社会组织在社区治理中的作用

2023年12月26日发(作者：服务意识的重要性)

社会组织在社区治理中的作用

北京社区研究基地主任、宁波市社区建设研究会特约研究员

于燕燕

一、社会组织的理念

“社会组织”概念有广义与狭义之分。广义的“社会组织”泛指社会上的一切组织：狭义的“社会组织”则专指与政治和经济组织相对应和区别的其它各类组织。我们对社会组织的界定为：社会组织，是人们为了达成共同的目标,按特定的结构形式、活动规律结合起来的一个随着环境变化而不断进行自我适应与调整的开放性群体。从其构成要素来分析,社会组织首先包括了人员、目标、结构、制度、行为、环境等核心要素；此外,从其运作来分析,社会组织还包括其产生、生存、功能发挥以及与社会环境互动等各种运作机制，在一些重要的层面还表现为社会的政策、法规以及表现为制度和机制的社会管理体制。

社会作为一个复杂的系统,社会组织往往也被理解为是社会系统的组织化。目前,有些学者对社会系统组织化的概念曾经下过定义，认为：(1)组织化之系统内各部分之间联系的可能性空间从大变小的过程,或者说是从混乱无序发展到有序的过程，是一个建立联系的过程。 (2)组织化指社会利益的协调与调整,目的是促使社会个体或社会群体结合成为人类社会生活共同体的过程，简言之,就是人类社会一体化的过程。从以上定义可以看出,

虽然他们的侧重点不同，但都从一定程度上说明了社会组织化的内容。从本质上看,社会系统的组织化是为了使社会系统达到并充分发挥其预期的功能,使系统从组织无序、效率低下到组织有序、功能充分发挥的过程。在这里,我们无意研究整个社会系统的组织化问题,而主要研究社会成员如何通过组织的途径和程序实现社会的自我组织和自我管理,也就是如何在社会成员的有效参与中实现社会治理,而不是研究社会系统的不同子系统和不同结构之间的相互内在联系。所以,我们将社会组织化定义为:社会成员通过不同的途径建立相互联系方式参与社会管理,实现社会自组织的有效运行,实现社会组织的和谐与治理目标。在社会组织化的过程中，人们可以通过政治的、市场的以及其他的形式和途径建立相互之间的关系,实现社会的自我组织和自我管理。在这些组织化的制度形式中,政治制度是一个具有根本性的变量，由于政治

具有一定的制度刚性,因此本文不把政府组织作为重点研究对象,而主要关注一些社会性的公众组织,包括一些具有互助功能的经济组织和非经济组织,也就是重点研究一些非政府组织和非营利组织。

社会组织化在社区层面的基本体现是社区组织在社区内有目的的建立起来、承担一定社区功能并满足一定社区人群需要的各种团体和机构。

目前,在人们生活的各类社区中,由于社区本身具有不同的特

点和属性,有的是商业性的市民社区,有的是机关单位的家属院;有的是农村社区,有的是城市社区……；不一而足。社区的性质和功能不同,也会培育和催生出不同的类型的社区组织。一般而言,普遍常见的社区组织主要有:(1)社区政治性组织,包括担负有一定行政功能的行政性组织和通过一定组织程序对社区居民事务进行自我管理、自我教育等自治功能的社区自治性组织。前者如政府派出的街道办事处以及社区范围内的党组织、共青团组织等等,他们在实际生活中起着程度不等的领导和组织作用，后者如社区居委会(家委会)以及相关的社区工作委员会、物业管理委员会等;(2)社区营利性组织和非营利性组织,主要是指服务于社区居民经济、生活需要的各类服务性组织,如各类经济合作社、福利机构、家政中介组织、幼儿园、学校、卫生所等各类教育医疗卫生服务组织等;(3)社区文化性组织,基于共同兴趣和爱好的居民组织,如各类爱好兴趣小组、健身队、秧歌队等。这些组织在人们的社区生活中或多或少都会遇到,而且很大程度上对他们的就业、生活以及家庭事务等都发挥着不可忽视的功能。总之,社区作为一个系统化的整体,社区组织在其中起着极其重要的作用,社区组织的发展直接影响着社区的建设与发展,社区组织的功能的发挥也会促进社区整体功能的充分有效的发挥。阐述社区组织在社区治理中的作用,确定社区组织在社区中的职责,对有序的、规范的开展社区工作有着极其重要的意义。社区组织是社区建设的主体，社区工作的实现主要依靠社区组织发挥作用。

