城市社区建设:现状、问题及主要对策(修改版)

2023年12月28日发(作者：天赋)

城市社区建设：现状、问题及主要对策

摘要：社区建设已成为我国城市管理工作和城市民政工作的重心，及时把握社区建设的现状与发展方向具有重要意义。本文在对长沙市各城区社区建设工作调查了解的基础上，结合杭州、南京等城市社区建设的做法，通过描述当前社区建设的现状，分析其存在的主要问题，围绕政府管理规范有序、社区自治充满生机、市场机制充分发育、执政基础坚强巩固的社区建设的目标，提出了当前着力加强社区建设的主要对策。

关键词：社区建设 现状 问题 对策

目 录

一、社区及社区建设的基本内涵…………………………………………………3-4

二、城市社区建设的现状…………………………………………………………4-7

（一）从试点工作中积累了许多好的做法和经验

（二）基本明确了指导方针，初步理清了基本思路

（三）社区建设已初见成效

三、当前社区建设存在的主要问题………………………………………………7-10

1．社区缺乏全方位建设。

2．把社区建设混同于基层政权建设。

3．行政体制改革滞后。

4．街道、居委会管理难以适应社区建设发展的需要。

5．社区建设尚须制度化和法制化。

6．社区组织功能错位。

7．广大居民认识还不到位。

四、加强社区建设的主要对策……………………………………………………10-13

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1．完善社区工作体系。

2．科学合理地调整社区居委会规模。

3．社区居委会工作要制度化、规范化。

4．加强社区党组织建设。

5．发挥社区整合功能。

6．加大对社区基础建设和社区服务设施的投资力度。

7．理顺社区居委会与物业管理部门间的关系。

8．扩大社区决策的民主参与程度。

9．选拔一批素质较高的人员充实社区干部队伍。

10．各级政府要加强对于社区建设的理论和政策指导。

改革开放以来，尤其是工业化90年代以后，随着我国经济体制改革和行政管理逐步深入，政府职能发生了很大变化，单一的计划经济体制下的政府和企事业单位负担的社会管理职能、社区服务职能开始分化。我国加入WTO以后，社会成员的“单位人”属性逐渐向“社会人”过渡趋势愈加明显，社区发展的独特地位已凸现出来，引起了社会各界的广泛关注。在全国大规模社区建设启动之前，长沙市已开展了创建文明社区的活动，创建了望月湖、咸嘉新村等一大批文明社区。为创建全国文明城市，城区的社区建设进入了一个崭新的发展时期。笔者就长沙市内五区重点社区建设工作进行了实地调查了解，并结合杭州、南京、武汉等城市社区建设的基本模式和主要做法，对当前我国城市社区建设工作进行一些分析和思考。

一、社区及社区建设的基本内涵

社区一词，由英文community译来，其意为在一起生活、工作的同质人群的共同体。目前，我国民政部基层政权和社区建设司的权威解释是：社区是由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。构成社区有三个必不可少的因素：一是地域因素，即由一定地域自然环境构成的社区主体的生活条件和场所；二是社会关系，即必须有以一定社会关系为基础建立起来进行共同社会生活的人群；三是互动因素，具有相对稳定的社会、文化意识，共同的社会归属感，认同感以及相应的行为规范和生活方式。社区建设就是在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设的基本特征主要表现：地区性、社会性、群众性、公益性和自治性。

二、城市社区建设的现状

当前，我国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。因此，这类研究者提出要将城市管理权力下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理职能。由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强，因而直接影响了基层政权建设的实2 / 7

践。虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。

第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们针对街区社会管理和服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区发育。为此，他们提出：（1）适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力应向社会转移；（2）通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；（3）将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；（4）培育社区中介组织和市场组织，让社区管理自己。对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。

社区制研究强调街区社区自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，从试点工作中积累了许多好的做法和经验，基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作和基本思路，取得了初步的成效。

（一）从试点工作中积累了许多好的做法和经验

总结社区建设的上海、南京、青岛、沈阳、武汉等模式，有以下一些带有普遍意义的经验和做法：一是坚持以人为本，从满足社区成员实际需求出发，服务社区居民；二是坚持充分调动社区内的一切社会力量参与社区活动，实现社区资源的共有、共享，形成共驻社区、共建社区的社区建设氛围；三是坚持改革城市管理体制，着力抓好社区自治组织建设，逐渐建立新型社区管理体制；四是坚持从实际出发，从居民群众迫切要求和热切关注的问题入手，因地制宜，循序渐进。

