县级人民政府设立派出机关的若干问题

2024年3月6日发(作者：上海世博会)

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２００２－４　县级人民政府设立派出机关，存在着两种模式：一种　“（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办　是城市型政区设立街道办事处，一种是地域型政区设立区　事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见　公所。　和要求。”显然，《办事处条例》规定的具体内容透露出这　１９８６年ｌ２月２日，根据《中华人民共和国宪法》（以下　样两条信息：一是街道办事处只能设立在城市；二是街道　简称《宪法》）中的有关规定，第六届全国人民代表大会常　办事处的主要工作是与居民切身利益相关的。　务委员会第十八次会议公布施行了《中华人民共和国地方　《地方组织法》第五十九条还规定：“县、自治县的人　各级人民代表大会和地方各人民政府组织法》（以下简称　民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府　《地方组织法》）。《地方组织法》第五十九条规定：“市辖　批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”从法　区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可　律的定位上以及几十年来的实践看，县、自治县的派出机　以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”从这一明　关——法定的名称为区公所，有别于不设区的市和市辖区　文规定中可以清楚地看出，城市型的县级人民政府　］，按　设立的街道办事处，尽管它的行政级别仍被定为科级，与　照一定的组织程序和要求，可以设立若干个派出机关。而　县级市、市辖区下设的街道办事处相类似，但它是介于　且，这些派出机关的名称已被法律所规范，只能称之为　县、自治县与乡、民族乡、镇之间的一级组织形式，负责　“街道办事处”，不能赋予其它法律规定之外的名称。　协调各所属乡级基层政权之间的各类行政事务。也就是　与之相关联的是，１９５４年ｌ２月３１日，全国人民代表大　说，区公所管辖着数量不等的基层政权，是为最低一级政　会常务委员会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条　区的人民政府服务的，不直接负责居民或村民的工作。由　例》（以下简称《办事处条例》）　】。从法理的角度讲，　于近十多年来施行了“撤区、并乡、建镇”工作，对乡级　尽管《办事处条例》的出台，是在现行《地方组织法》实　政权组织进行了卓有成效的整建制机构精减，使得区公所　施之前．该《地方组织法》是在修订、完善１９５４年９月２１　失去了原有的存在意义，因而我国绝大部分区公所已被撤　日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《地方组织　销，截至２００１年底，仅余２７个这一类型的县或自治县的派　法》的基础上颁布的，而且关于设立街道办事处的相关条　出机关。——区公所过去的运动轨迹告诉我们，这一组织　款未做实质上的变动，所以从法律与规定的法规等级上　形式有逐渐消失的趋势。　看，该条例所列的全部七条文字，仍然可以视作是对上位　法《地方组织法》中有关问题的具体化。　从管理权限上看，尽管乡、民族乡、镇与街道办事处　以及区公所的行政级别都是一样的，其设立的派出机关的　其设立街道办事处的宗旨是：“为了加强城市的居民１二　主体行政级别亦相类似，但就其设立的批准单位来说，它　作。密切政府和居民的关系”；街道办事处的任务是，　们之间又存在着微妙的差异：《宪法》第一百零七条规定：　

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２０（）２－４　“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区　是，撤销建制镇设立街道办事处。即，如果设立街道办事　域划分。”必须指出的是，随着物换星移，自治区作为省　处的审批单位为省级人民政府，则不会存在任何问题，两　级行政区域单位，其人民政府当然与省、直辖市的人民政　者可以并行不悖，在一份省级人民政府的批复文件中，将　府一样，同样可以而且应该决定所属地域内的“乡、民族　一件事情的两个方面一并决定之。但是，假如设立街道办　乡、镇的建置和区域划分。”事实上，在我国版图的五个　事处的审批单位为地级市或自治州人民政府，则会出现管　少数民族自治区的地域上，有成百上千个最基层的行政区　理上的真空。