二、社区社会组织在社区治理中的作用

社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动,它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源,满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。在社区治理的过程中，社会组织发挥了重要的作用。我们从对社区案例分析的角度，阐述社会组织在社区治理中的作用。

1、协调与稳定

是扎根于人民群众之中的社会组织。早觉察，发预警，就可以避免局部矛盾酿成全局性冲突，避免矛盾演化成不可调和的矛盾。

北京东城区景山街道钟鼓社区是个平房区，共有11条胡同，面积0.16平方公里，人口2318户，5847人。社区内平房紧凑、街巷窄小、人员稠密，居民生活水平普遍偏低，而且低保人员、失业人员、流动人口较多，邻里之间经常因为一些琐事而大吵大闹、大打出手，争执不下了就找到居委会要求调解。有时居委会刚刚开门，就被来调解纠纷的居民围了起来，一上午就是两三起，调解主任忙于调解力不从心，在此情况下，社区组织成立了一个由无职务党员为主、社区居民自愿参与的自治调解组织“家和万事兴”群众调解之家，与社区居委会一起参与调解工作。

“家和万事兴”群众调解之家由调解主任、社区民警、治保主任、义务调解员共十一人组成，其中八人是社区居民，六名是党员，他们中年纪最大的76岁，最年轻的56岁“家和万事兴”群众调解之家探索了“民声日”、“倾诉热线”、“合议会”这三种工作模式。确定每周三为“民声日”，由义务调解员轮流到社区居委会调解室值班，接待来访群众。开通一条“倾诉热线”，让居民不出家门就能倾诉心中的不悦和苦衷。每月28日召开“合议会”，总结当月的调解工作，学习法律知识，汇总“民声日”和“倾诉热线”中的难题，与街道司法所共同研究解决办法。家和万事兴”群众调解之家，改变了过去主要由政府部门和居委会承担调解工作的模式，把居民自治理念渗透在社区调解工作中，依托社区人民调解委员会，以社区群众为主要力量开展调解工作，有效化解了各类矛盾纠纷，从2006年2007年的两年时间里，调解矛盾纠纷104件，基本形成了小矛盾不出院，大矛盾不出社区的格局，实现了人人自觉自愿地维护他人利益，集体利益，公众利益的良好道德风尚与协调氛围，建立了人与人之间团结友善的社会关系。

2、自治与和谐

我们通过对北京东城区隆福寺社区“自管会”的调研，发现社区社会组织是促进社区居民自治与和谐的一付良药。

隆福寺社区位于东城区景山街道东部，东邻东四北大街、西到美术馆东街东侧、北至钱粮胡同、南邻东四西大街，面积约

0.235平方公里。社区内有16条胡同、2条街，2栋居民楼，300个居民院，2607户，6030人；外来人口；315户、1104人由于隆福寺社区是平房社区，有的大院居住近百户。平房院的特点是综合性问题较多。因此，单靠12名院长很难将大院管理好。2006年，隆福寺社区居委会经多方论证，决定以楼门院为单位，成立自管组织来管理院内的大事小情。

自管会由选举产生，居委会及社区民警在大院召开了全院大会，每户都至少有一人参加；自行制定自管会工作制度：针对自管会不同情况制定自管会制度；制定和谐庭院目标，树立和谐庭院理念：以居民院为单位，发动居民热心关注本院事务，积极管理自己身边的事情。

