中国历史上的封驳制度

2024年2月15日发(作者：我爱幽幽)

中国历史上的封驳制度

何勇强 卢敦基

封驳制度是中国古代对尚未正式起草的诏书封还词头或对已经起草成文的诏书封还并加驳正的一种制度。封驳制度以“封还词头”等形式制约皇帝的权力。皇帝的决定、任命、需要、想法、意见等，先由皇帝安排内宫以正式格式和程序送到中书省，中书省召集群臣商议，如果群臣认为不妥可直接退回。封驳制度起始于唐，至宋逐步完善成熟。封驳制度的实施对抑制君主权力起到了较好的作用。明清以后，随着君主专制制度的加强，封驳制度逐渐被废弛，退出历史舞台。

封驳制度的历史渊源

后人多将唐宋时代的封驳制度追溯到汉代，清初学者顾炎武即持此说，他在《日知录》中说：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。唐制：凡诏敕皆经门下省，事有不便，得以封还。而给事中有驳正违失之掌，着于《六典》。”（顾炎武：《日知录》卷9）顾炎武详细论述了从汉至明封驳制度的发展历史。其中汉哀帝封董贤事见于《汉书·王嘉传》的记载，谓汉哀帝时，会祖母傅太后薨，上因托傅太后遗诏，令成帝母王太后下丞相御史，益封贤二千户，及赐孔郷侯、汝昌侯、阳新侯国。王嘉封还诏书。（《汉书》卷86《王嘉传》）

封，封缄之意。古代臣民上书奏事，为防止泄密，密封以上，称为“封事”。还，退回之意。颜师古为《汉书》作注，谓“却上之于天子也”。所谓“封还诏书”，即是将皇帝下发的诏书退回给皇帝。《资治通鉴》也记述了这一事件，胡三省为通鉴作注，说“后世给舍封驳本此”，认为王嘉封还诏书是后世封驳制度的源头。

至于“驳”，在汉代是指驳议而言的。宋初编类书《册府元龟》，其台省部下专列“封驳”门，序谓：汉制：群臣上书，凡品有四，驳议其一也。盖以号令之出，风化攸系，或愆治典，乃伤国体，繇是执奏抗论，正辞理夺，封还诏命，追救缺失者有矣。中代而下，政归台阁，机事纷委，典章尽在，夙夜出纳，周旋慎重，其或上之所举，或违於道，乃至官人之非称，法制之缪戾，壅求贤之路，失任刑之极，礼文差，僭德义隳废，挠赏罚之柄，兴冤滞之叹，权宠交构，灾谪创见，利非均济，信或未孚，莫不罄竭忠恳，敷陈要道，謇谔持正，激切指事，冀感悟於时王，用杜塞於未然，无害於成，不远而复。

可见，封驳制度虽至宋达到极盛，然则，在宋人心目中，封驳之“驳”，其源头在于汉代的驳议。《独断》谓：“有疑事，公卿百官会议，若台阁有所

正处，而独执异意者，曰驳议。”但在汉朝，封还诏书，除王嘉事件外，还有东汉钟离意，说汉明帝“性褊察，好以耳目隐发为明，故公卿大臣数被诋毁。……朝廷莫不悚栗，争为严切，以避诛责；唯意独敢谏争，数封还诏书。”（《后汉书》卷42《钟离意传》）这两件事，都只能算是特例。这样的驳议，不仅汉代有很多实例，后世也屡见不鲜，因为并没有专门的官职，“公卿百官”皆可为之，与唐宋的封驳制度存在着很大差异。

封驳制度的发展阶段

封驳制度的发展大概经历了这样几个历史阶段：唐前期酝酿阶段。唐初，“给事中掌侍奉左右，分判省事。凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而请施行；小事则署而颁之。”（《唐六典》卷8）可见，对于“制敕宣行”，给事中覆奏和签署的权力。唐太宗时甚至出现拒绝签署的情况，当时简点使右仆射封德彝等，想把十八岁以上的中男简点入军。“敕三四出，（魏）征执奏以为不可”。封德彝重奏：“今见简点者云，次男内大有壮者。”唐太宗怒，乃出敕：“中男已上，虽未十八，身形壮大，亦取。”征仍拒绝签署。但这种拒绝签署与封驳制度下的封还诏书还有较大差距。

开元十九年（公元731年），唐玄宗又出台新的规定：“加阶入三品，并授官及勋封甲，并诸色阙等进画。出至门下省重加详覆。有驳正者，便即落下墨涂讫，仍於甲上具注事由，并牒中书省。”（《唐会要》卷56）当时给事中有了新权力，即是对诏敕进行“驳正”，驳正的方式是对诏敕涂改。诏书虽然被驳正了，但没有被“封还”，被涂改后仍继续颁行。这种驳正，就是“至门下省重加详覆”的过程，究其实质，仍属《唐六典》所说的“覆奏而请施行”，而非“封还”。因此，这一时期只能称为封驳制度的准备时期，是封驳制度的酝酿阶段，封驳制还没有正式形成。

