论村规民约的合宪性审查

2024年3月8日发(作者：帮助英语)

论村规民约的合宪性审查

作者：张长虹 唐康

来源：《学理论·下》2022年第07期

摘 要：村规民约合宪性审查在顺应实践性宪法制度发展趋势的同时，亦满足了基层群众自治制度规范之需求。规范和事实是审视村规民约合宪性审查正当性的两种视角。以规范视角审视之，置于农村法治秩序转型中的村规民约合宪性审查弥补了现存制度对于村规民约规范性限制的空白。以事实视角审视之，村规民约合宪性审查是村民权利救济和民主表达制度的强有力保障。在现有秩序之中建立村规民约合宪性审查制度之构想：地方人大常委会应按照穷尽救济原则对村规民约进行抽象审查;创设消极意义上的三段审查程序;审查结果合宪和违宪二元划分。

关键词：宪法;村规民约;合宪性审查

中图分类号：D912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2022）07-0077-04

我国现行宪法在2022年正式迎来其“不惑之年”。宪法在我国各种制度和公民生活中必定会扮演着愈来愈重要的角色。然而，由于我国宪法相关制度设置不够完善，宪法实效性得不到充分发挥，其在实践中也面临着“闲法”之困惑。基层群众自治制度推行之下的农村地区是我国的“神经末梢”，处于各种制度的边缘地带，实际中面临着诸多问题。村规民约是农村自治单元内的重要规范，涵盖村民行为、道德和习俗等方方面面的内容，与根本法相符是其应有之义。村规民约的合宪性审查将在农村地区形成以村规民约为核心的规范秩序，扭转其边缘性困局，从而在源头上减少问题的产生，推动宪法实施。

一、村规民约合宪性审查之背景

（一）合宪性审查的现实语境

宪法见证了新中国的发展历程。具有宪法性质的《共同纲领》诞生先于新中国成立，为其后续发展规定了原则与秩序。此后，又相继颁布了五四宪法、七五宪法、七八宪法、八二宪法，每部宪法都有其特殊的制定背景，承担着不同的重要功能。迄今为止，现行“八二宪法”已进行了五次重大修改。由此可见，我国宪法含有前置性的人为期待，蕴含着社会发展的后置性固定。对于现行宪法，一直存在着政治宣言性过强、实效性缺失的质疑，而实现从文本宪法到实质宪法转变的关键就在于合宪性审查制度的建立和完善，“合宪性审查是法治国家大厦的拱顶石”。但考虑到当时的国家和社会现实，我国对于合宪性审查工作持谨慎保守态度。进入新时代以来，国际和社会秩序发生了深刻变化，社会矛盾问题也日渐突出，合宪性审查对于秩序的建构与稳定以及我国法治现代化转型发挥着独特的作用，其发展乃大势所趋。除此之外，根据宪法第67条，全国人大常委会负责“解释宪法，监督宪法的实施”。过去这一条文基本处于

“冰冻”状态，实践中亦缺乏可操作性的机制。合宪性审查便是激活该条款的关键所在。与此同时，现实中“孙志刚案”“齐玉芩案”等具有宪法意义的事件暴露了我国现存法秩序的固有缺陷，彰显了合宪性审查对于解决此类问题的重要性。

鉴于此，对待宪法审查之态度发生了积极之转变，合宪性审查工作小步快进。党的十八届四中全会公报提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，“要健全保证宪法全面实施的体制机制……加强对法律实施的监督”，着力于推动实践性宪法机制的建立。早在2012年，习近平总书记就曾敏锐地指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法在我国法秩序中居于最高地位，是各部门法的至高遵循，不可也不能将之束之高阁。2017年，中国共产党第十九次全国代表大会强调“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，合宪性审查工作获得了高度认可并正式列入發展议程。次年，全国人大宪法和法律委员会成立，为合宪性审查工作提供了组织保障。2021年，全国人大常委会四年来首次公布“不合宪”案例，我国的合宪性审查工作取得了实质性进展。除此之外，我国宪法学界诸多学者深耕于宪法审查机制的研究。例如蔡定剑从理论上区分了违宪审查与宪法私权诉讼，为宪法的司法适用奠定理论基础;林来梵将违宪审查制度形象地比作宪法的牙齿，致力于规范性宪法的建设;余净植以法益衡量为核心探索了我国宪法审查的方法;刘义在考察美国和德国宪法审查程序之后提出了中国宪法审查程序三阶段之构想。但我国目前的合宪性审查研究侧重于理论层面的阐释与构想，对于具体实践的研究则相对较少。

