广东省特大镇责任政府的制度创新与机构编制的改革

2023年12月30日发(作者：慈善捐赠)

广东省特大镇责任政府的制度创新与机构编制的改革

景朝阳

广东省的人口和经济要素高度聚集，城镇化水平快速提高，基础设施比较完备，形成了一批富有时代气息又具岭南特色的现代化城市，成为我国三大城镇密集地区之一。从经济总量、人口数量、城镇规模、社会管理等方面看，广东特大镇都称得上是中等城市或者大城市了。这些特大镇具有如下主要特点：一是经济总量大。比如东莞市长安镇、佛山市顺德区北滘镇、南海区里水镇，2008全年分别完成生产总值202.1亿、210亿和165亿；实现税收27.4亿、36.3亿、18.09亿。二是人口规模大。比如长安镇人口65万人；里水镇户籍人口约28万人；北滘镇户籍人口24万人。三是现有行政管理体制与城镇公共服务的需求存在矛盾。广东特大镇存在的一个共性问题，即行政管理的低层级（镇级政府）与发达城市化管理复杂程度之间的矛盾；有限公共服务的供给能力与城市化带来的巨大公共服务需求之间的矛盾。因此其行政管理体制改革方面颇受关注。近年来，中央、广东省约20多个调研组来长安镇进行过这方面的专题调研。华建敏来长安镇调研时也表示，希望再接再厉，不断发展、不断创新。2009年7月，国家发改委城市与小城镇改革发展中心应国务院有关领导和中编办的意见，对广东省部分特大镇（长安、里水、北滘）的机构和编制问题进行了专题调研。

目前，还有一些体制性因素在一定程度上制约着广东省一些特大镇经济社会的健康发展，需要进一步深化行政管理体制改革，最为突出的问题就是特大镇政府作为责任政府的制度创新与目前机构和编制制约的问题。最近一些中央和地方的文件中也认为广东省需要着力深化体制改革，勇于推进体制机制创新。目前的行政管理体制、社会管理体制等方面的改革任务繁重，公共服务水平有待进一步提高。

机构设置方面的制度创新

自设服务机构

特大镇为了很好地履行责任政府的职责，满足公共服务需求，都创新地自设了一些服务机构。比如，北滘镇根据需要自设了15个机构，包括企业服务中心、机关服务中心、土地储备发展中心、环卫队、建设管理站、流动人员和出租屋综合管理服务中心、余荫院、祥宁园等；长安镇自设了新莞人服务管理中心、设立人才服务站、组建新型社区工作领导小组等；里水镇为了应对流动人员日益增多的发展趋势，专门成立了里水镇流动人员和出租屋管理服务工作领导小组，下设里水镇流动人员和出租屋管理办公室。最近，里水镇又成立了综治信访维稳中心，起到了很好的社会效果。特大镇自设服务机构的做法显然快速适应了当下公共服务的需求，很好地履行了政府的职责。

机构职能叠加

在机构、编制非常有限的情况下，广东省的特大镇创新性地叠加机构的职能，通常一个机构要承担若干机构的职责。比如，里水的党政办公室同时兼着宣传办公室、工会、共青团、妇联的职能，组织办公室同时兼着挂审计办公室的职能，经济发展办公室同时兼着安全生产监督管理办公室、科技办公室的职能，规划建设办公室同时兼着挂环保办公室的职能，社会事务办公室同时兼着挂侨务办公室、教育组、残联的职能等。长安镇也是如此，农业技术服务中心同时挂畜牧兽医站、林业工作站牌子，动物卫生监督所长安分所的牌子，会计核算中心同时挂

政府采购中心和财政投资审核中心的牌子，人才服务站同时挂流动党员管理服务中心的牌子，房地产管理所同时挂房地产交易所的牌子等。

编制人员方面的制度创新

支持干部一专多能

与机构职能叠加相适应，广东特大镇的干部大多一专多能，一个人做多份工作。比如，长安镇党委书记兼人大主席，允许党政领导班子成员可兼任团委书记、妇联主席、工会主席、综合性办公室主任。里水、北滘也有类似的情况。干部一专多能，是在有限的编制下采取的灵活的做法，减轻了财政负担，科学配置了编制资源，并提升了行政效率。