唐中期以后的给事封驳。给事封驳的正式实施年月已不可考，但最迟在唐德宗时已经出现，如据《旧唐书》卷十三本纪的几则记载：“以浙东团练副使齐总为衢州刺史，总以横赋进奉希恩，给事中许孟容封还制书。”“以岭南节度掌书记、试大理评事张正元为邕州刺史、御史中丞、邕管经略使，给事中许孟容以非次迁授，封还诏书。”此后，有关“封还诏书”或“封还制书”的记载屡见于史书。

最迟到唐文宗时封驳制度已经制度化。据《唐会要》记载，开成三年（公元838年）八月敕：“给事中封驳制敕，宜令季终具所驳闻奏。如无，亦宜闻奏。”（《唐会要》卷56）要求给事中对封驳的诏敕按季度进行总结，也说明给事封驳制度已经制度化了。这种制度虽以“封驳”为名，但其重点和本质在于“封”而非“驳”。

宋初的知给事中事。唐末随着朝政日衰，政局动荡，给事封驳制度走向废弛。宋朝建立，原来三省六部制下的官职，仅保留着名称，称为寄禄官。

原三省六部制下的官职大多有名无实，形同虚设。当然，这些部门也没有完全被废弃，而是以“权”“知”“判”等方式，或多或少地存在着。宋太宗时设立的“知给事中事”即是其中之一。淳化四年（公元993年）六月，柴成务与魏庠同知给事中事，“凡制敕有所不便者，宜准故事封驳以闻”。（李焘《续资治通鍳长编》卷34）但这个“知给事中事”只存在了三个月，同年九月，宋太宗即将之罢废。因此，所谓知给事中事，充其量只是给事封驳制度历史上一个过渡阶段。

北宋的门下封驳司。宋朝原有通进、银台二司，隶属于枢密院，为诏敕、奏章的出纳机构。宋太宗淳化四年（公元993年）八月十八日，命枢密直学士向敏中、张咏同点检银台、通进二司公事，将通进银台司从枢密院分离出来。同年九月，废知给事中事，而以设封驳司隶银台。（《宋会要辑稿》职官2之26）次年四月，以金部员外郎谢泌当通进银台司封驳公事。至此，通进银台司下的封驳制度正式建立。咸平四年（公元1001年）改名为门下封驳司。但门下封驳司的作用却非常有限，如司马光之父司马池曾进言，“今门下虽有封驳之名，而诏书一切自中书下，非所以防过举也。”（李焘《续资治通鍳鉴长编》卷107）又一代名臣包拯也曾上奏说：“窃睹国家循旧例置门下封驳司，以近臣兼领。未尝见封一敕、驳一事，但有封驳之名，而无封驳之实，因循不振，岂不惜哉。”（包拯《包孝肃奏议》卷2）

元丰改制后的给舍封驳。宋神宗依《唐六典》重行三省六部之制。元丰五年（公元1082年）一月，原隶通进银台司的门下封驳司划归门下省的封驳房。不久又罢封驳房，设立门下后省，以给事中统领门下后省，而将封驳职事划归给事中，而原来的通进司也归给事中管辖。至此，宋朝恢复了唐朝后期的给事封驳制度。因元丰改制后的给事中职权较唐代已经大为扩大，它不仅统辖管辖通进司，并管辖进奏院，因此给事封驳制度也发挥了较大作用。

但元丰改制后封驳制度最大的变化却不是恢复唐朝后期的给事封驳，而是将中书舍人“封还词头”制度化。

封还词头，又称缴词头，缴还词头。根据宋制，有关官吏除授、拜将命相、征伐号令等重要诏书由翰林学士草制，由宫中直接发布，称为内制，中书舍人起草的诏敕通过中书门下发布，称为外制。宋前期中书舍人不实任其职，而由知制诰、直舍人院掌外制。有关人员除授的外制，通常做法是，各部门将除目送中书作词头，付舍人院草制。北宋时出现了知制诰或中书舍人封还词头的现象。其事始于宋仁宗时刘从德妻王氏封遂国夫人，富弼时任知制诰，“缴还词头，封命遂寝”。苏辙在《龙川别志》中记述这件事时说：“唐制，惟给事中得封还诏书，中书舍人缴词头盖自郑公始。”（苏辙《龙川别志》卷下）北宋封还词头是从富弼开始的，此后屡见于史。

苏颂曾在熙宁三年（公元1070年）上奏讲到中书舍人封还词头的一些规定，说：“自来本院凡有中书送到词头，并是当制舍人奉行。唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却再当日，即转送以次官命词。”

可见在宋神宗熙宁年间，已有关于封还词头的详细规定。又据《神宗正史·职官志》：“中书舍人四人，正四品，掌为制词，授所宣奉诏旨而行之。分治六房，随房当制。若有失当，则论奏，封还词头。国初，与给事中为所迁官，实不任职。复置知制诰及直舍人院，主行辞命。及修官制，遂以实正名。”（《宋会要辑稿》职官3之15）可见到宋神宗，中书舍人封还词头已经制度化。中书舍人封还词头与给事中封还诏书非常相似，但也存在着很大差别。给事中封还诏书是针对已经起草的诏书，发生在诏签署书颁发这一环节；中书舍人封还词头则发生在诏书起草的环节。中书舍人封还词头制度的实施，使封驳制度更加完善。自此之后，封驳制度开始被称为“给舍封驳”，或称“给舍缴驳”。也正是在此之后，中国的封驳制度从给事封驳走到给舍封驳阶段，封驳制度与台谏制度一起成为宋王朝中央决策体制的两大制约与监督系统。诚如南宋初年左谏议大夫曾统所言：“命之未下，则有给舍封驳。及其既出，则有台谏论列，其为过举鲜矣。”（《宋会要辑稿》职官8之51）

