，。因为《预算法》的约束, 多数处于隐性的状态, 总规模很难掌握,解决起来相当复杂和困难。不仅如此, 地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化。 地方债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素。另一方面新的《预算法》修正案对于地方债务的规定，其实仍未解禁地方债，财政部代发代还的模式，其实仍然是中央政府作为主体进行发债，地方政府仍不具备实质的发债权利。这样地方政府一旦无力偿还到期债务，中央政府必须代为偿还，地方债务就上升为主权债务，这无形中进一步加大了主权债务的风险，增大了未来的不确定性。