（二）村规民约与合宪性审查

顾名思义，村规民约是村庄成员为治理村庄公共事务，通过一定方式约定的成文规范。村规民约是我国实施基层群众自治制度的一项重要措施和方法，对自治单位组成人员的行为起着规范和制约作用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民组织法》），由村民委员会负责村规民约的组织工作，村民会议负责村规民约的制定和修改。村规民约是村民民主参与的体现，凝结着村庄范围内的最大程度共识。一旦村规民约经过法定正当程序之后，便对单位内的所有成员都具有约束效力，包括驻村的企业、事业单位和群众组织代表。如果出现违反村规民约的情况，则由村委会负责判断、解释，依据村规民约并结合实际情况进行恰当处理。从某种意义上讲，村委会兼具双重身份：村委会既是村规民约的规范对象，同时亦是其执行机构。由于其在特定范围内的广泛约束力和决定性作用，村规民约又被称之为“村庄小宪法”“习惯法”。从村规民约的产生来看，其具有两个固有属性：一是因地制宜性，村规民约诞生于村民自治制度之中，是农村基层民主的重要表现形式，反映着特定自治单位的风俗习惯和价值观念，具有极强的针对性与区分度;二是作用局部性，村规民约只在村一级行政单位内发挥作用，作用范围相对有限。

一般而言，合宪性审查包括两种情况：一是审查现有法律规范性文件是否与宪法相冲突;二是确定国家机关权力的边界，解决国家机关之间的冲突和争议。合宪性审查是最为重要的宪法实施监督制度，其要旨在于限制公权力，保护私权利。对村规民约进行合宪性审查有着双重

合理性：首先，从主体方面来看，一般认为行使一定公权力或政府职能的公共部门方能作为违宪的主体。根据《村民组织法》，村委会由村民民主选举产生，法律上定位为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。换言之，由村民选举产生的村委会在农村自治单元内具备一定的公权力，管理着所辖范围内的公共事务，从这个意义上讲具备违宪的理论主体资格。“一切有权力的人都容易滥用权力”，如无界限与约束，村规民约甚至会成为权力持有者滥用权力的跳板与工具。这不仅会丧失村规民约的合法性，亦会损害基层群众自治制度的正常运作。其次，根据《村民组织法》，村规民约在村民会议上应当经到会人员半数通过方能生效。这意味着村规民约的诞生无需经过村民会议绝大多数的认可，其中留有寻租的空间与侵犯少数者权利的可能。村委会的自治组织功能定位昭示着其在自治单元内处于相对独立的运行状态。如用行政或司法手段解决村规民约问题都会在某种程度上损害基层村民自治，从而使其遭受合法性质疑。而我国现行宪法则是我国人民意志、价值、期待与理性等的凝结，其对各项社会创制具有广泛而根本的制约作用。由之，对村规民约进行合宪性审查合理合法。

