破解开封的“尴尬”地位,要看郑开同城化?

2023年12月8日发(作者：生豆芽作文)

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破解开封的“尴尬”地位，要看郑开同城化？开封处于黄淮海平原腹地，曾经是北宋的都城，世界首屈一指繁华的大都市，代表了中原地区在农业文明时代最后的荣光。如今开封在当代河南乃至中国都是一个有些尴尬的存在，论经济、政治上比不过郑州，论旅游、制造比不上洛阳。曾经有多辉煌，现在就有多没落！一、发展现状：开封经济靠投资拉动，发展不可持续自近代以来，开封的经济实力一直羸弱，主要表现为工业并不发达，且大多数为传统工业，高新产业占比低，文旅产业又难以挑大梁。开封发展一直缺乏强劲动力，难以支撑经济做大做强。近三年，由于受新冠疫情的影响，开封经济受到很大影响，以旅游业为代表的服务业遭到重创。根据开封市政府工作报告显示，2022年开封完成投资2342亿元、比去年增长58.9%，是2018年的2倍多；预估全年生产总值增长4.5%左右，固定资产投资增长10%以上，而社会消费品零售总额仅增长2.5%左右，投资增长飙升，居民消费明显乏力。固定资产投资增速远高于GDP增速，开封市的经济增长主要靠投资带动，消费不正。当经济转向高质量发展新阶段，单纯依靠生产要素的重复投入来发展经济已然乏力。在新冠疫情管控优化放开之后，拼经济俨然成为全省乃至全国新一轮政治锦标赛、经济接力赛的核心指标。如何实现省委省政府赋予开封的定位——当好新时代高质量发展的开路先锋？如何破解开封在省内的尴尬困境，实现经济的又好又快的发展？开封的发展困局呼唤新发展战略，开封的增长乏力召唤新发展动力。开封紧邻郑州，处于郑州都市圈的核心位置。郑州是开封能抓到的最重要的外部机遇之1一。二、战略机遇：从郑汴一体化到郑开同城化郑开同城化的前身是郑汴一体化。2020年初，习近平总书记在中央财经委第六次会议上指出要“推进郑州与开封同城化，引领中原城市群一体化发展”。这之后河南迅速提出打造郑汴一体化升级版，于是有了郑开同城化。郑汴一体化首次提出，是在2005年中原城市群专题座谈会上，河南大学经济学院名誉院长、中原经济发展研究院首席专家耿明斋首倡。为什么会提出郑汴一体化呢？这涉及到中原城市群。早在2003年，河南省最早提出建设以郑州为中心的中原城市群设想涵盖9个城市，后来逐步扩大到5省30座地级市。那么如此大规模的中原城市群怎么发展呢？中原城市群发展的基本目标是实现城市群内城市的一体化，促进中部崛起。以郑州为中心城市，推进郑（州）汴（开封）一体化发展，建设郑（州）洛（阳）工业走廊，增强引领区域发展的核心带动能力，引领中原城市群发展。郑汴一体化率先示范，引领发展，开封引来重大发展机遇。这在国内算是较早提出一体化发展的区域，屈指算来，距今已有18年之久。18年的发展，由远及近，构成了审视郑开同城化发展的两个镜面。三、发展评估：郑开同城化的正反面1、从整体上来看，郑开同城化确有成效。自2005年郑开同城化发展战略实施以来，郑开融合的步伐在加快。电信同城，区号统一；金融同城，同行取款取消异地手续费；城铁开通，两地往来只需20分钟；公积金开启“互认互贷”……这表现在数据上也是可圈可点。2021年郑开两地常住人口共达到1752.5万人，占河南省的比重为17.7%，2比2005年（12.7%）郑开同城化实施之前提升了5个百分点；2021年郑开两地城镇化率为71.9%，比2005年（48.7%）提升了23.2个百分点；经济总量达到1.52万亿元，占河南省的比重为25.9%，比2005年（19.5%）提升了6.4个百分点；2021年郑开两地三次产业结构为3.7∶39.4∶56.9，第三产业占比比2005年（40.7%）提升了16.2个百分点，比河南省高7.8个百分点；2021年郑开两地地方一般公共预算收入占河南省比重为32.3%，比2005年（27.9%）提升了4.4个百分点（见图1）。2、郑开同城化也带动郑州、开封实现较快发展。郑州从普通的省会城市跃升为国家中心城市，2021年地区生产总值达到12691亿元；开封市地区生产总值达到2557亿元，是2005年的6.3倍，经济增速均值从1996-2005年的低于河南省平均水平0.81个百分点，提升到2006-2019年的高于河南省平均水平0.84个百分点。3、但从内部来看，郑开同城化对开封与郑州的带动作用呈现分化特征。评估郑州、开封整体发展变化，选取经济实力、三产结构、常住人口、城镇化率四个指标，对比开封、郑州发展的差异。