行政与政治的关系

2023年12月14日发(作者：会销流程)

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行政与政治的关系

篇一：政治和行政关系

家意志的表达与执行之间协调一致。” ]而为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”¨6 这也就证明古德诺认识到实际的政治需要使政治功能与行政功能分离的想法很难实现，之后他又重点探讨了如何实现这种协调。他认为要实现这种协调，政治必须对行政进行适度的控制，由此他提出了两种模式，一种是体制内控制，另一种是体制外控制，而美国和英国则分属于前后两种。只有这样，真正的民主政府和有效的行政管理才能成为现实。

4．行政功能具有可分性。古德诺在强调了政治与行政必分的事实后，又进一步指出行政功能具有可分性。他认为，“行政既是司法的，又是政府的? ?非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”_7 由此可见，古德诺 1 把行政的功能分为了两大类，一类是司法行政，另一类是政府行政。在政府行政里，古德诺又进行了划分，一种是准司法功能，它存在于司法行政和政府行政的分界线上，由在一些政府体制中从事司法行政工作的官员承担其主要任务。第二种是执行功能，这种功能是由那些具有主要行政特征的官员来执行和完成，它体现了行政活动的主要特点— — 执行性。在这里，古德诺又把执行功能分为上层决策的行政功能和具体操作的行政功能，这种区分使政治与行政分开在实践中得到真正的落实。第三种是搜集事实和情报的功能，“为了使政府的日常工作能进行下去，政府组织必须掌握所需的广泛的资料信息和各种知识。这种信息不仅为政府所使用，也供学者私人所使用。在许多情况下，这些信息必定为某个常设性的政府机关所掌握。”l8

二、古德诺的政治与行政二分

理论对我国政治与行政关系的一些启示。在谈到古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的启示时，必须首先明确我国能不能实现真正意义上的政治与行政二分，如果能二分，应该怎样借鉴?借鉴的尺度和范围有多大?反之若不能二分，则应该怎样借鉴?怎样分析我国的政治与行政不可分的现实。要回答这些问题，我们需要了解国内有关学者对这个问题的判断和认识。我国学者李习彬认为，“无论是从三层设计理论视角还是从三元整合理论视角分析，我国 2 由宪法表述的政体，都与‘政治与行政二分’架构下的现代民主政治体制完全相同。”¨9 并且他进一步提出，“以‘政治与行政二分’的政体框架为基础，执政党和国家公共权力都由明确划分、独立运作的两个系统— — 政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制— — 政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础，这种双重‘政治与行政二分’、双重民主集中制架构，是社会主义国家有可能建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”? 但是张康之却不这样认为，“在我们看来，中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。”Lll 按照这样的说法，李习彬提出的这种超越古德诺政治与行政二分的“混合双轨制”(暂且这样称呼)是站不住脚的。因为尽管政治系统和行政系统各自拥有不同的基础，但始终无法摆脱党政结构不能分离的特点，也就建构不起以“政治与行政二分”为基础的政体框架，毕竟“党政分开所反映的是政治与行政枘功能性分化，而政治与行政二分所要求的是政治与行政的结构性分离。”¨1张康之则更加注重“对行政体系的价值结构的研究，并把研究成果运用于行政体系的设计上，”这样“就会较好地解决公平与效率的矛盾，从而把人类行政的发展推进到一个新的历史阶段。”L13]中山大学行政管理研究中心主任马骏则提出，“中国公共行政的一个 3 最大特点就是，政治与行政是水乳交融、无法区分的。忽略了政治维度的中国公共行政学研究，根本无法真正理解与政治密不可分、浑然一体的公共行政现实。”l1 很明显，后两位学者都认为我国的政治与行政不能实现二分，笔者完全认同这一共识。那么这就意味着我国在实行共产党领导的多党合作制的国情下，不应该也不能够简单地套用政治与行政二分理论，应该有选择性和针对性地加以研园究和借鉴。