二、村规民约合宪性审查之必要

（一）两种视角

规范和事实是考量合宪性审查的两种重要视角。缕叙之，规范的视角来源于规范宪法学，该学派遵循法教义学，认为宪法具有根本的规范作用，侧重于构建起一套严密的宪法理论体系并以之作为裁定现实之标准，宪法适用应严格遵循宪法文本。事实的视角来源于政治宪法学、社会宪法学，认为法律是人为语言的表达，具有天然的局限性，从而其与不断变化着的社会现实存在一定的鸿沟。该学派侧重于从政治和社会现象入手，运用法律解釋从中抽象出普遍适用的法原理。合宪性审查在两种视角下具有不同的功用与表现：在规范的视角下，合宪性审查追求法律规范的和谐一致性，侧重于对于法律条文本身的审查;在事实的视角下，合宪性审查则以具体行为及其造成的影响为出发点，以此不断扩充宪法的具体内涵。由此可见，规范视角下的合宪性审查具有静态性、内部性;事实视角下的合宪性审查具有动态性、外部性。村规民约效力来源于《村民组织法》，其缺乏法规正式性，只能算作“习惯法”。然而村规民约作为基层群众自治制度重要组成部分，在实际中对自治单元内成员行为的规范却发挥着不可忽视的作用。正式法规性不足与实际效力局部性强的双重属性使得村规民约的合宪性审查应从规范和事实两种视角审视，以下具述之。

（二）规范的视角

1.促成农村法治秩序转型

在改革开放与法治中国政策推行之下，目前的农村正处在传统礼治秩序向法治秩序转型的关键时期。根据费孝通的研究，可以发现在农村法治转型中主要面临两大阻碍：一是观念上的“无讼”。传统的礼治秩序能够并且很好地应对社会主义市场经济实行之前的农村并且礼治的观念也深入人心。乡土社会的人情世故和是非判断都会受着“差序格局”的影响。同一件事对于不

同的人，裁决者会做出不同甚至截然相反的判断。这种“差”与法治秩序所倡导的法律面前一律平等的原则相悖。对村规民约合宪性审查的价值便在于为目前因农村两种秩序并存所造成的混乱确立原则与规范，同时亦为农村中现实问题的纾解提供崭新而有效的途径。对村规民约的合宪性审查涉及村民真切的利益，因而对于其法治观念的革新具有不可替代的意义。

2.填补村规民约审查空白

《村民组织法》对村规民约的内容做出了限制性规定：村规民约“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。同时也明确了一旦村规民约违反上述规定，“由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。因而对于村规民约有两个重要限制因素：一是村民的文化价值观念。村规民约制定过程中的半数决定规则在一定程度上表明了村规民约是村民共有价值判断的体现。二是外部行政干预。村委会虽为基层民主自治机关，却依然要受着乡一级政府的制约。由此可见，现有限制之下的村规民约存在两种危机：其一是地域性价值与宪法价值相违背之危机。该危机在文化层面赋予村规民约合宪性审查之必要性。其二是《村民组织法》的规范实效性缺乏危机。《村民组织法》明确村规民约不得侵犯村民的人身、民主和合法财产三权，但其内容却是粗线条的，且缺乏具体的判断标准及配套措施。乡一级政府对于村规民约负有监督责任。换言之，只有村规民约在实践中造成不良的后果与影响，且反馈到乡政府之后乡政府才会履行该职责。这两个因素决定了村规民约的制定与实施具有相当程度的自由，对其的监督审查存在空白点。对村规民约进行合宪性审查，使之符合我国现行宪法的规定，从而化解现存规范体系对于村规民约的无力。

（三）事实的视角

1.权利保障

从中国司法案例网公布的数据来看，1996年至2018年期间各级人民法院共发布了与“村规民约”有关的典型案例12个。这些数据从事实的角度说明了尽管村规民约经过正当程序而制定，其侵犯村民合法权利的事情依旧会发生。值得注意的是，这12个案例全部与经济权益有关。究其原因，其一《村民组织法》对保护村民财产权做出了明确的规定，法律规范不存在适用难题，所以法院对这一类型的权利侵害能够做出准确判断。其二正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。经济权的损害对于基层民众来讲是最为敏感的，其会通过各种合法的甚至非法的途径维护其经济利益。此外，应该明确这12个案例仅是村规民约造成村民权利侵害案件的缩影，实际中村规民约对于村民权利侵犯的类型更多样，案情也更加繁杂。随着乡村振兴政策的实行以及农村土地流转制度的日益完善，村干部之间、村民之间、村干部和村民之间的利益纠葛日趋复杂化。对村规民约的合宪审查之过程亦是村规民约深入民心之过程，其目标便是使村规民约真正成为处理村庄公共事务的规范和调节各种利益关系的依据，从而助力乡村振兴的完成。

