陆水水库水资源管理与保护的思考与探索

2024年2月18日发(作者：人事部工作计划)

陆水水库水资源管理与保护的思考与探索

杨鹍;胡劲;杜成寿

【摘 要】陆水水库水资源管理与保护中存在协调机制不灵活、针对性政策缺失、基础设施缺乏等问题.为此,陆水试验枢纽管理局从理顺机制、严格管理、注重宣传和加强执法等4个方面开展了一系列工作.今后一段时期,陆管局还将通过抓好“四个一”,即建立一个机制,编制一部规划,做好一套监测,开展一系达标,来探索流域管理与区域管理相结合的方式方法,用以落实最严格的水资源管理制度,确保水库饮用水安全.

【期刊名称】《人民长江》

【年(卷),期】2013(044)018

【总页数】5页(P70-74)

【关键词】水资源保护;水资源管理;流域管理;陆水水库

【作 者】杨鹍;胡劲;杜成寿

【作者单位】长江水利委员会陆水试验枢纽管理局,湖北赤壁437300;长江水利委员会陆水试验枢纽管理局,湖北赤壁437300;长江水利委员会陆水试验枢纽管理局,湖北赤壁437300

【正文语种】中 文

【中图分类】TV213.4

2011年中央1号文件提出，要实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作

为加快转变经济发展方式的重要举措。长江水利委员会陆水试验枢纽管理局(以下简称“陆管局”)作为水利部直属、长江委直管的陆水水库运行管理单位，紧紧围绕落实最严格水资源管理制度要求，履职尽责、攻坚克难，积极探索，奋力推进，以抓好“四个一”为手段，使水库的水资源管理与保护工作逐步走上健康发展轨道。

1 陆水流域基本情况

陆水河位于湖北省东南部，是长江中游南岸的一级支流，发源于湘鄂赣3省交界的幕阜山北麓通城县境内的黄龙山，流经通城、崇阳、赤壁、嘉鱼4县(市)，在武汉上游的陆溪口注入长江，全长183 km，流域面积3 950 km2。陆水流域内以红壤土和黄壤土为主，植被良好，河流多年平均含砂量仅0.137 kg/m3，属少砂河流。流域内雨量丰沛，多年平均年雨量1 550 mm，气候温和，适宜农作物生长，雨量一般集中在4～7月份，尤以5，6两月更为集中，8月份以后雨量明显减少，常遭伏旱。

陆水水库位于湖北省赤壁市城区东端的陆水河中段，是陆水河上的控制性水利工程，1958年作为三峡工程的试验坝开建，1967年下闸蓄水，1976年建成，2006～2010年进行了第2次除险加固。陆水水库是一座以防洪为主，兼有灌溉、发电、航运、养殖、供水、旅游及科学试验等综合任务的大(二)型水利枢纽。水库总库容7.42亿m3，调洪库容2.65亿m3。水库水面约60 km2，控制流域面积3 400

km2，水库5～6月为主汛期，设计洪水标准为100 a一遇，校核洪水标准为2

000 a一遇；遭遇2 000～5 000 a一遇洪水时启用爆溃式非常溢洪道。

1.1 水库水资源现状

陆水水库多年平均年来水量27.1亿m3，建库以来最丰的1995年来水量为49.47亿m3，最枯的1968年来水量为10.60亿 m3，丰枯年来水量极值比为4.67。保证率95%的年来水量为12.30亿m3，保证率99%的年来水量为10.30亿m3。陆水水库目前年均发电取水量23.8亿m3，年均发电量1亿kW·h；年均无偿灌

溉取水量1.52亿 m3，平均用水量达9 000 m3/hm2，高于湖北省的平均值6

345 m3/hm2；年均城镇生活取水量 4 000万 m3，用水定额达到170 L/(人·d)，高 于 湖 北 省 平 均 水 平 160 L/(人·d)；年均工业取水量2 000万m3，主要是火电厂用水量为4.11 m3/MW·h，高于行业用水定额的2.84 m3/MW·h。根据《咸宁市十二五发展规划》，2020年陆水水库农业灌溉、城镇生活及工业取水量分别为5.765 2亿，0.577 0亿，0.345 6亿 m3。