探索领导干部高配

探索领导干部高配是广东特大镇在干部制度上的创新，虽然尚未走上制度化轨道，但是配备高素质、高级别的干部确实适应了当地发展的客观需要，便于更为有效地组织当地的政府运作。比如，东莞市和中山市作为地级市下面都没有县级政府，属于“市管镇”的格局，而东莞市和中山市的镇党委书记和镇长一般都是正处级或副处级干部高配。

实行政府雇员制度

面对日益增加的工作量和固化的行政事业编制数量，特大镇政府普遍采用政府雇员制度来缓解矛盾。比如长安镇事业单位实有工作人员623人，而编制只有343名，有近300人的编外人员。我们在调研中遇到一位年轻的长安镇信访办副

主任，就是政府雇员。应该说，政府雇员在职级晋升、工资待遇、社会保障等方面在制度上已经趋于健全，形成“地方粮票”性质的政府公务人员队伍。但是由于这些人员执法权的缺失，职业未来的非稳定性，以及同工不同酬等因素，政府雇员制度还有许多值得研究的问题。事实上，一些特大镇(街)聘用政府雇员解决人力不足等做法是现行体制机制下的权宜之举，并非制度化长远的解决之策。以长安镇为例，目前政府空余的编制根据《公务员法》是“逢进必考”，而这些政府雇员由于年龄因素以及其他因素可能不符合参考条件或者考不上，解决其公务员身份问题的空间非常有限。我们建议，可以安排一些事业单位编制解决部分优秀政府雇员的身份问题。

聘用各类协管人员

面对巨大的公共服务需求，特大镇广泛设立各类协管队伍，包括治安协管、交通协管、劳动协管、出租屋管理人员等。比如，里水镇共有各类协管人员1700余人，长安镇政府财政共计供养各类协管3000余人。客观地看，协管人员队伍一定程度上帮助政府部门履行了公共服务的职责，对于创建当地的经济社会发展环境起到了应有的保障作用。

我们建议，未来协管人员可以不配置政府编制资源，而采用规范的合同管理的方法，使之规范化、制度化。一方面妥善处理好与执法部门的工作协调关系，另一方面妥善安排好协管人员的社会保障，在此基础上进一步做好有关部门的辅助性服务工作。

机构编制的瓶颈制约

机构编制与实际需要仍有差距

我们调研的几个特大镇都有机构、编制不足的情况，目前公共服务配套的制度资源配置方面仍然按照镇级政府或者户籍人口的标准来分配，包括在机构、编制、人员等方面。但是实际管辖人口的大幅增加，给发达地区城镇的公共服务提供带来了制度上的瓶颈制约，普遍存在人手严重不足、工作量大幅增加的情况。当地干部提的建议里，都有增加机构、编制的要求，避免“小马拉大车”和“身子大、胳膊短、脑袋小”的情形。

例如，长安镇在机构改革后，增加了83名行政编制和100多名事业编制，但仍不足以全面解决镇内设机构和事业单位聘用人员的入编问题。目前，长安镇事业单位实有工作人员623人，而编制只有343名，仍有近300人属于编外用工。如果不招聘部分编外人员，就无法完成大量的政务工作和各项社会管理等工作。

管理权限与经济发展不符

特大镇作为镇级政府，其拥有的行政权力是有限的。面对已经城市化的各种公共服务需求，镇级政府显得“责大、权小、能弱”，一定程度上影响了行政效能的提高和公共服务的质量。目前的镇级建置没有足够的审批权和执法权，工作效率和效果受到较大影响。如城建项目的每一个步骤都必须由市审批，又如医疗市场管理是由镇政府承担责任，但是镇政府因为没有执法权，管理起来难度很大。因此，作为管理本地的一级政府，碍于权限不足影响管理公共事务的效果，将会制约当地的公共服务环境。