2.规范上访

《村民组织法》为村规民约问题提供了行政解决途径：若村规民约违背《村民组织法》且对村民利益造成了实际性损害，村民可以通过行政诉讼维护其合法权益。然而由于乡一级政府存在不同程度的不作为以及利益受损村民法治意识匮乏，现有的行政诉讼制度在解决此类问题上显得乏力，由此便产生了一种特别的维权方式——上访。根据《信访条例》，上访的一个显著特点便是越级表达诉求。我国宪法第41条第一款明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。而根据2020年发布的《公职人员政务处分法》，基层群众性自治组织中从事管理的人员已被列入了6类公职人员之列。由此可见，村民通过上访的方式行使对于村干部的监督权是符合宪法和有关法律规定的。对村规民约进行合宪性审查，一方面让村干部的权力受到宪法的制约，同时也防止村民多数对少数的权利侵害，让基层问题回归基层解决，缓解现有行政机构压力，防止村规民约这类规范成为公职人员滥权和村民侵权的工具;另一方面，村规民约的合宪性审查提供了村民监督村干部的新渠道，在一定程度上避免村民的不合理上访行动，确保基层民众监督作用的有效发挥。

三、村规民约合宪性审查之制度构想

二、村规民约合宪性审查之必要

（一）兩种视角

规范和事实是考量合宪性审查的两种重要视角。缕叙之，规范的视角来源于规范宪法学，该学派遵循法教义学，认为宪法具有根本的规范作用，侧重于构建起一套严密的宪法理论体系并以之作为裁定现实之标准，宪法适用应严格遵循宪法文本。事实的视角来源于政治宪法学、社会宪法学，认为法律是人为语言的表达，具有天然的局限性，从而其与不断变化着的社会现实存在一定的鸿沟。该学派侧重于从政治和社会现象入手，运用法律解释从中抽象出普遍适用的法原理。合宪性审查在两种视角下具有不同的功用与表现：在规范的视角下，合宪性审查追求法律规范的和谐一致性，侧重于对于法律条文本身的审查;在事实的视角下，合宪性审查则以具体行为及其造成的影响为出发点，以此不断扩充宪法的具体内涵。由此可见，规范视角下的合宪性审查具有静态性、内部性;事实视角下的合宪性审查具有动态性、外部性。村规民约效力来源于《村民组织法》，其缺乏法规正式性，只能算作“习惯法”。然而村规民约作为基层群众自治制度重要组成部分，在实际中对自治单元内成员行为的规范却发挥着不可忽视的作用。正式法规性不足与实际效力局部性强的双重属性使得村规民约的合宪性审查应从规范和事实两种视角审视，以下具述之。

（二）规范的视角

1.促成农村法治秩序转型

在改革开放与法治中国政策推行之下，目前的农村正处在传统礼治秩序向法治秩序转型的关键时期。根据费孝通的研究，可以发现在农村法治转型中主要面临两大阻碍：一是观念上的

“无讼”。传统的礼治秩序能够并且很好地应对社会主义市场经济实行之前的农村并且礼治的观念也深入人心。乡土社会的人情世故和是非判断都会受着“差序格局”的影响。同一件事对于不同的人，裁决者会做出不同甚至截然相反的判断。这种“差”与法治秩序所倡导的法律面前一律平等的原则相悖。对村规民约合宪性审查的价值便在于为目前因农村两种秩序并存所造成的混乱确立原则与规范，同时亦为农村中现实问题的纾解提供崭新而有效的途径。对村规民约的合宪性审查涉及村民真切的利益，因而对于其法治观念的革新具有不可替代的意义。

