刘广明与江苏省人民政府土地行政复议纠纷上诉案

2023年12月28日发(作者：哑铃练胸)

刘广明与江苏省人民政府土地行政复议纠纷上诉案

【案由】行政 行政行为种类 行政复议

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审理法院】江苏省高级人民法院

【审结日期】2021.05.08

【案件字号】(2021)苏行终495号

【审理程序】二审

【审理法官】郑琳琳季芳陆轶群

【审理法官】郑琳琳季芳陆轶群

【文书类型】判决书

【当事人】刘广明;江苏省人民政府

【当事人】刘广明江苏省人民政府

【当事人-个人】刘广明

【当事人-公司】江苏省人民政府

【法院级别】高级人民法院

【原告】刘广明

【被告】江苏省人民政府

【本院观点】根据行政复议法实施条例第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合行政复议的受理条件。

【权责关键词】行政复议合法违法复议机关证明行政复议行政复议中止维持原判改判

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【本院查明】本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。

【本院认为】本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合行政复议的受理条件。本案在卷证据表明，上诉人刘广明系江苏省灌云县杨集镇同阳村三组村民，并非福利村集体经济组织成员，其使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事协议取得，且省政府作出涉案征地批复前，上诉人刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期间届满已终止，土地上附着物、青苗等也因此被清表。之后，上诉人亦未提交证据证明其再与福利村或福利村农户形成事实上的租赁关系。故上诉人与涉案707号征地批复不具有法律上的利害关系，其申请行政复议要求确认涉案707号征地批复违法并予以撤销不符合行政复议法实施条例第二十八条第(二)项的规定。省政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定，程序亦无不当。原审庭审中，上诉人刘广明对被上诉人省政府具有行政复议职责及行政复议程序均无异议，原审法院予以确认并无不当。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人刘广明的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

担。 本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-20 20:37:07

【一审法院查明】原审法院认定，刘广明以省政府为被申请人向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求“确认被申请人作出的苏政地[2017]707号《江苏省人民政府关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地的批复》(以下简称707号征地批复)违法并予以撤销。”省政府于2020年1月17日收到后，于2020年1月20日向刘广明作出[2020]苏行复第24号《行政复议申请受理通知书》，并于同日分别向苏州市人民政府、江苏省自然资源厅(以下简称省自然资源厅)作出[2020]苏行复第24号《提出答复通知书》《提出说明通知书》，于2020年1

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二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘广明负

月22日将《行政复议申请受理通知书》《提出答复通知书》《提出说明通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。苏州市人民政府、省自然资源厅分别向省政府提交《关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地批复组织实施情况的答复说明》《行政复议说明书》。2020年2月10日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议中止通知书》，因疫情防控需要，不能正常开展调查核实证据等工作，决定自2020年2月10日起中止行政复议案件的审理，并于同日将《行政复议中止通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。2020年8月12日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议恢复审理通知书》，从即日起恢复该行政复议案件的审理，并于次日将《行政复议恢复审理通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。2020年9月11日，省政府作出[2020]苏行复第24号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称驳回行政复议申请决定)，认为：刘广明并非福利村集体经济组织成员，其宅基地、承包田均不在707号征地批复范围内。刘广明使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事土地租赁协议取得，依据土地租赁协议产生的租赁权，并不是对涉案土地享有的权利。刘广明不是法律意义上的集体土地权利人，不享有集体土地征收时土地补偿的权利。同时，省政府作出707号征地批复前，刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期间届满就已终止，集体土地上附着物、青苗等也因此被清表。之后，刘广明未再与福利村或福利村农户形成事实上的租赁关系，就此情形土地管理法未明确规定省政府在作出707号征地批复时，必须对刘广明的相关利益予以考虑甚至必须予以保护。因此刘广明与707号征地批复并不具有法律上的利害关系，刘广明的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称行政复议法实施条例)第二十八条第(二)项的规定。刘广明欲维护其自身合法利益可通过民事途径依法主张权利。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请。2020年9月14日，省政府将驳回行政复议申请决定分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。 原审法院另查明，刘广明系江苏省灌云县杨集镇同阳村三组村民。2009年8月9日，刘广明与张家港市原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户

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签订两份《土地承包协议》。该协议约定原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户向刘广明提供承包耕地，承包期为5年，从2009年11月1日至2014年11月1日止。两份《土地承包协议》上有原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户的签名。还查明，2020年2月14日，锦丰镇福利村村民委员会出具说明，根据张家港市人民政府张政发(2004)20号《关于同意锦丰部分行政区划调整的批复》，锦丰镇悦丰村与福利村合并，建立新的福利村，同时撤销悦丰村的村名及村民委员会，相应的村民小组名称也发生变化。原悦丰村2组更名为福利村南2组，现名称为福利村悦丰片2组。又查明，2017年11月3日，省政府作出707号征地批复，载明：根据张家港市呈报的(张)地呈字[2017]第9号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案，同意张家港市的农用地转用方案和征收土地方案，将包括锦丰镇福利村在内的24个村、社区21.9505公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将锦丰镇福利村等22个村、社区17.6532公顷集体建设用地、1.4094公顷未利用地征收为国有。