省或自治区人民政府撤销建制镇后，自治州　域单位——乡、民族乡、镇，自治区人民政府当仁不让地　或地级市人民政府才能依据法律的规定实施设立街道办事　行使着《宪法》应当赋予它们的上述权力。　应该看到的是，《地方组织法》第五十九条的规定却与　处，从而导致在一定的地域、时间内形成管理的盲区。　产生这一“悖论”的原因有三：一是我国的行政区划　上述内容略有区别，市和市辖区设立派出机关，其批准单　层级一直摇摆不定——中华人民共和国建立半个多世纪以　位为市和市辖区的上级人民政府。《办事处条例》第二条亦　来，行政区划的层级始终处于“虚四级”与“实三级”之　规定：“街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。”　间，介于省级与县级之间的地级行政区域，长期存在着地　其实，这是一个不确切的概念，理由有二：第一，在行政　区体制和地级市并存的事实。二是我国现行的法规体系不　区划体系中，市辖区分为两种层级：直辖市的市辖区和地　够完善——《宪法》等法律对于市的定位不够明确，“较大　设区的市”、“不设区的市”等概念不清，无法　级市的市辖区。如果此处的市辖区是直辖市所属的区，那　的市”和“么区人民政府的派出机关的审批单位为直辖市人民政府；　确定其相关的行政级别。三是行政区划格局已发生根本性　如果此处的市辖区是地级市所属的区，那么区人民政府的　的变动——近年来，随着“地改市”工作的进行，一些条　派出机关的审批单位则为省或自治区下属的地级市人民政　件较好的地方开展了撤销地区建制，设立地级市，实行了　实　府。第：二，鉴于《宪法》对市有多种表述形式，市事实上　市领导区、县的管理体制，使得“虚四级”逐渐转向“被分成地级和县级两个层级，存在着省或自治区直接管辖　四级”，导致原有的行政区划管理体系受到一定的冲击。　的市，以及自治州管辖的市，甚至还有不管辖任何区、县　正是行政区划管理中最主要的内容行政层级的异动，特别　的地级市，另外还有省、自治区委托地级市“代管”的县　是中间层级的上下波动，直接波及继而影响到设立派出机　级市。因而，市设立派出机关的审批单位就可能出现两种　关的诸多问题。　情况，即省、自治区人民政府或者自治州人民政府。　通过对上面的论述进行小结，我们进一步得知，设立　　根据上述有关法律制定的《国务院关于行政区划管理　县级行政区域人民政府的派出机关，必须解决三个难题：的规定》（１９８５年１月１５日［国发］８Ｙ，以下简称《区划规　第一，设立派出机构的主体是否可以互换，即所有县级行　定》），将这项涉及基层政权建设的工作列入行政区划管理　政区域的人民政府，可否设立一种职能多样的派出机关；　的范畴。尽管将其单独列为一个条款，但仍旧采取了模糊的　第二，不管是城市型政区，还是地域型政区，其派出机关　表述方式，称：“行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更　的名称能否适当趋于一致，如其名称均称作“街道办事　名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府审　处”；第三，设立或者撤销乡级政权和派出机构，针对管　批。”之所以会出现如此局面，最根本的原因在于，设立派出　理权限上的错位，怎样找到一个统一的运行方式，使省级　机关的主体地位不一，尽管有着不同的级别之分，而主要问　或者地级人民政府行使职权时，在审批权的问题上不出现　题还是由其所在的行政区域层级来决定的，处于行政区域　偏差，以避免在管理上打“时间差”。　层级中的第二级和位于第三级的当然要有一定的差异。　这些情况的产生，对行政区划管理方式来说，既是一　需要注意的是，《地方组织法》第五十九条明确规定：　个严峻的挑战，也是一个全新的课题。问题是，随着经济　县、自治县的人民政府设立派出机关，必须经省、自治区、直　的迅猛发展，我国的各县级行政区域单位在各个方面都出　辖市的人民政府批准。换言之，区公所的设立主体是县和自　现了显著的变化，一些地方为搞好本地的城市规划、开　治县，审批单位被法律所明确，为省、自治区、直辖市人　发、建设和管理工作，解决城乡矛盾，理顺方方面面的关　民政府。也就是说，区公所的设立与乡、民族乡、镇的行　系，提高县级政区内的城市化水平，迫切要求将县级人民　政区划管理相吻合，都是由省级人民政府决定的。　政府的驻地镇改设为街道办事处。由于街道办事处所表现　于是，面对上述规定，我们在行政区划的实际管理工　的形态是城市型的组织结构，与当前加速发展城市型社区　作中，不知不觉地会遇到一些意想不到的困难。因为，设　不谋而合，因而个别的县或自治县亦有设立街道办事处的　立街道办事处一般与撤销镇的建制同时发生，通常的做法　良好愿望。但囿于现行法规的强制性限制，县和自治县只　●　