2.填补村规民约审查空白

《村民组织法》对村规民约的内容做出了限制性规定：村规民约“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。同时也明确了一旦村规民约违反上述规定，“由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。因而对于村规民约有两个重要限制因素：一是村民的文化价值观念。村规民约制定过程中的半数决定规则在一定程度上表明了村规民约是村民共有价值判断的体现。二是外部行政干预。村委会虽为基层民主自治机关，却依然要受着乡一级政府的制约。由此可见，现有限制之下的村规民约存在两种危机：其一是地域性价值与宪法价值相违背之危机。该危机在文化层面赋予村规民约合宪性审查之必要性。其二是《村民组织法》的规范实效性缺乏危机。《村民组织法》明确村规民约不得侵犯村民的人身、民主和合法财产三权，但其内容却是粗线条的，且缺乏具体的判断标准及配套措施。乡一级政府对于村规民约负有监督责任。换言之，只有村规民约在实践中造成不良的后果与影响，且反馈到乡政府之后乡政府才会履行该职责。这两个因素决定了村规民约的制定与实施具有相当程度的自由，对其的监督审查存在空白点。对村规民约进行合宪性审查，使之符合我国现行宪法的规定，从而化解现存规范体系对于村规民约的无力。

（三）事实的视角

1.权利保障

从中国司法案例网公布的数据来看，1996年至2018年期间各级人民法院共发布了与“村规民约”有关的典型案例12个。这些数据从事实的角度说明了尽管村规民约经过正当程序而制定，其侵犯村民合法权利的事情依旧会发生。值得注意的是，这12个案例全部与经济权益有关。究其原因，其一《村民组织法》对保护村民财产权做出了明确的规定，法律规范不存在适用难题，所以法院对这一类型的权利侵害能够做出准确判断。其二正如马克思所言，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。经济权的损害对于基层民众来讲是最为敏感的，其会通过各种合法的甚至非法的途径维护其经济利益。此外，应该明确这12个案例仅是村规民约造成村民权利侵害案件的缩影，实际中村规民约对于村民权利侵犯的类型更多样，案情也更加繁杂。随着乡村振兴政策的实行以及农村土地流转制度的日益完善，村干部之间、村民之间、村干部和村民之间的利益纠葛日趋复杂化。对村规民约的合宪审查之过程亦是村规民约深入民心之过程，其目标便是使村规民约真正成为处理村庄公共事务的规范和调节各种利益关系的依据，从而助力乡村振兴的完成。

2.规范上访

《村民组织法》为村规民约问题提供了行政解决途径：若村规民约违背《村民组织法》且对村民利益造成了实际性损害，村民可以通过行政诉讼维护其合法权益。然而由于乡一级政府存在不同程度的不作为以及利益受损村民法治意识匮乏，现有的行政诉讼制度在解决此类问题上显得乏力，由此便产生了一种特别的维权方式——上访。根据《信访条例》，上访的一个显著特点便是越级表达诉求。我国宪法第41条第一款明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。而根据2020年发布的《公职人员政务处分法》，基层群众性自治组织中从事管理的人员已被列入了6类公职人员之列。由此可见，村民通过上访的方式行使对于村干部的监督权是符合宪法和有关法律规定的。对村规民约进行合宪性审查，一方面让村干部的权力受到宪法的制约，同时也防止村民多数对少数的权利侵害，让基层问题回归基层解决，缓解现有行政机构压力，防止村规民约这类规范成为公职人员滥权和村民侵权的工具;另一方面，村规民约的合宪性审查提供了村民监督村干部的新渠道，在一定程度上避免村民的不合理上访行动，确保基层民众监督作用的有效发挥。

三、村规民约合宪性审查之制度构想