【一审法院认为】原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。根据上述规定，刘广明对省政府作出的707号征地批复不服，以省政府为被申请人提出的行政复议申请，省政府具有进行处理的法定职权和职责。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。根据行政复议法第四十一条的规定，行政复议期间有影响行政复议案件审理的情形，行政复议中止；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理；行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。本案中，省政府于2020年1月17日收到刘广明邮寄的《行政复议申请书》，于2020年1月20日予以受理。因疫情防控需要，行政复议案件中止审理。2020年8月12日，中止原因消除，恢复审理。2020年9月11日，省政府作出驳回行政复议申请决定，并于2020年9月14日邮寄送达给

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刘广明，其行政程序并无不当。刘广明对省政府具有行政复议的法定职权及作出驳回行政复议申请决定的程序均无异议，经审查亦依法予以确认。 行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系；(三)有具体的行政复议请求和理由；(四)在法定申请期限内提出；(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”对省级政府作出的年度批次征地批复不服可以依法申请行政复议的主体，应当是征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，即征地批复所涉及集体土地的所有权人、农村土地承包经营权人以及农村宅基地使用权人等法定主体。本案中，刘广明系与原合兴镇悦丰村第二村民小组即现在的锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订土地承包协议的租赁人身份，其以承包地在土地被批准征收之前被强行清表，其未能领取到征地补偿款为由，对涉案征地批复申请行政复议。根据已查明的事实，刘广明并非涉案征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分村民签订的土地承包协议在省政府作出涉案征地批复之前即已到期。故，省政府以刘广明的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第(二)项的规定，根据行政复议法实施条例四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请，并无不当。如刘广明认为其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订的土地承包协议未依法履行，造成其自身合法权益受到侵害，其可采取其他合法途径依法主张。综上，刘广明的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘广明的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】上诉人刘广明上诉称：1、上诉人与村民签订了土地承包协议，取得了涉案地块的使用权；上诉人系涉案土地上附着物及青苗的所有权人，上诉人至今未领到附着物

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及青苗补偿，上诉人属于征收过程中应予保护的主体，上诉人与征地行为具有法律上的利害关系。被上诉人作出的驳回行政复议申请决定违反法律规定，应予撤销。2、原审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，驳回上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求本院撤销原审判决并依法改判。由被上诉人承担本案诉讼费用。

刘广明与江苏省人民政府土地行政复议纠纷上诉案

江苏省高级人民法院

行政判决书

(2021)苏行终495号

当事人 上诉人(原审原告)刘广明。

被上诉人(原审被告)江苏省人民政府，住所地南京市北京西路68号。

法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。

委托代理人戴咏灵，江苏省司法厅工作人员。

审理经过 上诉人刘广明因诉江苏省人民政府(以下简称省政府)驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2020)苏01行初464号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明 原审法院认定，刘广明以省政府为被申请人向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求“确认被申请人作出的苏政地[2017]707号《江苏省人民政府关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地的批复》(以下简称707号征地批复)违法并予以撤销。”省政府于2020年1月17日收到后，于2020年1月20日向刘广明作出[2020]苏行复第24号《行政复议申请受理通知书》，并于同日分别向苏州市人民政府、江苏省自然资源厅(以下简称省自然资源厅)作出[2020]苏行复第24号《提出答复通知书》《提出说明通知书》，于2020年1月22日将《行政复议申请受理通知书》《提出答复通知

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书》《提出说明通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。苏州市人民政府、省自然资源厅分别向省政府提交《关于张家港市2017年度第3批次村镇建设用地批复组织实施情况的答复说明》《行政复议说明书》。2020年2月10日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议中止通知书》，因疫情防控需要，不能正常开展调查核实证据等工作，决定自2020年2月10日起中止行政复议案件的审理，并于同日将《行政复议中止通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。2020年8月12日，省政府作出[2020]苏行复第24号《行政复议恢复审理通知书》，从即日起恢复该行政复议案件的审理，并于次日将《行政复议恢复审理通知书》分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。2020年9月11日，省政府作出[2020]苏行复第24号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称驳回行政复议申请决定)，认为：刘广明并非福利村集体经济组织成员，其宅基地、承包田均不在707号征地批复范围内。刘广明使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事土地租赁协议取得，依据土地租赁协议产生的租赁权，并不是对涉案土地享有的权利。刘广明不是法律意义上的集体土地权利人，不享有集体土地征收时土地补偿的权利。同时，省政府作出707号征地批复前，刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期间届满就已终止，集体土地上附着物、青苗等也因此被清表。之后，刘广明未再与福利村或福利村农户形成事实上的租赁关系，就此情形土地管理法未明确规定省政府在作出707号征地批复时，必须对刘广明的相关利益予以考虑甚至必须予以保护。因此刘广明与707号征地批复并不具有法律上的利害关系，刘广明的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称行政复议法实施条例)第二十八条第(二)项的规定。刘广明欲维护其自身合法利益可通过民事途径依法主张权利。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请。2020年9月14日，省政府将驳回行政复议申请决定分别向刘广明、苏州市人民政府、省自然资源厅邮寄送达。