我们认为，当地采取的一些临时性解决机构、编制和人员的举措应该都是履行责任政府的职责，应该得到肯定。但是，临时性的举措长时间地持续，就会造成一些问题。解决问题的根本之策还在于行政管理体制的进一步变革。

行政级别与行政管理脱节

行政级别与行政管理相适应，可以促进行政效率的提升，反之则造成一定程度的脱节。比如，长安镇的行政级别虽然是科级，但省市的派驻机构的所有分局都是科级单位，这就给行政管理和工作协调带来不便。如长安镇分管政法的党委委员是副科级，而公安分局的局长是正科级；分管财贸工作的党委委员是副科级，而工商、税务等单位的分局长是正科级，等等。甚至有的驻点单位还是处级机构，如海关、法院、检察院等，更与驻地政府的行政级别不相协调，一定程度上影响了政府工作的顺利开展。

政策建议

我们建议，应该继续发挥广东省改革“试验田”和示范区作用，在有些领域可以先行先试，以行政管理体制改革为突破口，深化经济体制和社会管理体制改革，从而进一步优化政府组织体系和运行机制。

适时适当增加机构和编制

为了适应广东一些发达城镇经济社会发展的需要，满足增长强劲的公共服务需求，建议选择有条件的地方推进机构和编制制度的改革。推行机构编制科学化、规范化、法制化管理试点，探索机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合机制，合理配置行政事业编制。研究行政事业管理机构和编制与常住人口相联系的条件，可以尝试突破机构和编制的限制，按照实际需要增加机构和编制，改革依据户籍人口和行政级别设置行政机构和人员编制的办法，把常住人口作为机构

设置和人员编制的重要依据。对业已形成的政府雇员制度，在编制解决上可适当予以照顾。

不过应该看到，编制的扩大尚不是解决特大镇公共服务需求的长效性制度化方案。如长安镇的就明确表示：“仅仅依靠增加编制，还是不能从根本上解决制约我镇经济社会发展的行政体制问题。考虑到长安镇在一定程度上已经承担了县级经济社会管理任务，加上东莞市直辖镇的特殊性，建议探索将长安镇升格为处级或副处级单位，甚至改设为县级市，这样就可以使以上问题迎刃而解，有力地促进我镇经济社会的持续发展”。所以，机构编制资源的配置应该与行政管理体制的变革彼此呼应和匹配，才是解决好特大镇责任政府履行职责的可选择方案。

与城市化相适应强镇扩权

应该认识到，特大镇长期存在的行政管理层级与城市管理复杂化的趋势之间的矛盾将影响和制约当地经济的可持续发展。因此建议根据城市化的客观情况，按照强镇扩权的原则，推进特大镇的行政管理体制变革。一是对具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限；二是对与县级政府驻地联系紧密的乡镇，在条件成熟时转为县级政府的派出机构；三是对规模较大和城镇化水平较高的特大型乡镇，整合设立地级市的市辖区；四是直接将城市化程度很高的特大镇设立为城市，按照城市的规律管理城市和提供公共服务，并配备相应的机构和编制的行政资源。

鼓励特大镇“先行先试”的制度创新

事实上，在农村管理形态向城市管理形态转型的过程中，广东一些特大镇(街)的“小政府，大社会”的行政模式，已难以应付日益增多的经济社会管理事务的需求，长远则不利于经济社会的可持续发展。同时，也应该看到，就全国范围来

看，在乡镇行政管理体制改革方面，应该坚持因地制宜，与时俱进的原则。在中西部地区，乡镇一级政府大多是减少机构、减少编制、减少人员，降低财政负担，变“以钱养人”为“以钱养事”，从而变革公共服务的提供方式。但是在广东这样的发达地区，由于其财力和公共事务的差异性，其镇级政府（尤其是特大镇）所面临的则是如何使得有限的政府公共资源更好地服务于公共需求，相应地是其对行政层级、机构、编制和人员的增加的愿望。因此我们建议，如同经济改革一样，行政管理体制改革的创新也需要鼓励基于责任政府的原则，本着构建服务性政府的宗旨，大胆创新，既满足公共服务需求，又摸索制度创新的有益经验。

作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心副研究员