1．应该大力发挥政府行政的功能。

古德诺的政治与行政二分理论有利于维护我国行政机关的相对独立性，有利于发挥行政功能的多样性作用。古德诺提到的政治与行政是两个不同的概念和形式，明确行政权力的相对独立性，可以让我们尽可能避免党政不分的状况，在其职能分开上大有作为。在行政功能的作用发挥上，必须坚持政府行政的执行功能的

主导地位，同时做好司法行政的工作，把行政功能做实做强，突出行政机关的相对独立性。例如，我们可以运用韦伯的工具理性精神，大力加强法律制度建设，打造法治政府，利用规章制度来规范和约束各自权限，做到党委不越权行使，行政不胡乱作为，彻底杜绝人治和“一言堂”现象。

2．应该大力发展现代公务员制度。

从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看，行政的发展正是通过现

4 代公务员制度的确立才真正成为一个“独立的技术性”领域。西方各国的公务员制度都将公务员分为两大类：政务公务员和事务类公务员。前者经选举和政治任命产生，有严格任期，负责政策制定；而后者则公开考试录用，职务常任，对政策提出建议和负责执行。这样，西方国家的公务员制度在制度架构上就形成了党派政治和选举控制的政客(政治角色)与建立在等级制基础上的不受选民和党派政治控制的文官(行政角色)之间的明确界线。当文官制度建立起来之后，其“价值中立”原则使其具有行政高效率，以往的政党分赃制所显露的弊端被很好地克服，这就形成了行政独立的最原始的动力。当然，在我国，我们不可能像多党政治制度那样形成政治与行政的结构性分离，也不可能建立类似西方保持“价值中立”的文官制度，但是建立健全现代公务员制度应该是我们提高行政效率，发展民主政治的重要途径，其意义毋庸置疑。

三、用“一分为三”的新视角分析我国政治与行政两者之间的平

衡关系针对我国政治与行政不可分的现实，我们可以转换一下视角，用一种有效整合的思维方式，即“一分为三”的哲学思路来对此进行研究和解读。国内对“一分为三”研究较早的是江西省社会

科学院研究员坚毅。所谓“一分为三”，公共管理就是 5 指任何一个事物的内部都包含着三个部分(或日三个方面)。它们可分别叫做正项、中项和反项，其中正项和反项是两个相反的对立面，而中项则是两个对立面之间的中介，故人们称这种观察和分析事物的方法为“一分为三”。“一分为三”论的特点是立体思维。并且“一分为三”命题，还包括“合三为一”、“三位一体”、“三分法”、“三点论”、“三重性”“鼎立统一”、立体思维、三维综合观。[15 同时坚毅还认为，“一分为二”、“一分为三”、“一分为多”同属于唯物辩证法，不过“一分为三”是核心。“一分为二”是“一分为三”的简化，“一分为多”是“一分为三”的延伸，“一分为二”可以发展为“一分为三”，“一分为多”可以归结为“一分为三”。I16 从本质上讲，“一分为三” 强调的是一种调和整合的思维，就是要在将事物区分为左与右或A与B两个方面的基础上，进一步在二者之间寻求那个平衡二者又超越二者的“中”，从而将事物左、中、右或A、中、B一分为三，并赋予“中”以协调、统领其余二者的突出地位。正如欧文·E·休斯所言，“行政从政治中分离，在发达国家已经取得了多年的成功，但在发展中国家，由于政治系统不发达，这些原则不能达到预期的目的。只有当政治与行政系统达到某种平衡状态时， 威尔逊的药方才会发挥作用。”I17 对于我国的政治与行政而言，西方国家在新公共管理阶段出现的政治与行政二者“相互交织不可分割”的关系对我们既是一种示范， 6 也是一种压力。一方面，我国目前的行政管理仍处于管理行政的阶段，而西方国家新公共管理运动的兴起，已经是在建立一个以服务精神和服务原则为基础的后工业社会的服务型治理模式，政治与行政的分离重新走向融合；另一方面，在我国的行政系统中，官僚制不是太多，而是太少，由于“官僚制”不足导致行政系统中的诸多负面效应凸显，行政无法成为一个高效运行的领域。这种矛盾让我们看到了在政治与行政之间寻求平衡状态的重要性。因此，按照“一分为三”的视角来进行分析，我国政治与行政之间的平衡关系应该具体表现为以下四个特征：

