清朝边疆民族政策

2023年12月4日发(作者：朗读手册)

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清朝的边疆民族政策

不同的历史时期，由于边疆民族的格局不同、族际关系性质不同、政策制定者的利益集团不同以及认识水平不同，都会形成不同性质、不同种类、不同特征的边疆民族政策。中国封建社会的边疆民族政策，自秦汉时期初具规模后，经隋、唐、元、明、清诸强大统一王朝的充实、完善，形成了完整的体系。尤其是清朝，吸收前代的经验，制定了较为成功的边疆民族政策，促进了国家的统一。

什么是清朝的边疆民族政策？简言之，就是两点：其一，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的政策；其二，“分而治之”“众建而分其势”的政策。

一、“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的政策

清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家，如何根据各民族习俗特点制定适宜的边疆民族政策，便是清朝完成统一边疆后稳定边疆的重要问题。清朝根据边疆地区各民族的情况，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，“从俗从宜”，“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。具体而言，主要有以下几个内容：

1、在边疆地区对各民族实行多种形式的管理制度

东北地区居住着众多的民族，各个地区各个民族的管理制度都不相同。共有四种形式：八旗制以统辖八旗兵民，州县制以统辖汉人民户，姓长制以统辖吉林边民，盟旗制以统辖东蒙蒙民。

蒙古地区是蒙古民族的聚居区，清朝实行盟旗制度进行管理。

新疆地区地域广阔，民族众多，境内有维吾尔、汉、满、回、哈萨克、布鲁特、锡伯、索伦、蒙古、等民族。清朝根据各个聚居区的民族分布情况实行了多种制度：汉族聚居区实行郡县制；维吾尔族聚居区实行伯克制；游牧的哈萨克、布鲁特蒙古诸部及哈密、吐鲁番维吾尔人实行札萨克制。

西藏地区实行地方政府的行政管理制度，川、青、甘、滇藏区实行土司制度。

西南多民族聚居区实行土司制度。

东南台湾与海南岛的行政管理实行郡县制。

上述在边疆地区的多种政治管理制度中，除了与内地相同的郡县制以外，盟旗制度、札萨克制度、伯克制度、土司制度及西藏地区的地方行政管理制度都与内地的政治制度有较大的区别。盟旗制度是在蒙古高原上蒙古民族原有的适用游牧民族鄂托克和爱马克制度的基础上，参照满洲八旗制，在蒙古地区实行的政治制度。札萨克旗制也是清朝根据八旗制度的组织原则，在蒙古原有的社会制度基础上建立的统治制度，这种制度下的社会组织属于军政合一的性质。伯克原来是我国维吾尔族和中亚地区一些操突厥语族语言的民族历史上的官制，清朝政府统一新疆以后对这项官制进行改革，成为适合于维吾尔族聚居地区的政治制度。

土司制度也称土官制度，形成于元代，元政府在保留各族官吏原管的土地和百姓的基础上，任命原来的土酋为土司。土司制度也就成为元明清三朝统治者对西南边疆各民族聚居地区实行的一种特殊的政治制度。清代从蒙古和硕特部固始汗开始，便尝试以第巴制度、噶伦制度来解决对西藏的施政，但都未取得成功。1751年，清朝废除西藏封建郡王制度，建立地方办事机构噶厦，并且逐步完善，形成了噶厦内四噶伦中三俗一僧的制度。

2、对边疆民族上层人士政策和宗教政策

摆在清朝统治者面前的重要问题之一，就是要对边疆各民族的上层人士制定适宜的政策，以利于化解矛盾，减少摩擦，促进团结，巩固清朝的统治。 在总结清朝的治边方针，提到清政府对边疆各民族上层人士的政策时，人们往往强调笼络政策，其实，这只是问题的一个方面。清朝统治者对边疆各民族上层人士的控制包括两个方面：一方面“众建而分其势”，分化和削弱边疆民族各部上层人士的权势；另一方面，拉拢和抚绥各民族上层人物。

笼络和抚绥各民族上层人士主要表现在：对归顺清朝的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位。与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻，一方面从蒙古王公家族中选择后妃；另一方面，把公主下嫁给蒙古王公。实行朝觐制度，亦称年班、围班制度，年班制度规定：边疆各民族上层人士每逢年节来京、朝觐皇帝、瞻仰圣容；围班制度亦称木兰行围制度，邀请边疆民族上层人士到塞外，赐宴于避暑山庄并进行木兰行围狩猎。

