1、城市社区建设发展背景

2023年12月28日发(作者：向下扎根)

1、城市社区建设发展背景

社区建设是社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社会经济的飞速发展应运而生。1986年，为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务。从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众欢迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。1996年江总书记提出大力加强社区建设之后，青岛、南京、上海等城市积极行动，大胆实践，改革创新，积累了初步的社区建设经验。各地党委、政府开始把推进社区建设作为城市和城区工作的重要内容，摆上党委和政府的议事日程，做到认识到位、工作到位、职责到位，深入基层，深入社区，切实帮助解决社区建设中的困难和问题。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。推动城市社区建设工作,对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络,提高社区居民生活质量,扩大城市基层民主,完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。在城市社区建设发展进程中，“一手抓实验（示范），一手抓研究”成为民政部门推进社区建设的主要工作方式和发展特色。

2、城市社区建设中“一手抓实验，一手抓研究”

（1）城市社区建设的实验

1999年民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区。这些城区是：北京市西城区，天津市河西区、和平区，石家庄市长安区，沈阳市沈河区、和平区，本溪市溪湖区，长春市朝阳区，哈尔滨市道里区、南岗区，上海市卢湾区，南京市鼓楼区、玄武区，杭州市下城区，合肥市西市区，厦门市开元区，济南市历下区，青岛市市南区、四方区，漯河市源汇区，武汉市江汉区，佛山市市区，海口市振东区，重庆市江北区，西安市新城区，克拉玛依市克拉玛依区。这26个实验区为全国城市社区建设的全面展开提供了最宝贵的探索与经验。各地积极探索了社区居民自治的思路和对策，武汉、沈阳等地率先出台了相关文件，开展了试点工作；重庆江北区通过整合改革，解决了“没人办事、没钱办事、没地办事、没章办事”；武汉百步亭、青岛浮山后进行了不设街道的社区建设探索；江苏省南京市鼓楼区在老街道基础上进行调整辖区规模的探索，白下区更是大胆地打破以往“区、街、社区”的传统管理方式，进行了撤消街道办事处、成立社区行政事务受理中心的试验；宁夏进行了“一个思想，两项活动，三项改革”。各地积极探索了体制改革的方向和方法：沈阳市坚持民主自治方向；上海理顺社区管理体制；南京完善居委会自治功能；杭州提高居民满意程度；武汉创新社区工作机制，等等。通过实验和探索，整合社区资源和社区力量共同建设社区，倡导社区居民、驻社区机关、团体、部队、企事业单位以及各种社会团体“广泛参与”成为了大家的共识。社区建设实验中也逐步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。以社区党建为核心、以社区居民自治组织为主体、以社区中介组织或社区民间服务组织为补充的发展路子显露出来。

（2）城市社区建设的研究

民政部门不断加强对各地社区建设的实验经验进行理论探讨和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓楼区召开社区建设理论研讨会；1999年4月，山东省委、省政府在青岛市召开全省社区建设经验交流会；1999年6月，南京市玄武区召开社区服务与社区发展国际研讨会；1999年7月，民政部在北京召开城市社区建设理论研讨会；1999年8月，民政部在杭州市召开全国城市社区建设实验区工作座谈会；1999年10月，民政部在沈阳市召开了社区体制改革专家论证会,明确了社区管理体制改革的一些基本思路。在各地实验区

探索和交流基础上，民政部于2000年10月9日向党中央、国务院上报《关于在全国推进城市社区建设的意见》。这是民政部“一手抓试验，一手抓研究”的工作结晶。中央政治局常委会议专题研究社区建设工作，同意民政部的意见。中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月9日向全国转发了民政部的《意见》(中办发〔2000〕23号)，确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系,明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务,中办发〔2000〕23号文件宣告我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。2001年7月，民政部在青岛召开全国城市社区建设工作会议，进一步统一认识，部署任务，明确目标，掀起了全面推进社区建设的热潮。

3、城市社区建设中“一手抓示范，一手抓研究”