首先，我国政治与行政应该无偏无颇。所谓无偏无颇就是强调政治与行政双方的互相节制，不要左，也不要右；不要过之，也不要不及，从而达到“中和”的状态。众所周知，我国实行的是中国

共产党领导的多党合作制，这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。一方面，如果严格按照威尔逊和古德诺所提出的政治与行政二分理论，我国要实行真正意义上的党(政治)政(行政)分开。是不可能的。但从另一方面来看，如果我们不实行党政职能上的分开，国家意志的体现和执行完全都由党独自承担，完全抛开政府，这也是不可能的。这就要求我们在把党与政府职能分开的同时，保持党和政府在结构上的统一并坚持党的领导，这样就做到了无偏无颇、主次分明， 7 从而达到了中和的状态。

其次，我国政治与行政应该和谐并进。事实上，从古德诺在《政治与行政》一书中的相关论述来看，他提到的政治与行政二分并不是绝对的，而是相对的；不是彼此冲突，而是相互协调。对我国而言，坚持党的

领导，主要是为了维护政治过程甚至全部公共管理过程的统一性；坚持行政的相对独立性，是为了有利于行政机关在对社会实行有效管理的过程中选择正确的行为策略，以便更好地发挥其社会治理功能。二者互相对立，又互相补充，达到相辅相成、和谐并进的状态。

再次，我国政治与行政应该良性互动。在这里，政治为A一端，属于国家意志的表达，是基本的；行政为B一端，属于国家意志的执行，是辅助的。如果只有A或总是A，就是同一。只有以B辅A， 即以行政职能辅助政治职能执行各项法律政策，即A而B，才能济A之不足，从而达到和。在我国，社会主义的行政管理要建设和发展的应该是一种全新的“服务行政”的类型。政府的各项管理工作不仅要服从于政治要求和制度约束， 而且也应当是服务于人民大众。所以，我国的政治与行政体现的应是一种良性互动的双边关系。最后，我国政治与行政应该相互贯通。如果从学科的角度上来讲，一般以为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以从渊源上来 8 看，行政管理学是政治学的分支科学。就其关系而言，”行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则信赖于行政学充实它的内涵”。I18]由此可见，在我国，政治与行政是相互联系、相互贯通的。我们在谈政治时，不可能不涉及行政的内容，在执行行政时也不可能不顾及政治的思想，只有做到A 中有B，B中含A，两者相互贯通，才能更好的发挥我国政治与囫 行政的作用。要注意到的是，在我国政治与行政系统之间寻求“中和”的平衡状态，并不是要让行政系统成为政治系统的附庸，行政功能成为政治功能的嫁接，行政无所作为。就具体的分和关系来讲，我国政治与行政应该在工作职责上分，在思想目标上合；在执行权限上分，在决策目的上合；在制度机构上分，在效率关系上合。也就是说，政治与行政作为国家的两种功能，是同一过程的不同环节，二者只有呈现无偏无颇、和谐并进、良性互动、相互贯通的关系才能形成有效整合的格局，有效整合才能产生1+12的整体功能，促进国家、社会的稳定有序和经济的健康发展。当然，政治行政二分法也同样具有历史局限性。随着时代的进步，政治与行政的关系是动态变化着的，在实践中如何处理好二者的关系是一道难题。对于我国的现实情况而言，用一种新思维和新视角对我国政治与行政进行有效的整合，是一项非常重要的工作。古德诺的理论，具有特定的应用限度。它产生于多党政治的特殊环境，严格意义上讲，只有在将政 9 治与行政进行结构性分离的条件下才有价值意义，尤其是当我们把这一理论放在我国政治与行政的实践中考察时，更不能移花接木、东施效颦。