3（1）经济实力：开封增长速度明显慢于郑州，稍快于许昌、新乡郑州市从普通的省会城市跃升为国家中心城市，2021年地区生产总值达到12691亿元，是2005的7.7倍；开封市地区生产总值达到2557亿元，是2005年的6.3倍，增长倍数在郑州周边焦作、新乡、许昌和开封四市中最高，略高于许昌的6.1倍、新乡的6倍（详见图2）；河南生产总值58887.41亿元，比2005年增长5.6倍。（2）三产结构：开封三产占比提升幅度略高于郑州，但慢于焦作、许昌和全省平均水平郑州市三产比例由2005年的4.4∶52.9∶42.7转变为1.4：39.7：58.9，第三产业占比提升16.2个百分点。开封市三产比例由2005年的29.7：40.2：30.1转变为14.9：37.9：47.2，第三产业提升了17.1个百分点。开封的三产结构明显改善，相对的合理。但一产比例高、二产低、三产不强的局。2021年开封的一产占比依然很高达到14.9%，远高于郑州、新乡、焦作、许昌及全省平均水平；开封第三产业占比提升17.1个百分点，提升幅度快于郑州、新乡，明显慢于焦作的25.9个、许昌的20.3个和全省的19.2个百分点。4（3）人口增量：开封人口增量，不仅少于郑州，也是环郑四市中最低的郑州2021年1274万常住人口，比2005年增加558万人，高于河南省同期人口增长的503万人，突显了作为河南省会、国家中心城市，极其强大的人才吸附能力。而开封市2021年人口为478万人，比2005年紧增加7万人，也仅远低于郑州，还低于同期新乡、焦作、许昌。（4）城镇化率：开封城镇化率提升幅度略高于郑州，不仅是环郑四市中最低的，也低于全省平均水平郑州2021年常住人口城镇化率为79.1%，比2005年的高19.87个百分点。开封2021年常住人口城镇化率为52.85%，比2005年的高20.15个百分点。开封的城镇化率增量量略高于郑州的，但是环郑四市中最低的（详见表5）。54、总结评估：郑开同城化有成效，但对开封的发展促进效果不明显开封虽然因为郑开同城化经济总量有所提升，在河南区域经济格局中并不突出。放在河南18个地级市中来看，经济总量长期徘徊在12、13位；一方面，在环郑四市中，开封的发展表现并不突出，经济增速仅仅略高于许昌、新乡，但三产结构调整、人口增量和城镇化率均落后于其他三市。另一方面，开封与郑州的差距也不断拉大，2021年开封地区生产总值占郑州的比例为20.1%，比2005年（24.6%）低4.5个百分点。四、困境反思：虹吸效应+利益博弈郑州和开封缘何出现这样的反差？该如何看待？郑开同城化在取得显著成效的同时，也存在着发展较为滞后的问题。但是一体化进程仍存在着很多障碍，具体表现在行政体制和产业结构两方面。客观上，郑州是中原城市群的中心城市，但在河南的经济首位度不足，2021年提升至21.6%，远低于中部武汉经济首位度35.42％。郑州作为区域的核心增长极，尚处于加速聚集发展阶段，对产业、资金、人口等吸附明显。主观上，郑州、开封政府作为“政治锦标赛”“经济接力赛”的责任主体，存在自身出发去追逐本市利益的最大化的天然冲动，双方形成利益博弈，在一定程度上使两市出现了地方保护主义、资源流动困难等问题。61、虹吸效应：中心城市的巨大虹吸效应影响开封发展增长极理论指出，地区应该优先将优势资源集中到发达地区，再通过溢出效应实现“先富带动后富”，最终实现区域经济的协调发展。中原城市群顶层设计正是基于这样的思路，提出以郑州为核心增长极，以郑州与开封同城化，引领中原城市群一体化发展。首先，中心城市在经济增长过程中对周边城市存在显著的虹吸效应。郑州拥有国家、省级政策优势、完备的基础设施、优质的教育和医疗资源等，不断吸引周边的人力和资本等要素。开封作为距离郑州最近的省辖市，距离郑州主城区仅60公里，感受到的虹吸效应尤为明显。由于经济发展程度、政策力度、消费水平等巨大差距，越来越多的开封市民会被郑州市相对优质的商品和服务所吸引。开封最好的大学——河南大学搬迁到郑州，郑州校区2021年正式启用；郑州国际文化创意产业园吸引大量开封居民买房落户。教育方面，2005年至2021年5年间，开封常住人口近增加7万，而郑州增加了558万人。其次，中心和周边城市在经济发展中存在明显的竞争关系，产业同构强化了中心城市的虹吸效应。中心和周边城市两者产业结构越相似，其对生产要素的需求越接近，加速了周边城市的产业要素流失。