1.2 水库水环境现状

陆水水库2000年被湖北省划为集中式饮用水源地一级保护区。2002年被国务院审定为国家级风景名胜区。2003年7月，湖北省批复同意将陆水水库划定为饮用水源保护区一级水功能区进行保护。2011年，再次对陆水水库饮用水水源地一、二级、准保护区范围进行了划分。陆水水库作为下游赤壁市城区25万余居民唯一的饮用水地表水源，对赤壁的经济发展、城市建设和社会稳定起到了无可替代的作用。坝前水质为Ⅱ～Ⅲ类，基本符合水功能区域要求。一般污染物指数为1级，有毒物污染指数为3级，富营养化指数为3级，综合评价指数为3级，水库水体为中营养程度，符合饮用水功能要求。近年来，随着水库上游流域内各县经济快速发展，受工业废水、生活污水、农业退水、城市地表径流等影响，排污量日趋增加。2009年12月，对入库断面和库心断面水体中的氮、磷进行检测，检测结果显示，上游来水中氮、磷的含量明显超高，约是库心水体中氮、磷含量的2倍。上游来水进入水库后，经过陆水水库的净化，氮、磷含量有所降低。

2 水资源管理与保护的主要做法

(1)理顺机制，加强水资源管理与保护机构建设。按照水利部批复的陆管局“三定”方案，陆管局的主要职责是负责陆水试验枢纽的运行管理与维护、水库防洪抗旱调度、水库水资源管理与保护等。由于历史原因，陆水水库管理工作长期处于地方(咸宁市水库管理局)和流域(长江委陆管局)“一库两管”格局，工作难度大、纠纷

不断，水资源管理与保护工作举步维艰。直到2008年后，在水利部领导和各司局、长江委各级领导的支持下，通过与湖北省委、省政府的沟通、协调，2010年3月，陆管局与赤壁市政府正式签订了《陆水水库管理局并入长江委陆水试验枢纽管理局协议》，撤销了原咸宁陆水水库管理局机构，长期困扰陆水水库管理的“一库两管”问题得到了妥善解决，陆水水库水资源管理与保护工作逐步走上正轨。同时，为了加强水库水资源管理与保护工作，在机构设置上新增事业单位水库管理中心，专门负责水资源管理与保护的具体实施工作，目前已形成一支30余人的专业水资源管理与保护工作队伍，为陆水水库落实最严格水资源管理制度奠定了基础。

(2)严格管理，开展水资源管理的监督检查。陆水水库位于赤壁市郊，随着经济社会的发展，库区取水户和涉水建设项目增多，为管理、保护和节约水资源，陆管局开展了一系列的监督检查工作：①严格取水许可制度。定期检查库区取水户的取水情况，对取水户的取水设施、计量设施、远程监控设施、循环用水设施、废污水处理设施等的运行状况和取水台帐进行监督检查；督促库区取用水单位按照规定申办取水许可手续，协助其开展水资源论证，延续取水评估工作。②加强水资源配置和调度。制订陆水水库水资源管理与分配方案，严格控制南北灌渠闸门开度，减少农田大水漫灌现象；严格实行计划用水，定额管理，试行超定额用水累进加价管理，提高工业用水重复利用率。③加强涉水建设项目管理。定期开展涉水建设项目的专项监督检查，严格要求桥梁、取水构筑物等涉水项目按照相关法律法规，编制防洪影响评价报告，取得项目建设同意书。④加强水源地及入河排污口的监督检查。严格按照《入河排污口监督管理办法》，加强入库排污口管理，严格落实排污口设置审批、监督检查、普查登记等工作，防止水污染事件发生。

(3)注重宣传，增强公众对水资源管理与保护的意识。水资源的开发、利用、保护和管理与社会每一个成员利益相关，关系到社会大众的生存和发展，陆管局坚持通过多种形式和途径，不断增强公众参与的积极性，保障公众的知情权、参与权：①

以每年的“世界水日”、“中国水周”、“12.4法制宣传日”为契机，点面结合，重点宣传。如出动宣传车、船，发放宣传资料，设置法制宣传点，利用网络，组织摄影、知识竞赛等各种水资源保护主体活动等。② 在库区内设置永久性宣传牌、警示牌20余处，库区群众通过宣传牌上的举报电话积极参与水库水资源的保护工作。③每年坚持召开由水库周边机构和群众代表为主体，协调水库水资源管理与保护、宣传水法规的座谈会，以达成共识，形成合力；同时实行信息通报制度，在水利、环保等部门设置联络人，编印《陆水水库水资源管理与保护工作简报》等。④建立水政监察社会监管体系。聘用当地有影响力的村民为协管员，协助进行陆水水库库(坝)区管理和保护范围内的水法宣传工作。