参考文献：

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[13]张康之．行政学研究什么U]．北京工业大学学报(社会科学版)，2002，(7)．

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10 [18]张国庆．行政管理学概论[M]．北京：北京大学出版社，2000．

篇二：政治与行政关系与区别 行政学课外阅读

行政学课程课外阅读

孙奥

大四最后一学期我的最后一门选修课，很荣幸的选修了行政学这门课程，课堂上严教授将公共行政学的概念，理论等各方面知识做了一次系统详细的介绍与讲授，作为对课堂知识学习的补充，我主要通过网络增加了很多知识，同时我选择性的浏览了《政治与行政》这本书作为课外阅读的书籍。

在上这个课之前，在我的观念里，“政治”和“行政”两个概念区别模糊，我甚至以为“政治”几乎等同于“行政”，而且从来没有考虑过“政治”和“行政”真正内在的区别，听了行政学课程以后，引发了我的思考，平时我们经常提到，而且是在不同的场合和时间提到“政治”和“行政”这两个词语。于是我上网搜索和很多相关的资料以弄清楚“政治”和“行政”两者之间的关系和区别。 在我翻找了很多资料和介绍以后，“政治”和“行政”两者的概念更清晰的进入了我的思维。很多专家和学者给出的定义是： 政治，泛指国家机关、政党、社会团体和个人在内政和国际事务诸方面的活动。政治是经济的集中表现，它产生于一定的经济基础，并为经济基础服务，同时也极大地影响经济基础的发展。行 11 政，主要指行使国家权力的法律行为，也指机关、团体、企业内部的日常管理工作。也有网友更明确的指出：政治是国家政策的制定，行政是国家政策的执行，是一种技术和方法。通过这些介绍，我明确了政治和行政确实不能等同而言，其中包含着不同的概念和差异。

同时，也发现政治和行政之间似乎有一种相互存在的关系，于是我又查找书籍和网络搜索。通过对政治和行政关系的搜索，政治和行政的相互关系越来越清晰在我眼前。通过对网友和书籍的规整，用我自己的语言概述的话：政治主导着行政得运作，行政从属政治。政治和行政都依靠着一定的社会经济基础，同时也都在努力为上层建筑服务。政治和行政是相互联系,相互兼顾;互为背景,互为基础. 从一个方面讲，行政是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不

能简单的说成政治问题，但是行政管理的任务根据政治（政策的制定）加以确定。从另一个方面来说，行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治规范的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关。

《政治与行政》这本书是美国政治学家弗兰克·古德诺的作品。古德诺是美国政治学会的主要创建人，他从法律角度研究了市政机构和管理，以及20世纪初期美国城市政治， 12 也是政治与行政分离理论的倡导者之一。其中，政治与行者两分，在古德诺《政治与行政》一书中，做了详尽的介绍。

读过《政治与行政》一书和参考了网友的意见以后，我觉得本书大概可以划分为三个部分。第一部分是前三章，讲述了国家的功能，政治的功能以及中央与地方政治的关系；第二部分是第四章到第七章，具体介绍了行政的功能，行政体制和政府体制与政治和政党的关系，以及美英两国民治政府的特点与不足；第三部分是关于政党的内容，包括党魁的概念以及政党的责任。在阅读这本书时，我将主要的关注点放在了政治与行政两分这个核心思想上。

关于政治与行政的分离，其实在古德诺之前，已经有人对该观念进行了论述。例如美国第28任总统威尔逊，他在1887年发表的《行政学研究》一文中，针对当时美国政府内政党分肥的的状况，首次提出了将政治与行政相分离的概念。而古德诺则是在威尔逊等人的基础上，对该观念提出了新的理解与发展。古德诺在书中提到，之所以要将政治与行政二者相分离，首先是出于解决城市问题的需要。他提到了在英国和德国，由于此观念已被很多人所接受，故这些国家在处理城市问题上更加得心应手；其次，古德诺认为行政中的许多环节，尤其是技术方面，对于政治的影响微乎其微，例如行政中的那些半科学，半商业活动，与制定政策，表达民众意愿的政治活动，几乎没有什么关系。