（二）基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路

目前我国的城市社区建设，经过一段时间的探索，社区建设的指导方针已基本明确，即改革城市基层管理体制，强化社区的功能，以社区居委会为依托，以社区自治组织建设为重点，以发展社区服务为龙头，以提高居民整体素质和生活质量为宗旨，扩大基层民主，维护社会稳定，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会协调发展。

根据这一指导方针，以长沙市为例，各城区都初步理清了社区建设工作的基本思路：一是建立了推进社区建设的领导机构和工作机制。经过一阶段的探索实践，成立了党政主要领导挂帅的社区建设工作指导委员会；形成了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制，从而加大了社区建设工作的力度。二是加强社区组织建设。按照社区构成的基本要素，各城区对街道、居委会，特别是居委会的规模进行了调整，科学划分社区，合理地建立社区，并在此基础上建立了社区自治组织。三是因地3 / 7

制宜地确定社区建设的项目。目前，从各城区确定的项目来看，有多有少，不尽相同，但具有普遍性和共同性的基本内容有六项，即社区组织、社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安，这些也是开展社区建设的基本任务。四是理顺关系，强化社区功能。各区都重点抓了简政放权、重心下移这个环节，注重转变政府职能，强化社区的服务、管理功能，注重理顺区、街与社区的关系，以及社区基层党组织与自治组织的关系，社区自治组织与物业管理机构的关系。五是推进社区民主。通过“四个民主”，实现党委领导下的社区依法自治，真正实现社区居民自我教育、自我管理和自我服务，最终达到建设生活便利、环境优美、治安良好、人际关系和谐的新型社区。

（三）社区建设已初见成效

目前，社区建设已取得初见成效，主要表现为：一是社区建设得到党政领导的高度重视。社区建设工作得到所在省、市党政领导的高度重视，把这项工作列入党委、政府的重要议事日程。二是社区建设得到人民群众的欢迎和支持。推进社区建设，使社区功能得到了强化。各部门、各驻区单位在社区中找准位置，从各自本职出发，向社区提供了大量的人力、财力、物力支持。社区普通开展了便民利民服务、治安综合治理、美化环境以及各项群众喜闻乐见的文体活动，尤其是着手解决一些群众亟需解决的老大难问题，收到了一定的效果。同时，社区建设丰富了社区生活，使居民生活质量提高，社区凝聚力增强，群众自觉参与社区活动的积极性有所提高。三是通过社区建设，找到了一条加强城市基层社区管理的新路子。通过实践，城市基层管理开始由过去传统的行政管理为主的方式向社区自我管理为主的自治方式转变，使城市社区成为全部城市工作的基础和载体，使城市大量实际问题解决在基层，促进了城市社会的稳定。四是通过社区建设，城市基层政权和群众自治组织建设得到加强。推进社区建设，使社区居委会干部素质有所提高，工作条例有所改善。社区居民通过民主选举、评议社区工作和参与社区事务，既促进了社区工作作风的改善，提高工作质量和工作效率，也进一步扩大了基层民主，密切了干群关系。

三、当前社区建设存在的主要问题

社区制关注的焦点其实也是基层社会功能性需求的满足与社会秩序的形成，但由于解决问题的方式不同，它与前面所言的另一种主张在事实上形成了“社会化”与“行政化”的争论。其实，如果各执一端，两者在理论与实践上的缺陷都非常明显。对于强调行政化的倾向来说，一方面由于缺乏对街区历史与发展趋势的深入了解和强力解释，因而实用色彩较浓，缺少宏观和长远的思考；另一方面，由于忽视社会经济转型过程中市场组织和社会自治组织的力量，因而不能找到推动社区发展的更为丰富的资源。对于强调社区制的倾向来说，虽然视野较为开阔，政策思路也更加适应街区社会发展的多元化趋势，但由于在理论上以国家与社会的分野作为预设前提，他们的对策思路在实践中就常常缺乏实施推动的主体。换言之，社区制研究的理论与对策是相互矛盾的，在理论上，它主张政府行政权力的淡出，在实践中却又将政府作为预设的推动主体。因此，当前我国社区建设存在的主要问题表现在以下两个方面：一方面在社区建设的工作方法上，以行政推动为主导，以工作方案为导向，社区组织行政化色彩仍然很浓4 / 7