隆福寺社区到现在组建了20个和谐庭院自管会，自管会调动了广大群众参与社区事务的积极性；邻里守望、邻里互助的优势得到了充分体现，有效地解决了大杂院纠纷、治安问题。从2006年8月成立第一个自管会到目前为止，成立自管会的院落没有发生过一起可防性案件，特别是钱粮胡同19号院，它是北京理工大学宿舍，在这里居住的70多户居民都是学校的教职员工。院内居住着许多外来租房做生意的人员，这些人不注重自家内外的环境卫生；由于工作原因，其生活规律、作息时间也与邻居们有较大的差别，在院内引起不小的矛盾。自管会成立以来的两年多时间里，居民自我管理的意识增强了，这些矛盾得到了有

效的化解。

社区自管会作为群众性自治组织，是实现社区民主的重要组织载体，是社区自治体系中的重要组成部分。通过打造居民自愿参与、自我管理、自我监督、自我服务的自治平台，为不同层面、不同需求的社区居民提供了沟通和对话的机会，化解了大量群众矛盾，增进居民之间的相互感情，促进了社区的和谐。

社区社会组织不仅有协调协调稳定、制止和谐的功能，在社区服务和创造社区居民幸福的问题上，有着不可替代的作用。北京东城区黄化门社区的体育生活化，给我们以启迪。所谓体育生活化，就是把体育健身活动渗透到人们日常生活当中，并与人们的日常生活紧密结合，成为人们衣、食、住、行以外的第五生活要素。

黄化门社区的常住人口中76.4%的居民有稳定的收入，生活已步入小康水平。社区主动适应群众的现实需要，尝试性的探索出一条有利于推动人的全面发展和自我完善；有利于提高社区成员的身心健康，促进居民素质的普遍提高；有利于居民幸福；有利于居民的社会参与，形成“体育生活化”模式。这种模式归功于社区社会组织的参与共建。

在这里，社区体育架构合理。有户外健身场所四处，室内活动场所三处，社区单位共建场所三处；健身宣传栏七处；社区已有65％的体育人口；健身爱好者已达到80％；有各类晨晚练点20个；单项群众体育组织14个。这些都为黄化门创建体育生活化社区奠定了良好的物质基础和群众基础。黄化门体育组织将市

场机制与行政手段相结合，整合资源配置，建立了由家庭健身俱乐部、社区全民健身体育协会、街道全民健身工作委员会组成的体育组织网络；形成了社区、胡同、庭院、家庭不同层次的体育组织活动模式；采用医体结合的方式，为居民建立健康档案，将卫生部门的健康干预与体育部门的体质检测和健身指导相结合，加强了日常健身进行指导。通过体育健身进家庭，形成了人人爱体育、人人懂体育、人人享受体育的良好的体育文化环境。

黄化门在创建“体育生活化社区”过程中，为了实现全民健身组织体系的社会化目标，按照群众推荐、民主选举的办法，产生了社区具有独立社团法人资格的“北京市东城区黄化门社区全民健身协会”，并制定了协会章程，探索出了一种与体育生活化社区相适应的新的管理体制和运行机制。“社区全民健身协会”由社区自治组织、辖区单位、民间社团组织、各类健身俱乐部和社区居民代表共同组成，其中社区自治组织是龙头；辖区单位、民间团队和各类健身俱乐部是基础；家庭则是体育生活化的母细胞。

全民健身协会是具有群众性、民主性、自治性强的特点。协会成立后他以社区为载体，以胡同、大院、家庭为重点，以社会体育指导员为骨干，以自我管理，自我服务为原则，以不同的人群参与为特色，以体育法规制度为保障，采取滚雪球式的传统方式，充分发挥社区21名社会体育指导员和体育志愿者的作用，把兴趣和爱好相同的居民组织起来，形成了社区乒乓球俱乐部、