13 在书中阐明的古德诺的观念中：1、政治和行政必须分开，在书中，古德诺说“哎所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府

功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能；在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立机关都用它们的大部分时间行使着两种功能的其中一种，这两种功能就是政治与行政。2、政治与行政的分开是相对的，他说：“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。”这句话中其实映射了他的观点。国家意志的表达是政治活动的主要内容，但这并不意味着政治与国家意志的执行就毫无关系。这个问题我个人觉得其实很好理解，如果在执行政策时没有考虑到政策的可行性，那么再好的政策，也会因无法执行而变得毫无意义。

通过课堂的学习，搜索网上资料和浏览《政治与行政》这本书，我对行政学的内容有了进一步的了解，也增加了自己的兴趣。会在将来的日子中更多的关注相关的资料和新闻。

篇三：行政体制对政治与行政关系的影响

行政体制对政治与行政关系的影响

第一种行政体制是以官僚等级制为特征，下级官员效忠于上级官员，而不是效忠于本国法律，有权执行国家意志的官员具有很大的自由裁量权。

14 第二种行政体制是几乎不承认官员间的隶属关系，每位官员都效忠于有权表达国家意志的机关所制定的法律，官员只是国家机关的工具。这就是所谓的“法治政府而不是人治政府。这种行政体制会加强立法干预，还会使负责执行法律的政府官员无法长期任职。因为政府组织没有制定任何确保国家意志表达和执行保持协调一致的条款规定。然而，民治政府的最高主宰是广大民众，它们必须对执行官员进行控制，因此，执行官员的任期比较短，民众可以通过频繁的选举对他们进行控制。

只要国家意志是由中央立法机关表达，由地方选举的官员进行执行，那么这种由民众施加的控制就无法确保国家意志表达和执行保持协调一致，因为负责执行法律的地方意志不可能与法律中表达的国家意志相一致。

美国宪法普遍采取了权力分立的原则，这使得立法机关不可能通过实施罢免权对行政官员施加任何举足轻重的控制。比如“禁酒令”。实际上，就国家意志作为地方民众的实际行为准则所具有的效力而言，地方意志足以使国家意志失效。

在政府体制中无法获得的政治功能与行政功能的协调在政党组织中可以找到。政党选举立法机关的官员，也选举执行官员。单个候选人都会依附于政党。由于选民对候选人了解有限，他们必须依靠政党的政治纲领和诺言。

15 在美国政府体制中，政党组织本身担负着确保国家意志表达和执行保持协调一致的重担，因此，政党不仅需要壮大自身力量，还需要长期存在下去。因为一次选举不可能选出负责执行法律的所有官员。

维系一个政党需要付出很多，所以立法机关和行政机关的职位都有薪金，视为报酬。有种理论认为，公职应该被视为战利品奖励给获胜的政党，“政党分肥制”。政党分肥制是指所有受委托执行法律的官员，都置于政党的控制之下。政党分肥制两大缺陷：1.严重损害了行政效率2.除了维持政党的必要性之外，找不到其它存在的理论依据。

将行政从政治中摆脱出来是从摒弃了美国的行政体制，开始转向行政集权之后。在行政实现某种程度的集权之后，除了对最高官员之外，这种控制就没有必要了，这些最高官员可以充分地控制下级的活动，因为他们本身就处于政党的控制之下，所以有可能实现政府体制中必要的协调。但是在政治影响力强大的地方，集权体制也很容易用来谋求政党利益而牺牲民众意志的表达。

政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响

民治政府

民治政府是19世纪的政治理想。对党忠诚是一种基本的行为动机，它逐渐取代了对政治原则的恪守。党祚的延续通常比党最初成立时要实现的目标更为重要。

16 为了使政府领导下的政府成为民治政府，政党必须满足以下两个条件：全体民众对其没有信心的政党应该退出对政府的有效控制；失去政党信任的政党领袖也应该退出对政党的有效控制。

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