(4)加强执法，为水资源管理和保护营造良好的外部环境。陆管局严格按照国家法律法规要求，以及水利部明确的水资源管理与保护职责，在授权范围内加强水行政执法工作，坚持有法必依、执法必严、违法必究，做到责任到位、措施到位。①

坚持开展库(坝)区巡查，迅速有效地制止水事违法行为。陆水大坝位于赤壁市市郊，人为活动频繁，为此，严格按照巡查制度开展巡查；同时建立巡查登记和备案制度，做到巡有记载，查有文字、照片、摄像资料等依据。② 重点查处一批水事违法行为，维护水库良好的水事秩序。主要是对在大坝管护范围内发生的危害大坝安全的活动进行了查处，对库坝区管护范围内修建的违规建筑进行了强制拆除，对库区内擅自弃置砂石、渣土、垃圾等违法行为进行了制止。③开展联合执法行动，扩大水行政执法的影响力。陆管局多次与地方水利、公安、规划和环保等执法部门联合开展水行政执法行动，对围垦、挖砂、排污、乱搭乱建、网箱养殖等水事违法行为进行了集中打击。④加强执法队伍建设，提高水行政执法的能力与水平。主要是进一步加强制度和制度执行力建设，做到用制度管人；进一步明确各队员的工作职责，对执法区域采取分片包干，责任到人，同时建立相应的奖惩制度；进一步加强人员培训，提高队员的执法能力和水平，内强素质，外塑形象，增强队员的集体归属感、

荣誉感。

3 水资源管理与保护工作存在的问题

(1)缺乏水库水资源管理与流域水资源管理的协调机制。陆水水库的水资源管理与保护工作具有长期性、艰巨性和复杂性，涉及水库上下游经济社会发展的方方面面，由于缺乏水库水资源上下游协调机制，导致水库水资源很难统一管理和保护。主要体现在以下几个方面：①随着经济社会的发展，陆水流域，特别是水库上游，区域经济社会发展与水源地保护之间的矛盾比较突出，导致入库水质逐年恶化，营养物质浓度居高不下。②水源区水资源保护和水污染防治监督管理还处于初步阶段，流域内各级水资源管理机构更多地受本级政府制约，很难摆脱地方利益束缚。③陆管局作为水库运行管理单位，只管水库不管流域。加之水资源管理与保护工作涉及水利、环保、土地、农林、建设、交通等多个部门，流域与区域之间，部门与部门之间未建立信息交流共享机制，缺乏水环境监控体系，缺乏预警协作机制，导致在应对突发水污染事件方面力不从心，难以快速反应。

(2)缺乏针对性的政策支撑和规划指导。目前我国保护水资源的法律体系主要有《水法》、《环境保护法》和《水污染防治法》。陆水流域也相应由咸宁市环保局制订了《咸宁市陆水流域水污染防治办法》，但由于缺乏综合性的地方流域法规和流域水资源规划，导致流域和水库水资源管理与保护工作难以规范化、科学化和法制化。①事权不清。表面上看，各职能部门各司其职，水利部门负责水量管理，环境保护部门负责水质管理，事权似乎清晰。但是，水质和水量在自然属性上很多情况下是很难分开的，加上部门之间缺乏清晰的合作与协调机制，就会出现有利的事情，部门之间会争权；不利的事情，部门之间会推诿或抵制，形成诸如“环保不下水、水利不上岸”的管理现状。②责任不明。按照现行法律法规，上游与下游之间没有相互的权利与义务关系，上下级之间也没有很明晰的分权与约束机制，这就导致陆水流域水资源开发、利用、保护的管理体制不顺，跨县水污染防治中的主体责