宗教问题往往和民族问题、边疆社会问题交织在一起，政府在边疆地区的施政不能不考虑宗教因素。藏传佛教在西藏地区的巨大影响无庸赘言。在清朝统治者看来，要实现全国的安定，就必须确保蒙古地区的安定；要确保蒙古地区的安定，就必须利用藏传佛教；要利用藏传佛教，就不能不重视西藏问题，而解决西藏问题的关键还是在于利用藏传佛教，崇奉藏传佛教不仅可以绥服西藏，而且可以加强蒙古地区对清王朝的向心力。清朝统治者利用藏传佛教政策的主要内容有：

（1）优礼藏传佛教上层首领 达赖喇嘛、班禅额尔德尼在西藏僧俗人民心目中威望崇高，具有极大的号召力。清前期统治者对于达赖、班禅倾心归向于清朝中央政府极为重视，从礼制上给予达赖和班禅以逾于常格的优礼。顺治九年（1652），清政府册封达赖五世为“西天大善自在佛所领天下释教瓦赤喇怛喇达赖喇嘛”，康熙五十二年（1713）册封班禅五世罗桑益喜为“班禅额尔德尼”，给予达赖、班禅极崇高的地位，也从此确立了历代达赖喇嘛、班禅额尔德尼都必须经过清朝中央政府册封的制度。

康熙三十二年（1693）清朝册封哲布尊丹巴为“大喇嘛”，掌漠北喀尔喀蒙古藏传佛教事务；康熙五十年（1711）又册封章嘉胡土克图为“大国师”，总领内蒙古藏传佛教事务。这样，蒙藏地区藏传佛教分为四大部分，达赖喇嘛主前藏，班禅主后藏，哲布尊丹巴主喀尔喀蒙古，章嘉胡土克图主内蒙古，四大活佛既有崇高的地位，又各有领地，互不统属，形成藏传佛教大喇嘛分主教权的局面。

（2）支持藏传佛教的发展，赋予藏传佛教寺院集团种种特权

清政府支持藏传佛教发展的重要形式之一就是鼓励或者出资帮助修建佛教寺庙。藏传佛教寺庙数量的多少是藏传佛教兴衰的标帜，寺庙越多，则藏传佛教流传愈广，信教者也随之增加，清政府利用藏传佛教以安定西藏地区的社会控制目标便越容易达到。除了达赖班禅外，清政府对藏传佛教的其它上层人物也封授以各种职衔、名号，制定了喇嘛的等级，使其享有崇高的社会地位，以争取这些上层人物的诚心归附。清政府对达赖喇嘛和班禅额尔德尼予以统治地方的特权，允许其直接向西藏人民征收赋税。

（3）加强对藏传佛教的管理，创立金瓶掣签转世制度

金瓶掣签转世制度的确立，是清朝政府在管理藏传佛教方面的重大改革。清朝政府所创立的金奔巴制度规定：各地呈报的达赖喇嘛、班禅的呼毕勒罕的姓名及出生日期用满、汉、藏三种文字写在牙签之上，放入清政府所颁发的金奔巴瓶之中，在驻藏大臣的监督之下，当众在大昭寺宗喀巴佛像前抽掣拈定真呼毕勒罕。

乾隆朝时开始借助于藏传佛教力量，缩小地方势力范围。地方噶厦政府内三俗一僧，地位平等，在驻藏大臣和达赖喇嘛的领导下处理行政事务。清朝政府授予达赖喇嘛直接掌管西藏地方政务的权利，地位和职权与驻藏大臣平等。从此，达赖喇嘛不仅是宗教领袖，而且是政治领袖，这就开始了格鲁派治理西藏的“政教合一”制度。

与藏传佛教不同的是清朝政府在新疆地区实行的是政教分离政策。清政府认为，及早削除必须阿浑在新疆社会的影响，如果阿浑势力膨胀，将会利用宗教危及清朝政府在新疆的统治。清朝政府统一新疆以后，支持世俗的伯克，令其署理维吾尔地区的各项民政事务，禁止宗教干预行政，实行了政教分离政策。这项政策在某种程度上抑制了宗教势力的发展，避免了宗教人员掌握世俗政权，滋生事端，对于社会的安定及清朝在新疆的统治是十分有利的。

二、“分而治之”“众建而分其势”政策

清朝对边疆各民族实行“分而治之”“众建而分其势”政策，最早始于漠南蒙古，尔后推行于漠北蒙古，最后成为清朝对边疆地区实行统治的基本政策。清朝政府在实行“因俗而治”“分而治之”，即对各民族实行多种形式管理制度的民族统治政策时，并不是完全照搬原有民族的政治体制，而是对原有的体制加以改革，以适应于当时的国情和利于清朝的统治。其类型有以下二种：