象棋俱乐部、家庭健身俱乐部、登山队等14支群众性体育组织。目前全民健身协会办理优惠会员卡200余人，吸收会员2000余人，他们长年以公园、社区、胡同、体育文化中心、文体乐园、大院、家庭为活动舞台，形成了良性循环的健身组织网络。这个组织网络在体育生活化这片沃土上，不断发展、壮大，一是社区天天有锻炼：在户外由“社区全民健身协会”14个团队开展健步行、登山、慢跑等活动，在户内开展电视操、客厅操等家庭健身项目。二是周周有活动：在家庭与家庭之间，胡同与胡同之间，外来人口与社区居民之间，开展方便就近、小型多样的各种趣味性群众体育比赛活动，如拔河、推铁环、抖空竹、跳绳等，比赛还设立了优胜流动奖杯，经常可以看到夫妻同参赛，全家三口争第一，祖孙三代同上阵的场面。三是月月有比赛：“社区全民健身协会”经常组织开展社区体育节、趣味运动会、民俗运动会、棋赛、秧歌、太极拳、健身球、全民健身路径赛等传统性体育比赛；四是季季有交流，“社区全民健身协会” 除了组织好日常性体育阵地活动，开展好经常性体育活动和传统性体育比赛活动以外，还在象棋俱乐部、男子汉俱乐部、乒乓球俱乐部三个体育品牌性项目上下功夫，相继举办了“健康杯”乒乓球冠名比赛，增强团队的。正是这些体育组织的服务，增强了社区居民的生活归属感、幸福感。

三、社区社会组织在社区治理中的发展

上述的实践模式证明，社区治理需要改变传统政府一家为主导的管理模式，积极发展和培育社区各种形式的组织，明确它们的功能与职责，建立一套行之有效的运作机制，给社区组织功能的充分发挥创造一个良好的管理和服务环境，进而推动社区和社区组织的发展。

1、多元化

社区治理的目标就是通过多元的社区组织对社区治理的参与，治理的主体既有党团组织、政府组织也有非营利组织、市场组织，还有居民个人；既有政治性组织，更有经济性、文化性和生活性组织。在多元治理中社区组织的职责明确，相互之间各自分工又相互依赖。因此，社区组织要在合作的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、提供公共服务、促进社区建设的目的。实践证明，单个社区组织在社区中都无法单独进行有效的治理，每个组织都有优势和缺陷。政府和非营利组织无法发挥市场经济条件下资源配置的基础性作用；非营利组织和营利组织无法像政府那样采取合法的强力手段实行公共管理和保护公民的公共安全与人权；政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供志愿的、不计报酬而又受到受助者欢迎的服务。政府、市场、非营利组织都存在缺陷，相互之间的合作、协商、目标意志的达成，则可以弥补各自的缺陷而达至善治之目标。

2、合作化

社区中存在各种各样的社会主体，这些主体在社区活动中必定会构成各种复杂的关系，比如业主与物业管理公司之间、社区自组织与政府组织之间、社区自组织与企业组织之间、居民与企业组织之间等各类组织之间的关系。每个主体都有自己的利益目标，在实现各自目标的过程中必定会产生各种矛盾。实现社区治理的本质是要实现社区组织间的合作、交流，正像前面所说的，社区的公共事务不可能单纯的通过哪一个社区组织来完成，它必须要组织之间通过合作协商机制来完成。否则，这种治理就会具有偏性，无法实现社区工作的民主性，也无法实现社区居民的公共利益。因此，在这样一种现实下，我们要努力在各组织之间建立一套合作化机制。即设计规章制度，严格规定各组织在该机制中所应该承担的职责和义务，逐渐形成一种合作协商的文化氛围，促使其更快的实现各组织之间的共驻、共建与共享。

3、投入化

投入化，是指社区组织资金来源的多元化。资金匮乏一直是制约社区组织发展的一大瓶颈，也直接影响着社区组织的自治效果。解决这一问题社会各方必须做出很大的努力，从政府的角度来讲，政府可以增加对社区组织(居委会)的财政

拨款，将其纳入到国家财政计划范围内。但是财政的支持毕竟是非常有限的，还须努力拓展更多的融资渠道，比如大力提倡和开展共助和公共事业募捐活动，建立各种社会捐助专项基金，培育非营利部门市场运作的机制。同时还要允许部分领域、部分项目

进入经营运作范围，使福利保障、社区服务与市场供给结合起来,建立社区基金会，形成社区建设和社区组织的多元化投入机制。

从社区发展的角度,我们认为，社会组织既能为公民提供所需的各种服务，又为公民参与社会社区治理提供了许多新的平台。总之，大量社会组织的建立和发展，是社区发展的要求，也是社区治理的宽广需要。