封驳制度的历史作用与局限性

封驳制度的实施，有其历史进步意义。从大的方面来讲，它能在一定程度上限制封建君王的权力，对君主权力具有一定的监督作用。著名历史学家吴晗在《历史上的君权的限制》一文中说，封驳制度，包括中书舍人封还词头与给事中封驳诏敕，“如两者官都能称职，坚决地执行他们的职权，便可防止君主的过失和政治上的不合法行为”。（《吴晗文集》第三卷，北京人民出版社1988年版，第25—26页）在中国封建社会历史上，宋王朝的言论自由度和开明程度相对较高，封驳制度的成熟与完善无疑是一个重要原因。

而且，唐宋时代的诏敕虽以皇帝的名义发布，但其制定实施，则由中书门下进行，因此封驳制度的实施对限制相权尤能起到积极作用。这是封建君主乐见其成的，也是唐宋时期封驳制度能大行其道的原因。唐初封驳制度虽然还没有正式形成，但唐太宗李世民非常重视三省之间的权力制衡。贞观元年（公元627年），唐太宗对黄门侍郎王珪说：“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误。”（吴兢《贞观政要》卷2）唐太宗还曾对群臣说：“中书、门下、机要之司，诏敕有不便者，皆应论执。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为，何必择才也！”房玄龄等皆顿首谢。（《资治通鉴》卷193）

到宋朝建立，自宋太祖而下，历代皇帝都非常重视对宰相权力的制约。宋朝对相权的实施分割，立枢密院以分其军权，又设三司使以分其财权。而且，自唐后期至宋，翰林学士在决策中的地位日渐突出，凡拜免将相，号令征伐，皆由翰林学士草制，号为“内相”，实际上分割了宰相的决策权。给事中、中书舍人行使封驳之权，两者在唐初三省体制下本是三省的属官，也就是宰相本身的下级官员，但随着三省体制的废弛与中书门下体制的确立，给事中与中书舍人实际上已经从中书门下独立出来，反过来对宰相的决策权

进行牵制和监督。宋真宗时宰相王旦曾对宋真宗说：“今之封驳与古不同，盖除授差使，大小悉禀圣旨，进熟画可，始降诏命。其检会舛误，实亦有之，颁下四方，诚为不当。封驳司能详奏厘正，乃裨臣等不逮。”可见王旦对封驳司抑制相权的作用有清醒的认识。（《宋会要辑稿》职官10之2）

由于封驳制度是针对封建朝廷的决策机制而设立的，因而对封建王朝正确决策、避免政令失当能起一定的纠正作用。如据《宋史》记载，苏轼知杭州时，“诉浙西灾潦甚苦”。当时贾易与杨畏、安鼎论轼“姑息邀誉，眩惑朝听，乞加考实”。诏下，给事中范祖禹“封还之，以谓正宜阔略不问，以活百姓”。（《宋史》卷355《贾易传》）又如，南宋初某个冬至节，旨下礼部，取度牒四百充赐予。晏敦复奏：“兵兴费广，凡可助用度者尤当惜，矧两宫在远，陛下当此令节，欲奉一觞为万岁寿不可得，有司乃欲举平时例行庆赐乎？”宋高宗被迫取消诏令。（《宋史》卷381《晏敦复传》）

从封驳制度的事例来看，大部分封驳都是针对人事任免问题而发的，因此在纠正“除授非人”上的作用更为显著。宋熙宁三年（公元1070年），王安石想任用他的学生李定为太子中允、权监察御史里行，时宋敏求、苏颂、李大临三人为知制诰，坚决反对，封还词头，被世人尊称为“熙宁三舍人”。（《宋史》卷329《李定传》）

当然，中国封建时代的封驳制度也有它的历史局限性。首先是在制度上，封驳仅对“外制”发生作用，在政治生活中更为重要的“内制”由翰林学士起草，直接从宫中发出，根本不受封驳制度的制约。其次，封建君主常常避开正常的诏敕发布程序，直接发号施令，如唐朝有所谓的墨敕斜封，宋徽宗滥用“御笔”行下，在此情况下，封驳制度便形同虚设了。

更为严重的是，到南宋中期以后，给事中与中书舍人的职责日渐趋同，他们的论驳对象越来越多地指向有司百官的章奏，而非朝廷颁发的诏敕。到明代以后，给事中虽存“封驳”之名，但与唐宋时代的封驳已经大异其趣了。它实际上有“驳”无“封”，所驳的对象也是百官奏章而非皇帝的诏书，已完全成为一个监察机关而非封驳机关。