1、实行郡县制

这主要是针对台湾与海南。清代台湾和海南二岛与腹地边疆不同，其汉族人口远多于土著民族人口，故清政府在台琼二岛始终推行内陆一体化政策。台琼二岛地方府县隶属于沿海邻近省份，两岛的民族事务，另有衙署管理，但均直接听命于本省的布政使司，与中央的理藩院无涉。清朝对两岛的土著民族实行汉化政策。两岛凡划入州县统治的黎民、番众与内地百姓无异，迫其剃发蓄辫，以示归附。清政府大力推行儒化教育，加速其汉化进程。

2、对原有民族的政治体制加以改造后再利用

如对伯克制度，土司制度，盟旗制度和西藏地方行政管理制度等都进行了改革。如清政府废除伯克世袭制度，将伯克改为流官。此外对伯克的任免、任期、回避制度、品级、养廉、入觐制度和政教关系都进行了改革。再如，清政府在西南各省进行大规模的改土归流后，土司制度受到很大的冲击，土司的承袭制度、分袭制度、奖惩制度、抚恤制度都有了新的规定，形成了流土并治及分别流土考成等一整套严格的管理制度。改革后，土司的割据性、独立性不复存在，中央政府对这些地区统治得到加强。

清朝以“因俗而治”“分而治之”的方针治理边疆地区，收效甚大，但是在强调边疆民族地区的特殊性和制定特殊政策时，也出现了一些不利于各民族交流，影响边疆民族社会发展的消极的政策，影响比较大的有“隔离政策”和“封禁政策”。

隔离政策出现在台湾和天山南部的回疆等地区，台湾有汉番隔离政策，但是最典型还是南疆汉回隔离政策。汉回隔离政策，除了清朝政府行政制度和军事制度上采用不同的制度外，经济措施上，监督进入回疆经商，限制汉人进入回疆垦殖，新疆使用普尔钱，禁止商民重利盘剥回民。在社会生活上，严禁汉民移住南疆，并设有“汉、回城”汉、回人分居。严禁汉、回两族通婚，限制回人留辫发等。封禁政策主要针对东北三省和蒙古地区，这一政策的推行较大的影响了东北、蒙古等边疆地区的经济开发。

三、总结

清朝统治者实行的“分而治之”“众建而分其势”的统治政策与很多国家历史上都出现过的二元或多元政治体制又不一样。二元或多元政治体制是指在一个国家内有两个或多个主体民族，而它们之间的历史文化传统相差较大的情况下，采取的政治体制。“分而治之”“众建而分其势”与 “因俗而治”“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”是一个政策的两个方面。一方面，根据边疆地区各民族的情况“因俗而治”“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”“从俗从宜”“各安其习”。也就是说，在一个国家内实行多种政治制度，进行统治。另一方面为了强化清王朝对边疆民族的控制，“分而治之”使他们之间隔绝、封闭，大大地限制和缩小边疆民族首领的权限，使他们不能联合起来反抗清朝的统治。本世纪50年代，蒙古族学者黄静涛先生曾对此项政策进行过深刻的批判：“这一政府极端嫉恨南蒙古以至整个蒙古族的统一及其与汉族的联系；极端仇恨国内各民族间的平等与自由，清统治者采取了一系列狠毒政策，使蒙古处于‘藩属’的地位并使其与汉族隔绝了起来”。

中国传统治边策略有三种模式：其一为多事四夷型，即以武力征服为主要的先行手段，继而在边疆地区建立较为稳定的统治。人们自古就对多事四夷褒贬不一，争执不休。在历史上，事征四夷既有劳师靡财而陷入危机不能自拔者，也有开疆拓土而以国富民阜、出现空前的民族和解与民族大融合局面宣告胜利者。其二为守在四夷型，即“观德不耀兵”，尽管不完全放弃武力解决的手段，但主张以适当的经济、文化等方面的措施为先行手段，强调德政的功效，使四夷成为中央王朝的边疆保卫者。其三为以夷制夷型。在清代，作为少数民族的满族是统治民族，为了使自已建立的中央政权具有合法性，反对“严华夷之辨”。另一方面，与当时国际政治大格局变化相联系，中外关系问题日益凸现于边疆地区，因而传统的夷夏之防观已经出现了本质的变异。由于在一定程度上突破了华夷之辨的藩篱，加之清朝统治者对边疆地区少数民族在思想感情上比较接近，清朝的边疆民族政策比以往各朝代都成功。

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