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原审法院另查明，刘广明系江苏省灌云县杨集镇同阳村三组村民。2009年8月9日，刘广明与张家港市原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户签订两份《土地承包协议》。该协议约定原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户向刘广明提供承包耕地，承包期为5年，从2009年11月1日至2014年11月1日止。两份《土地承包协议》上有原合兴镇悦丰村第二村民小组部分农户的签名。还查明，2020年2月14日，锦丰镇福利村村民委员会出具说明，根据张家港市人民政府张政发(2004)20号《关于同意锦丰部分行政区划调整的批复》，锦丰镇悦丰村与福利村合并，建立新的福利村，同时撤销悦丰村的村名及村民委员会，相应的村民小组名称也发生变化。原悦丰村2组更名为福利村南2组，现名称为福利村悦丰片2组。又查明，2017年11月3日，省政府作出707号征地批复，载明：根据张家港市呈报的(张)地呈字[2017]第9号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案，同意张家港市的农用地转用方案和征收土地方案，将包括锦丰镇福利村在内的24个村、社区21.9505公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将锦丰镇福利村等22个村、社区17.6532公顷集体建设用地、1.4094公顷未利用地征收为国有。

一审法院认为 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。根据上述规定，刘广明对省政府作出的707号征地批复不服，以省政府为被申请人提出的行政复议申请，省政府具有进行处理的法定职权和职责。行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。根据行政复议法第四十一条的规定，行政复议期间有影响行政复议案件审理的情形，行政复议中止；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理；行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审

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理，应当告知有关当事人。本案中，省政府于2020年1月17日收到刘广明邮寄的《行政复议申请书》，于2020年1月20日予以受理。因疫情防控需要，行政复议案件中止审理。2020年8月12日，中止原因消除，恢复审理。2020年9月11日，省政府作出驳回行政复议申请决定，并于2020年9月14日邮寄送达给刘广明，其行政程序并无不当。刘广明对省政府具有行政复议的法定职权及作出驳回行政复议申请决定的程序均无异议，经审查亦依法予以确认。

行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系；(三)有具体的行政复议请求和理由；(四)在法定申请期限内提出；(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”对省级政府作出的年度批次征地批复不服可以依法申请行政复议的主体，应当是征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，即征地批复所涉及集体土地的所有权人、农村土地承包经营权人以及农村宅基地使用权人等法定主体。本案中，刘广明系与原合兴镇悦丰村第二村民小组即现在的锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订土地承包协议的租赁人身份，其以承包地在土地被批准征收之前被强行清表，其未能领取到征地补偿款为由，对涉案征地批复申请行政复议。根据已查明的事实，刘广明并非涉案征地批复作出时应当予以考虑及保护的权利主体，其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分村民签订的土地承包协议在省政府作出涉案征地批复之前即已到期。故，省政府以刘广明的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第(二)项的规定，根据行政复议法实施条例四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回刘广明的行政复议申请，并无不

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当。如刘广明认为其与锦丰镇福利村悦丰片2组部分农户签订的土地承包协议未依法履行，造成其自身合法权益受到侵害，其可采取其他合法途径依法主张。综上，刘广明的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘广明的诉讼请求。

二审上诉人诉称 上诉人刘广明上诉称：1、上诉人与村民签订了土地承包协议，取得了涉案地块的使用权；上诉人系涉案土地上附着物及青苗的所有权人，上诉人至今未领到附着物及青苗补偿，上诉人属于征收过程中应予保护的主体，上诉人与征地行为具有法律上的利害关系。被上诉人作出的驳回行政复议申请决定违反法律规定，应予撤销。2、原审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，驳回上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求本院撤销原审判决并依法改判。由被上诉人承担本案诉讼费用。

二审被上诉人辩称 被上诉人省政府未提交书面答辩意见。

本院查明 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。

本院认为 本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政复议应当符合行政复议的受理条件。本案在卷证据表明，上诉人刘广明系江苏省灌云县杨集镇同阳村三组村民，并非福利村集体经济组织成员，其使用福利村集体土地系通过与福利村部分农户签订民事协议取得，且省政府作出涉案征地批复前，上诉人刘广明与福利村部分农户签订的协议因租赁期间届满已终止，土地上附着物、青苗等也因此被清表。之后，上诉人亦未提交证据证明其再与福利村或福利村农户形成事实上的租赁关系。故上诉人与涉案707号征地批复不具有法律上的利害关系，其申请行政复议要求确认涉案707号征地批复违法并予以撤销不符合行政复议法实施条例第二十八条第(二)项的规定。省政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定，程序亦无不当。原审庭审中，上诉人刘广明对被上诉人省政府具有行政复议职责及行政复议程

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序均无异议，原审法院予以确认并无不当。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，上诉人刘广明的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

裁判结果 驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘广明负担。

本判决为终审判决。

落款

审 判 长 郑琳琳

审 判 员 季 芳

审 判 员 陆轶群

二〇二一年五月八日

法官助理 孙安然

书 记 员 陈 晨

附法律依据附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

(二)申请人与具体行政行为有利害关系；

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

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