任不能明确。

(3)缺乏必要的基础设施和监控能力。由于“一库两管”的历史原因，陆水水库水资源管理与保护基础设施、能力和队伍建设严重滞后，可以说是“一穷二白”，严重缺少水资源管理与保护工作的基本手段，使得在管理水平、设备、监控手段等方面远不能满足落实最严格的水资源管理制度的要求。特别是与枢纽工程、防洪调度的信息化建设相比，水库水资源管理信息化建设更是相差甚远。2012年，水利部将水资源监控能力建设作为落实“三条红线”管理、建立水资源管理责任与考核制度的关键措施，开始组织实施《国家水资源监控能力建设项目》，长江委和湖北省也分别组织实施长江流域和湖北省的水资源监控能力建设项目。但由于流域管理与区域管理的交叉协调问题，长江委侧重于长江流域国控省界断面水量、水质监测能力建设等内容，而湖北省对流域机构管理的水库又无能为力，导致在监控能力建设上陆水水库出现了无人管的局面，至今缺乏必要的水资源监控能力。

(4)缺乏饮用水安全保障体系。虽然陆管局和赤壁市领导都高度重视陆水水库饮用水源地的保护和整治，已连续多年投入了大量人力、物力和财力，开展了一系列专项整治行动，取得了一定成效，但由于陆水水库的水质受上游来水的影响，尚未建立饮用水安全保障体系。不仅缺乏水质安全监控体系，缺乏对突发污染事件及藻华等水质异常现象的快速应急监测能力，同时缺乏备用水源，如遇突发情况，很难保证正常供水。

4 加强水资源管理与保护工作的思路

4.1 建立流域水资源管理与保护协调机制

为保护好陆水水库乃至陆水流域水资源，有必要建立跨县市、跨部门，流域管理与区域管理相结合的协调机制和协作机制，形成多部门、多层次的流域会商机制和信息交流共享机制。地方政府拥有地方立法权和行政强制手段，具有对区域内各部门、各行业进行协调管理的能力，水资源管理的实质性权利仍在地方政府，而长江委作

为水利部派出机构，无法代表流域内各利益主体。长江委与咸宁市政府已就陆水水库水资源保护协作机制事宜达成共识，将成立由湖北省咸宁市政府主要领导牵头，长江委水资源保护局、湖北省水利厅、陆管局和咸宁市政府相关部门以及各相关县市主要领导组成的协调工作领导组织，形成上下游、左右岸齐抓共管的水资源管理与保护新格局，这将有力地推进陆水流域落实最严格的水资源管理工作。

(1)充分发挥长江委和咸宁市政府的各自优势。长江委工作重点在陆水水库及库周的水质监测和预警预报以及污染源控制等方面；咸宁市政府工作重点则在陆水水库上游与库周污染源控制、水库多功能开发协调以及敦促有关执法方面发挥各自作用，共同推进陆水水库水资源保护。

(2)加强信息沟通和通报，搭建信息共享平台。目前长江委和咸宁市水利环保等部门都有各自的信息采集和收集渠道，为开展信息共享提供了良好基础。为了共同保护陆水水库水质，要以流域为单元，搭建基础信息收集汇总平台，创建信息传递的顺畅通道，建立内部信息交换和共享机制，完善信息管理制度，一方面避免重复建设，另一方面让各种水资源保护和水污染防治信息发挥最大效力。

(3)协商陆水水库水资源保护重大问题。利用协调机制共同商讨陆水水库水资源保护和水污染防治工作，交流信息，加强水污染防治、预警预报和应对突发水污染事件协调联动，推进水质监测和水污染防治规划的编制，就陆水水库饮用水水源地保护的对策意见向国家有关部门呼吁。

(4)开展陆水水库水资源保护相关研究工作。结合陆水水库水资源保护现状，下一步工作可归纳为：重点开展陆水流域水环境和排污口现状调查；开展入库断面和库湾水文水质监测自动站建设前期研究工作；开展流域水污染防治规划研究；结合全国水资源保护规划工作，开展以陆水水库为核心的陆水流域水资源保护工程研究。

4.2 编制陆水流域水资源保护规划

陆水水库承担着防洪、水资源管理与保护等多项综合任务，迫切需要研究制定陆水

水库管理的规范性文件，用以指导陆水水库水资源管理与保护工作。

(1)推动陆水流域水资源保护立法工作。为明确流域机构和地方各职能部门在陆水流域内水资源统一管理与保护工作的作用、地位和职责，进一步使陆水水库水资源管理与保护工作规范化、科学化、法制化，有必要推动地方人大制定一部不同于以往制定的局部性和单一性立法，而是集水资源规划、用水管理、水污染治理、饮用水安全、水生态修复等多层次多角度于一体的综合性涉水法规，例如《广州市流溪河流域管理规定》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》和《湖南省湘江保护条例》之类。