（1）城市社区建设的示范

各地在社区建设实验区工作的基础上，积极开展了创建全国社区建设示范市、区活动。2001年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。同年，一些工作基础较好的城市，已经开展了社区建设示范活动，尤其是直辖市、省会城市和计划单列市都率先行动，提出了“创建全国社区建设示范市、区”的响亮口号。有一些省份还相继制定了社区建设示范活动实施方案，对下一步工作提出了具体要求和措施，在实施过程中，精心规划，周密部署，本着突出重点，注重实效的原则，从城市的基础性工作抓起，从薄弱环节抓起，从社区居民群众的迫切需要出发，使示范活动真正成为了解决实际问题，为群众办好事办实事的过程。2002年民政部在吉林省四平市召开了全国城市社区建设现场会，经评审确认，民政部命名河北省保定市等27个市为“全国社区建设示范市”，北京市西城区等148个区为“全国社区建设示范区”。会议进一步明确了社区建设的任务、目标、思路和要求，同时要求以社区为平台，社区组织为依托，信息技术为手段，整合城市民政工作。同时，各地在总结示范单位的经验基础上，不断向面上推广，促进了社区建设工作的整体推进。2002年，在示范活动的基础上，社区建设全面推进。目前,全国已有30个省(自治区、直辖市)以党委、政府名义召开会议，统一思想，部署任务；有30个省(自治区、直辖市)成立了社区建设工作领导小组；有31个省(自治区、直辖市)结合本地实际，出台关于加强城市社区建设的意见，大部分省(自治区、直辖市)制定了社区建设五年规划，把社区建设纳入了地方国民经济和社会发展“十五”计划。

（2）城市社区建设的研究

2002年，民政部门关于社区建设的调查研究进一步深入。一是加强立法调研，为加快居委会组织法的修订，加强社区建设配套法律、法规和制度建设服务。通过调研，民政部组织专家草拟了居委会组织法的修改稿。就建立社区管理体制、居委会设置规模、居民的界定、社区居委会的任务、居委会成员的民主选举和居务公开、社区党建以及社区自治组织的性质、组织机构代码类型、主体资格、工作人员的职业类别及社会保险、工资福利政策等问题提出了初步修改意见。二是加强探索调研，为指导地方转变政府职能，创新城市基层管理体制服务。民政部重点研究和总结一些地方改革城市基层管理体制，实行社区“一门式办公”的经验。积极探索和开展街道管理体制的改革，强化社区功能的试点，实行政府与社区直接对接，进一步推动政府部门和城市基层政府机关转变职能，理顺与社区的关系。三是加强工作调研，为完善社区管理规范，建立良好的社区建设运行机制服务。针对各地社区居委会的直选面不断扩大，社区中介组织在社区建设中的作用不断显露，社区工作者职业化、专业化的水平不断提升等方面的发展变化，民政部加强了规范管理的专题调研和工作指导。

4、城市社区建设的创新

●城市社区建设体制创新。目前，大部分城市实现了科学合理划分社区，社区体

制改革步伐加快。在此基础上，各地逐步建立健全了社区党的组织和社区居民委员会组织，社区组织建设逐步完善，社区中介组织发展迅速，在城市基层管理和服务中发挥了显著的作用。此外，各级政府加大了社区基础建设的投入，通过政策扶持、多渠道筹措资金、资源共享、共驻共建等多种办法，很好地解决了社区居委会办公用房、办公经费、工作人员补贴等问题，改善了社区服务条件，社区基础建设和各项事业有了较大发展。1991年《居委会组织法》颁布实施以来多数地区已完成4次换届选举，上海、北京、南京、沈阳和青岛的少数社区还开展了居委会的直接选举，普遍建立健全了社区居委会。全国大部分城市进行了社区规模调整，社区居委会由10万个减至现在8万多个，数量得到减少，功能得到加强。截至2002年底,全国设有居委会（社区居委会）8.5万个,比上年减少了7.6％；居民小组124.4万个,比上年减少1.5万个；居委会成员39.7万人，比上年减少6.7万人。

●城市社区建设机制创新。目前，各地社区建设初步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的工作机制。社区建设正在得到了社会各界的广泛关注，各地人大和政协的建议案、提案显著增多；政府各有关部门根据“十五”计划纲要的要求，结合本职工作，在建立社区管理体制和运行机制中寻求结合点，深入开展社区为老“星光计划”、社区文化、社区医疗、社区计划生育、社区教育、社区就业、社区物业管理、社区治安等工作，并制订了相应管理措施。各地充分利用媒体，采取多种形式争相报道社区建设，使社区建设家喻户晓，深入人心；广大社区居民树立了“人人为我，我为人人”的观念，积极参与社区建设。驻区单位发挥协同力量，最大限度地实现社区资源的共有、共享。

●城市社区建设思路创新。通过积极培育社区意识，增强了居民和驻区单位的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。通过积极培育社区组织，逐步建立健全社区党的组织和社区居民委员会组织，协调好自治组织和民间组织的关系，建立各尽其责、相互配合的良性互动机制，保障社区建设的良性运转。通过积极培育社区专职工作者和志愿者队伍，居委会干部结构优化、队伍精干、素质明显提高，社区中介组织发展迅速，志愿服务向制度化、经常化健康方向。通过积极培育社区活动，增强了社区建设的活力，加快网络化、产业化和社会化步伐，形成社区福利服务、互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络，开展丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，提高居民生活质量。