厚，居民的自发参与限于配合政府工作方案，缺乏社会工作专业人才以专业方法启发社区居民的独立自主行动，主要表现：在形成机制上，目前绝大多数的城市社区不是自然形成的，而是由政府划定或一手促成的；从已有社区的性质看，目前作为政府的派出机构，承担着大量政府职能的街道办事处是社区唯一主体，与社区有关的工作被纳入了政府工作轨道，成为党和政府的基层工作；从管理体制上看，以街道居委会为基础的社区，仍沿用传统的行政手段和行政模式，存在着强化政府行政职能的倾向。另一方面是社区建设成果上，重视有形的硬件建设和经济发展，忽视无形的社区居民的民主意识、自助互助精神、集体合作能力、社区归属感的培养。具体表现在以下几个方面：

1．社区缺乏全方位建设。社区建设内容包括社区服务、社区环境、社区治安、社区自治、社区文化体育卫生及完善的社区组织体系等多个方面。而目前不少地方社区建设基本上以解困济贫，解决孤寡残困人员和下岗职工、失业人员的困难为主要内容，没有突破福利服务的范围，在实现社区全方位建设上做得不够。

2．把社区建设混同于基层政权建设。当前，我国社区建设实行以民政部门为主的区、街、居三级管理体系，往往把社区居委会当成是政府的延伸，居委会承担了太多的政府职能，导致角色模糊，职能错位，居委会成为各级党委、政府及其部门工作的承受层、操作层、落实层，工作不堪重负，疲于应付。居委会“准行政组织”的地位及其运作机制，难以适应居民自治意识增强、希望扩大基层民主的需要，难以发挥社区群众自治组织的作用。

3．行政体制改革滞后。改革开放以来城市管理体制变化不大，这已成为阻碍社区发展的一大因素。一些城市在强调管理重心、管理权力下移时，不是强化社区的社会职能，而是片面地扩大街道编制，扩展社区组织的政府职能，使政府在社区建设中仍然担当“包办代替”的角色，造成社区的社会职能不是强化，而是萎缩、弱化，使社区居民委员会工作难于开展，不能适应形势发展的要求，实现真正的社区自治。

4．街道、居委会管理难以适应社区建设发展的需要。现阶段城市的社区服务已经从单纯物质扶助的福利和救助，发展到社区居民物质和精神需要的全面服务。但目前相当一部分街道、居委会还缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，服务手段不健全。社区组织力量比较薄弱，其机构设置、人员配备、经费来源、基础设施与所承担的职责任务不相适应。社区干部中年富力强、文化层次高、懂得现代管理知识的较高素质人才还相当缺乏，难以适应社区建设发展的需要。

5．社区建设尚须制度化和法制化。无法可依、无章可循的现象严重，对社区建设的顺利进行十分不利。

6．社区组织功能错位。现行社区组织按照行政区划或行政系统，被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范围之内。“单位制”混杂于“社区制”，社区内“诸侯割据”，各单位“自办社会”现象严重。社区基本不具备一个相对独立实体进行活动的能力，很难自我改造、自我发展。社区资源整合相对滞后。社区服务发展前景看好，实现产业化市场潜力也大，但由于整合资源的办法不多，导致社区服务产业发展相对滞后。实施社区设施投资多元化尚未实现。

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7．广大居民认识还不到位。没有形成广泛的认同感和归属感，参与社区建设的自觉性还不够高。部分居民的文明水平与广大群众对社区精神文明建设的较高期望不相适应。社区成员在自觉维护社区整体利益、积极参与社区自治管理上尚处于较低的水平。

四、加强社区建设的主要对策

社区建设的目标是：政府管理规范有序、社区自治充满生机、市场机制充分发育、执政基础坚强巩固。党和政府要充分认识社区建设的重要性紧迫性，将社区建设摆到事关改革、发展和稳定大局的位置，切实加强领导，营造比较浓厚的舆论氛围，形成党政领导与社区群众同心协力建设社区的良好局面。

1．完善社区工作体系。理顺街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系。街道办事处、各政府职能部门要调整机构，转变职能，作为指导与服务，为社区居委会解决相关问题。社区居委会要保证街道办事处、政府职能部门依法行政。要按照国家颁布的《城市居民委员会组织会》规定，建设以社区党支部为领导核心、社区居民代表会议决策、社区委员会议事、社区工作者办事的新型城市社区居民自治组织。通过四个社区主体组织的互相配合、促进与制约，形成科学、完善的社区工作组织体制。