郑州和开封在短期规划和长期规划的制定上，未从大局出发，在宏观上协调好区域的功能定位和发展路径，导致两市出现了产业园区重复建设，产业结构同质化，产业布局不合理甚至混乱等问题，这在一定程度上加剧了郑州作为中心城市对开封的虹吸效应。中牟的郑州国际文化产业园与开封毗邻，提出大力发展文旅产业，依托郑州7政策、资金等便利条件，很快吸引落户了方特欢乐世界、水上乐园、梦幻王国、郑州绿博园、建业华谊电影文化项目、只有河南等一大批影响巨大的文化项目。这些项目无论在数量还是质量上都远远高于开封，再加上占地面积巨大的郑州牟山湿地公园、郑州杉杉奥特莱斯等项目，对开封的优势产业——文旅产业发展形成巨大冲击力。中牟县与开封市在文旅产业的同质化竞争，造成了开封游客和收入的流失。2、利益博弈：战略未落到实处，缺乏区域利益协调机制郑州市和开封市有着各自的行政区划，而行政区划则是形成地区壁垒的主要原因。两方政府出于对自身利益最大化的考虑，会通过政府干预来争夺市场资源，而这种政府行为在一定程度上制约了生产要素的自由流动，使生产要素无法得到最佳配置，存在多方面产生利益冲突博弈。利益博弈具体表现在政治、经济、文化这三个维度。1）政治博弈：机制创新不够郑州市是河南省的省会与政治中心，拥有着良好的政治资源，政治影响力不断扩大。若与开封融城，意味着要把现有的政治资源与开封市共享，这是郑州市对郑开同城化有所顾虑的原因之一。随着同城化进程的深入推进，郑州市在制定政策时，考虑到开封市的利益，给予一定的政策倾斜，在短时期内将延缓本市的发展速度。相比之下，开封作为一个相对落后的城市，政治资源较少，政治影响力较低。若与郑州市同城化，开封市虽然可以享受到国家政策的支持和良好的政治资源，但在郑州市强大的政治影响力下，开封市原有的政治体系将会受到一定冲击。体制机制创新不够成为郑开同城化最突出的瓶颈。郑开同城化若由郑州市主8导工作，会存在侧重郑州本省利益，则可能会引起开封市的不满。加之河南省缺乏强有力的推进机制，导致顶层设计方面没有完善的、有执行力的体制机制，区域利益协调机制未能建立，成本如何共担、收入如何分成、指标如何核算等尚明晰，导致签署协议多、落地项目少，战略落到实处大打折扣。两方在政治方面的利益冲突，使得双方对融城都有所顾虑，延缓了郑汴一体化的进程。2）经济博弈：生产要素外流，影响城市发展巨大的经济差异是郑开同城化战略实现的巨大阻力之一，使两市为了维护自身的经济利益而不愿意去实施一体化战略。首先，郑州担心扶持开封削弱经济发展速度，生产要素外流一方面，郑州市快速发展的同时要兼顾开封市的经济情况，给予一定的扶持政策对开封市的产业加以援助，这可能使得自身的经济发展速度放缓。另一方面，随着郑开同城化进程的推进，郑州市的部分技术、资本、人才等生产要素会向开封市流动，部分高附加值的产业也可能被开封市的廉价劳动力和丰富的土地资源所吸引而迁址到开封，这让郑州市对于郑汴一体化有所顾虑。其次，开封忧虑原有产业受到冲击，人才、资金外流开封市的制造业不强，文旅产业难以带动整个开封市经济的发展。开封市一方面寄希望于能够通过一体化来得到郑州的帮助，带动经济的发展；但另一方面，由于在技术、资本、人力资源、管理等方面的巨大差距，使得开封市顾虑自身的产业会受到郑州市原有产业的冲击，人才、资金外流，产生不力影响。3）文化博弈：文旅融合有顾忌开封市是中国历史文化名城之一，现存清明上河园等珍贵的文化遗迹和汴绣等非物质文化遗产，是重要的华夏文明的传承地。一方面，开封市民对本市深厚9的文化传统和丰富的古代遗迹引以为豪，也产生了“皇城根”思想，沉湎在昔日的辉煌中，使部分开封市民不愿让开封市与郑州市同城。另一方面，与郑州一体化意味着丰厚的旅游文化资源需要和郑州市共享，旅游方式和市场在一定程度上会发生改变，这对开封市来说是一种分流。而郑州市，虽与开封市共同位居八大古都的名列，但相比历史悠久的开封来说，文化底蕴较为逊色，文化资源也较为匮乏，文化休闲事业较不发达。一方面，文化是一座城市软实力的重要表现，若能实现郑汴一体化，对郑汴两市文化做一个大范围、深层次的整合、理顺二者间的文化关系，将会为郑州市带来宝贵文化财富，弥补郑州市在休闲文化事业上的不足，在提升郑州市文化软实力的同时进一步提升城市实力。另一方面，郑州市虽然也是八大古都之一，但自身的古都文化可能会在开封市强大的文化影响力下被削弱，使人民愈加淡忘郑州也是中国历史上一座著名城市的事实。10

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