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２ｏ０２－４　能设立区公所，而不能设立街道办事处。是否可以找到一　其工作方式、工作角度等也有一些变动，因而完全可以因　个可行的“变通”办法，人们不得而知。值得欣慰的是，　地制宜地增加其管辖的人口数量。四是从现今的实际情况　不设区的市和市辖区可以依据现行的法规，按照相关的要　看，设立街道办事处的主体规模较大，如果街道办事处管　求设立若干街道办事处。　有纯粹的城市概念发生了巨大的变化，市和市辖区内早已　辖的人ＶＩ太少，则加大了设立派出机关人民政府的管理幅　应当引起关注的问题是，在现行的行政区划管理模式　还应注意的是，鉴于市和市辖区的形态已经异化，原　度，也与这一行政行为的终极目的南辕北辙。　不是完全的城市地域。如果设立街道办事处，仍然只负责　中，通常的做法为撤销建制镇后设立街道办事处，而拟撤　管理城市居民的工作，显然与今天的实际情况不相吻合。　销的镇与其它乡、镇相比，其人口规模在当地一般处于　换一句话来说，各设立街道办事处的主体行政区域，其设　中、上游水平，由此必然产生一个最直接的问题：撤销一　立的街道办事处将不只管理城市居民，而且还包含一部分　个建制镇后，设立几个街道办事处才是适宜、合理的？特　农业人ＶＩ。于是很自然地产生这样一个问题：什么样的情　别是那些县级市和市辖区的人民政府驻地镇，人ＶＩ规模有　况设立街道办事处才是适宜的呢？　的甚至超过１０万人，如果只设立一个街道办事处，显然背　对此，通过对各地的调查研究，结合我国现阶段的行　离了开展这项工作的初衷。为此，我个人的建议是，如果　政管理实际，我个人的意见是，街道办事处的设立应当重　该地域的人ＶＩ规模确实较多，在不增加行政编制和人员数　点考虑该地域的三项内容：城市化水平、建成区面积和经　量的前提下，以设立两个街道办事处为宜。这样，既便于　济发展状况。第一，城市居民的人ＶＩ数量——在一个限定　上级主管部门的协调和管理，也利于两个办事处之间的良　的地域内，尽管可以不同程度地包括一部分非城市居民，　性竞争和协调发展。当然，绝不能假设立街道办事处之　但城市人ＶＩ应该达到一定的数量，而且占有的比例应较　机，行增加行政编制和人员之实，那样的话，就与国家地　　高，是否达到５０％以上这一硬性规定值得考虑。第二，城　方机构改革总的精神背道而驰了。市的发展状况——拟设立街道办事处的一般法则是，城市　另外，撤销镇的建制，设立街道办事处，还涉及许多　的各项功能较为齐全、完备，需要通过设立派出机关来　必须办理的善后事项，最主要的有：公民的选举权与被选　“经营”城市，所以要求建成区有一定的规模，以期在未　举权的落实，国有资产转移与交接，行政工作人员的选任与　来的建设中获得更大的便利和优势，在发展中得到更多的　安置，行政管辖区域的划分与界定，行政管理职能的重新核　好处和效果。第三，经济发展的需要——这里包含两方面　定与分工……这些工作都要有计划、有步骤、有方式、有　　的内容，一是当地的经济发展实际，二是未来的发展前　组织地予以进行，以避免出现事倍功半的不良结果。景，二者的综合要求奠定了设立街道办事处的基本基调，　势，特别是应重点考虑设立派出机关的主体行政单位的因　工作就成为多此一举的“鸡肋”。　别于乡、民族乡、镇，我的意思是说，应当远远超过乡镇　最后，提出一个不成熟的建议：于时机成熟之际，通　同类项”——设立的派出机关统一称为“街道办事处”，　权的运用统一、规范、科学，有利于派出机关的实际运　总而言之，县级人民政府设立派出机关，是一项牵涉　即必须在经济上达到相当的水准，且有着良好的发展态　过修改相关的法规，在确定设立派出机关时，实行“合并　素，能否起到促进其经济快速发展的确切作用？否则这一　审批单位都为省级人民政府。这样做的好处是，行政管理　　从人ＶＩ规模的角度讲，街道办事处的人ＶＩ数量应当有　作，可以调动上下各层面的积极性。管辖的人ＶＩ数量。理由有四：一是我国的乡镇作为地域型　面较广的工作，必须慎重、稳妥、有序地进行，只有妥善　的基层行政区域单位，人ＶＩ规模一般较小，大多在２万人　把握、科学决策、合理实施，才能顺理成章地达到人们的　　左右，从长期的实践上看，人ＶＩ偏少不利于其自身的生存　期望值，获得事半功倍的最佳效果。与发展。二是拟设立街道办事处的地方，一般人ＶＩ密度较　注：　１包括个别既不辖区也不管县．或者只辖县但不设区　的地级市，如广东省的中山市、海南省的三亚市和　浙江省的湖州市。　高，居民和农民的生活区域面积较小，非常便于必要的行　政管理，适当地扩大街道办事处的管辖人ＶＩ，有利于提高　办事效率，降低管理成本，发挥派出机关的现实作用。三　是设立街道办事处以后，街道办事处的职能与乡镇人民政　２民政部法规办公室编．《常用民政法规选编》．中国法　制出版社．２０００．３．３１９　府的职能相比，有了从量到质的变化，不仅部分工作事项　上交设立派出机关的人民政府，而且居民的自治组织亦实　行了社区管理｜３］，使其工作内容、工作难度等有所减少，　３丁超．《城市社区管理体制改革设想——城市社区研　究之四》．《中国方域一行政区划与地名》，２００１（６）　（本文作者：２００１２６．上海浦东耀华路８１５号）