城市社区建设的展望

目前，城市社区建设的薄弱环节和主要问题包括：社区凝聚力不够；社区关系不顺；服务部门缺乏合力；服务职能不到位；社区自治功能有待完善；社区行政化倾向严重；社区居委会不堪重负；社区工作不实，少数地方流于形式，等等。这些问题的产生原因包括：领导干部认识不完全统一；社区居委会干部的总体素质不高，自治能力不强；社会转型期的改革还没有完全到位，一些工作未能落实到社区；相关法律的滞后和理论研究和工作指导的不足,等等。针对以上问题，民政部门将按照党的十六大提出的“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”的要求，以服务为主题，以民主为目标，以创新为动力，推动社区建设提高新水平，再上新台阶；将继续认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔2000〕23号)和城市居民委员会组织法,全面推进社区建设,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制、运行机制和服务体系,合理配置和利用社区资源,加强社区居民自治组织建设,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区。

2003年的城市社区建设。民政部门将坚持“一手抓推进，一手抓研究”，重点做

好以下四项工作：

●继续落实四平会议精神，深入开展示范活动。民政部门将着重培育社区居民和驻社区单位的参与意识，注重提高社区自治组织的自治能力，建立社区居民参与程度的全国性指导评估体系，积极推进社区居委会的直接选举，加强社区志愿者的规范化建设，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度，联合全国性社会团体和社会各界，在全国发起社区内志愿者服务活动。将继续加大社区建设的宣传力度，通过各种媒体深入报道社区建设工作，在社会上营造出人人关心社区、人人建设社区的浓厚氛围，为社区建设发展创造良好的社会环境，持续形成社区建设的高潮。将整合社区资源、理顺社区工作关系，引入市场机制，高效能地经营社区。将不断研究解决社区建设的新情况和新问题，加快理论和实践创新的步伐，保证社区建设的有序和健康发展。

●强化队伍建设，提高社区工作者的整体素质。各级民政部门将广开用人渠道，把那些政治觉悟高，思想素质好，工作能力强，热心社区居民工作的人才，通过法定的民主程序，吸收到社区工作者队伍中来，优化队伍结构，增强战斗力。将通过岗位培训、资格认定的办法，加快社区工作者队伍职业化、专业化的步伐。将积极改善社区居委会的办公条件，力争把社区基础设施建设纳入城市发展建设规划，努力使“星光计划”与社区建设有机结合，完备符合标准的办公用房和办公设施，建立功能齐全的社区活动室以及较为完善的社区服务设施。将切实提高社区工作者的待遇，有效解决社区工作者的后顾之忧，使他们能够全身心地投入到社区建设工作中来。将建立科学有效的工作激励机制，充分调动社区工作者的积极性。

●加快社区服务业发展，推动社区再就业工程 。社区服务要坚持网络化、产业化、社会化的发展方向，以最大限度地满足居民群众的需求为内容，逐步建立起与市场经济体制相适应的，覆盖社区全体成员的新型社会福利、社会保障体系和多种经济成分并存，服务门类齐全的社区服务体系。民政部门将研究发展社区服务的新政策和新措施，开展各种健康有益、丰富多彩的社区服务和文体娱乐活动，方便居民生活，满足文化精神需要，提高居民生活质量，促进精神文明建设。2003年将把社区再就业工程放在重要位置，作为推动社区建设的一项重要任务来抓。各级民政部门将积极会同有关部门，联合制定推动社区再就业的有关文件，出台相关扶持、优惠政策，更多地吸收社区内下岗人员从事社区服务业，使社区服务业真正成为扩大城市就业尤其是安置下岗失业人员的主要渠道，为推动经济增长、缓解就业压力、提高人民生活水平和维护社会稳定，发挥应有的作用。

●加强社区法律制度建设，加快修改《居委会组织法》。要适应“依法治国，建设社会主义法治国家”的需要，加快社区建设配套法律、法规和制度建设。通过立法，解决社区居委会的职能界定、权利和义务，以及与各个方面的关系，包括社区居委会的选举、办公用房、干部待遇、社区设施匮乏、财力投入不足等问题。使政府更好地依法行政，社区依法自治，使社区建设有法律的保障。各地也将抓紧制定或修改地方性的配套法规，建立健全各项民主制度，用法律、法规和制度保障社区建设深入发展。

中国网2003年7月16日