2．科学合理地调整社区居委会规模。街道办事处是政府派出机构，行政色彩较浓，不利于体现社区自治性质；而现有居委会规模过小，资源少，功能弱，居民归属感不强。应当合理调整现有居委会的规模。按照有利于社区自治、有利于资源共享、有利于社区管理、有利于提高工作效能的原则，合理调整划定社区。如大连市居委会由1826个减到879；深圳市在保持街道原有行政区划的基础上，以3至4个居委会基础，组建一个新的社区管理委员会，一般包括3000-5000户左右，人口1万人左右。

3．社区居委会工作要制度化、规范化。要依照《居委会组织法》，通过民主选举产生居委会领导班子。坚持定期开好居民代表大会，加强与社区居民的经常性联系。抓好居委会基础制度建设，建立居委会工作档案。把居委会的自治管理与街道办事处的行政管理、物业公司的专业管理有机结合起来，形成责权利明确、协调配合、互相制约、管理到位的新型社区管理体制。要把社区建设纳入制度化、规范化轨道。使社区建设有法可依、有章可循。

4．加强社区党组织建设。如建立社区党建联席会议、社区流动党支部、党员登记站、社区业余党校，加强社区党组织与广大党员的紧密联系，发挥党组织的核心作用。同时，建立并发挥服务志愿者协会、社区互助协会、社区科普协会等社会组织的作用。

5．发挥社区整合功能。政府行政管理系统、社区自主管理系统和物业管理系统组成社区的管理体系。行政管理系统应承担制定社区规划、促进社区发展的职能；社区自主管理系统要通过发动社区成员参与社区活动，形成社区的文化合力，培养居民的认同感和归属感；生活服务管理系统作为基础系统，其任务主要是通过提供便民服务，营造一个舒适、便利、优美、安全的社区环境。

6．加大对社区基础建设和社区服务设施的投资力度。在社区建设启动阶段，政府投资是必需的，然而更需挖掘社会资源办社区。加强社区建设，是全社会的共同任务。要动员驻区单位6 / 7

积极支持社区基础设施的建设。要建立和完善社区服务体系，“进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”，为辖区群众造福，使广大群众参与社区建设。

7．理顺社区居委会与物业管理部门间的关系。社区的物业管理要与社区建设结合起来。物业管理公司是以盈利为目的经营服务性企业，而社区居委会在本辖区具有法定的服务、管理和指导职能，它代表居民对物业公司的工作给予支持、配合和监督；小区物业管理部门应该在社区居委会的指导、监督下开展工作。

8．扩大社区决策的民主参与程度。通过基层民主选举、民主议事、民主监督，让居民了解社区、关心社区。在街道办事处和居委会分别建立“民意调查”、“居民议事会”和“民主活动日”等制度，加强与社区居民的交流与沟通，赢得居民群众的理解与支持。实施街道办事处和居委会政务、财务、服务等内容全部公开，建立社区居民直接评议街居工作和街居干部制度。要激发广大居民参与社区建设的热情，提高社区的民主自治水平。

9．选拔一批素质较高的人员充实社区干部队伍。创新人才激励机制，选聘一批年轻化、专业化、组织协调能力强、有良好人际沟通能力和热心于社区建设的高素质人才，充实社区干部队伍。

10．各级政府要加强对于社区建设的理论和政策指导。创新理论和政策，以指导实践，推动社区快速发展。当前从理论政策上要探讨以下问题：

社区定性问题。社区应是居民的自治组织，但人们往往把它作为基层政权组织，后一种定性是不符合社区建设宗旨的。社区建设不是基层政权建设，而是居民自治组织的建设。政府及其派出机关应该指导，而不是包办，要及时地把群众能够自治的公共权利交给群众自己行使，促进社区群众自治的发展。

社区服务和社区自治问题。如果只有社区为居民群众的一面，而无居民群众积极参加社区的自治，社区建设任务就只完成了一半，必须把这两个方面都做好。

社区建设动力问题。在社区建设发展的过程中，推进力主要来自政府。其次，社区群众的积极参与是社区建设的又一重要动力。越是往后，就越要借助和突出社区群众的动力。

（1）城市社区建设：现状、问题及主要对策

摘要：社区建设已成为我国城市管理工作和城市民政工作的重心，及时把握社区建设的现状与发展方向具有重要意义

（2）社区建设的基本特征主要表现：地区性、社会性、群众性、公益性和自治性

（3）但目前相当一部分街道、居委会还缺少集教育、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点，服务手段不健全

（4）社区组织力量比较薄弱，其机构设置、人员配备、经费来源、基础设施与所承担的职责任务不相适应

内容总结

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