(2)推动陆水流域水资源保护规划工作。2012年8月，水利部在全国范围内启动和部署了水资源保护规划编制工作。9月，长江水利委员会启动了长江流域水资源保护规划编制工作，12月，湖北省水利厅启动了湖北省的水资源保护规划编制工作。为此，陆水水库有必要在陆水流域水资源保护规划、流域综合规划和流域水资源综合规划等框架下，针对性地编制陆水流域水资源保护规划，用以指导流域与区域的经济社会发展、水环境与水生态保护和日常监督管理与应急响应等工作，为在陆水流域落实国家提出的实行最严格的水资源管理的用水总量控制、水域纳污总量控制和用水效率控制等“三条红线”制度，建设水生态文明奠定基础。

4.3 做好水库水质水量监测工作

水质水量监测工作是水资源保护与管理的基础，为更好地行使水行政主管部门对水资源的监督管理职能，掌控水库水量水质状况，为库区水资源保护管理、污染治理和保障水源区水质安全提供决策支持，亟需进一步加强陆水水库的水量水质监测工作。

(1)加强水质巡查。定期对取水户取排水的水量、水质情况进行检查、登记；聘用水库协管员，建立库区水质巡查制度，对发生水污染、水华等重点地段开展巡查，警惕突发水污染事件；定期组织人员打捞水库浮渣，清理库汊，保持库面洁净。

(2)加强水质检测。聘用专业的水质检测机构定期对水库水质进行取样检测。对入库监测断面每两月采样监测1次，检测24项基本指标；对饮用水源地取水口每旬采样监测1次，检测12项基本指标，同时丰水期和枯水期各增加监测1次，检测109项指标；对库周主要排污口每月采样监测1次，检测12项指标，包括重金属检测。

(3)加强水资源信息化建设。初步着手建设陆水水库水资源综合管理系统，即：①

水资源管理信息采集系统建设，包括水量监控系统、水质监控系统、取退水监控系统；②水资源管理数据库建设，包括对收集的数据利用计算机系统等进行整理，在此基础上对信息进行分析、研判，为水资源管理提供决策依据；③ 水资源管理信息传输与应用系统建设，包括将水资源管理信息以及水资源分析研判结论通过互联网实现与上级水资源管理系统的无缝链接，实现水资源信息互连互通，并通过应用平台及时发布信息，指导取水管理、供水管理、入库排污监督管理以及水污染事件管理等水库水资源管理工作。

4.4 加强水源地安全保障达标工作

2011年，水利部下发《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》，决定对全国重要饮用水水源地开展安全保障达标建设工作。同时在《全国城市饮用水水源地安全保障规划》(2008～2020年)中，明确提出陆水水库作为流域直管的城市饮用水水源地，优先实施城市饮用水水源地保护工程。因此，陆水水库必须严格按照要求，开展水源地安全保障达标建设。

(1)做好陆水水库水源地的现状调查与评价。对陆水水库的水功能区划分情况、供水现状、水源地规范化建设现状、水库水质现状、生态现状、管理现状进行调查，摸清存在的问题，准确评估水体功能状况，分析安全保障达标建设需求。

(2)明确陆水水库水源地安全保障达标建设思路。以陆水水库水源地安全保障达标建设“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”为目标，针对陆水水库存在的

水质不合格、监控不完善、制度不健全等问题，从水源地隔离防护和警示、水源地水质保护、脆弱区生态保护与修复、管理制度建设等4个方面提出有针对性的措施和工程建议，同时注重与《长江中下游流域水污染防治规划》和《陆水流域水污染防治规划》相衔接，避免重复投资和重复建设。

(3)分批分步骤地申报、实施安全保障达标建设项目。陆水水库的安全保障达标建设包括水源地隔离防护和警示、控源截污、活化水系、清淤疏浚、生态修复等区域综合治理，以及水质水量的自动在线监控、常规性监测和排查性监测的安全监控体系的构建，相关法规和规划的制订，突发事件应急能力的建设，相关协调机制的建立等综合管理。建设项目涉及面广、总资金需求量大，因此必须分清主次，按急需程度和投资大小，分批分步骤地申报和实施。