我国城市土地市场政府行为研究综述

2023年12月14日发(作者：水浒传情节概括)

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我国城市土地市场　政府行为研究综述　■　李俊丽博士（成都医学院成都６１００８３）　▲　本文为成都医学院校基金课题“城市土地出让中的地方政府行为　（课题编号：ＣＹＳ０８—００２）阶段性成果　◆　中图分类号：Ｆ２７５　文献标识码：Ａ　发，对相关研究作了理论的综合与整理，试　内容摘要：我国城市土地市场的建立　图为我国土地市场下一步的规范发展提供　实质上是由政府所主导的强制性制度　借鉴与启发。　变迁的结果，并且政府是我国城市土　地出让中的唯一供给主体，因此如何　城市土地产权制度与政府行　推进城市土地市场化的下一步改革，　为的相关研究　规范土地市场秩序，政府的行为规范　尤其关键。本文从政府角度出发，对　产权明晰是土地交易的前提条件，产　我国土地市场与政府行为的相关研究　权的明晰既要靠政府的政策提供和制度创　做了梳理，试图对今后土地市场的改　新，又涉及到政府作为城市土地出让主体　革有指导意义。　在交易中与相关利益者的关系问题。学者　关键词：城市土地　政府行为　土地　们从城市土地产权的角度分析了土地出让　产权土地价格　中政府行为的原因，周其仁、陈书荣　回顾中国城市土地制度的改革历程，　（２００１）认为我国城市土地产权制度的缺　不难发现，改革的成就与问题同时并存。在　陷从我国城市土地使用状况看主要表现　承认城市土地使用制度改革成功的同时，　在：一是产权边界模糊，内容残缺。按照两　要认识到城市土地制度的改革与其他领域　权分离原则和现实，土地使用权实际上是　的改革一样，是一种渐进式增量式改革，城　具有占有权、使用权、部分处分权和部分收　市土地使用“双轨制”的现象仍然大量存　益权的准土地所有权。这模糊了土地使用　在。城市土地要素市场发育严重滞后，土　权和所有权的边界，因为所有权和使用权　地的市场化程度还处在初级阶段。而我国　都具备这四项职能，造成了理论上的模糊　城市土地市场的建立实质上是由政府所主　和现实中的５ｇｉ￣．１，；二是城市土地国家所有　导的强制性制度变迁的结果，因此如何推　权表面上是清晰的，但实际上各级政府都　进城市土地的市场化改革，政府的行为规　可代表国家行使所有权，造成了各级政府　范尤其关键。在城市土地要素市场进一步　为解决拮据的财政经费问题出现大量低价　市场化改革中，政府是否还要处于主导地　出让土地以及政府官员寻租猖獗的局面。　位以及在土地资源的市场化配置中如何定　对于如何完善城市土地产权制度来规　位职能范围和作用边界等问题，直接关系　范政府行为，首要的问题是明确国有城市　到城市土地市场化的进度和水平：土地资　土地所有权主体的问题，关于城市土地所　源是由政府还是市场配置，城市土地资源　有权主要有“政府所有”和“法人所有”的　的使用和定价是由市场还是政府决定，是　分歧。政府所有论内部又有不同的主张，存　衡量城市土地要素市场市场化程度的重要　在国有土地产权的单一所有和分级所有的　标准之一。在认清城市土地市场发育程度　争论。戴旭宏（１９９３）坚持中央政府是全　的前提下，城市土地市场秩序进一步完善　国城镇国有土地的法定所有者；张小铁　的核心症结在于理清政府与市场的关系。　（１９９４）、李元（１９９５）、范恒山（１９９５）等　近年来我国学术界对于土地问题给予了大　都主张城市国有土地所有权主体应是全国　量关注，本文从政府与市场关系的角度出　人民代表大会或中央政府；郝寿义（１　９９３）　１１ｎ吉　ｈＩＩ，ａ，ｌ，－．ｉｌ￣　ｆ　Ｊ吾　商　１　船　杀研守　、　９ｎ１１＂ＴＦ　Ｅ甘目　主张建立一个统一的全国城市土地管理机　构作为中央政府的法定代表行使土地所有　权。“法人所有论”者大多主张成立城市土　地公司，如杨继瑞（１９９０）主张国有地产　公司是国有土地所有权的法定代表组织，　隶属于城市政府，接受政府的指令；高波　（１９９６）主张建立城市土地法人所有制，中　央政府设立土地资产总公司，对各级政府　的地产公司通过参控股方式进行经营管理，　土地所有权可在各土地资产公司之间让渡。　其次，在关于土地产权制度建设方面，戚　名深（１９９８）对中国理论界关于城市土地　产权制度建设的思路进行了综合考察，在　他所列举的文献中，主要表现为以不同物　权构建中国土地产权制度的不同主张；另　也有些学者对某些土地权利的性质和特征　作了深入研究（戴银萍，１９９７；刘兆年，　１９９７；程宗璋，１９９９）。　国内学者普遍认为规范城市土地供给　方式和提高配置效率的基本前提是建立合　理有效的城市土地产权制度。城市土地产　权制度对城市土地出让中的政府行为有着　最根本的激励作用。城市土地产权制度的　完善程度；城市土地产权主体明确与否　——城市土地所有权主体是中央政府还是　地方政府或中央与地方共享；城市土地所　有权与使用权的边界是否清晰，对城市土　地资源配置中政府行为的规范化研究有着　直接的联系。换言之，我国城市土地出让　中政府一系列不当行为所造成的城市土地　资源配置的低效，从根源上说正是由于政　府对城市土地产权核心和附属权束的范围、　构成等不明确所造成的越位、缺位、错位　等行为引起的。因此，惟有在城市土地产　权完善而清晰的前提下，对政府在城市土　地出让中行为的规范研究才有可能得到正　确的结论。　城市土地资源配置效率与政　府行为　国内学者从不同的角度对城市土地资　源配置的机制、效率、模式等进行了一系　列深入的研究。首先从市场与政府的角度　对城市土地资源配置的有效性做了讨论，　在肯定市场机制对于城市土地资源配置的　有效性基础上，认为土地利用的非排他性、　非竞争性等特征使政府干预土地市场成为　必要。高映轸等（１９９６）认为土地市场可　以实现土地配置效率，但市场失效将妨害　社会目标的实现，需要政府对土地市场进　行干预。袁剑（２００３）则基于我国城市土　

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