我国的应急体系建设存在的主要问题及对策

我国的应急体系建设存在的主要问题及对

策

20XX年1月29日，加拿大萨斯喀彻温省一家钾矿发

生火灾，72名矿工被困井下一天多后，被全部解救。从事故

发生后的营救过程看，矿工日常经过严格的安全生产培训是

这次成功获救的一个原因，而政府和矿主具有高度的责任感，

并不断运用和改善如“特殊隔离室”等高科技设备，加强应

急队伍建设，提高应急反应能力则是这起事故成功救援的另

一个重要原因。可以说应急救援起到了挽救生命最终一道防

线的作用。

近年来，我国政府高度重视安全生产工作，积极吸取国

外事故应急救援的经验教训，逐步建立了国家、省、市、县

“四位一体”的应急预案体系，积极整合应急资源，组织各

项应急演练，提高应急队伍的实战能力，取得了一定的成效。

20XX年12月3日，X省Y市X县肖军铁金矿(非法生

产)冒顶事故，11名被困矿工经救援全部获救;20XX年12

月11日，X省繁昌县阳冲铁矿冒顶事故，7人被困，经专业

救援队伍施救，6人获救;20XX年2月22日，X省Y市龙

口港四周，“辽旅渡7”轮遇险，82人随时可能沉海，当地

政府紧急启动海上特大事故应急预案，成功解救了78人，

这是“建国以来海上搜救工作最成功的一次”。一系列成功

救援案例表明，建立一套反应快速、运行有效的应急救援体

系，可以将事故局部化或将事故损失降到最小程度。

但也应看到，目前我国的应急救援体系建设仍处于初期

阶段，存在诸多问题，归纳起来主要有：

一、对应急体系建设的重要性熟悉不足。

“科学发展观”、“和谐社会”的一个重要内容就是“安

全发展”，就是“以人为本，生命至上”。建立和完善应急体

系，是准时有效的开展应急救援工作的重要保障，是实现社

会稳定、安全发展的保证，是实现和谐社会的必定需要。意

识打算行动，思想熟悉是行动的指南，部分地方政府和企业

负责人对安全生产工作熟悉不足，重效益，轻安全的思想根

深蒂固;对重特大生产安全事故的风险熟悉不到位，抱有侥幸

心理，寄期望于不发生事故，缺乏防患意识和危机意识，对

完善应急救援体系，提高应对灾难的能力，防范和掌握重特

大事故发生的积极性不高，片面的理解生产安全应急救援工

作就是建一支队伍或成立一个挂名的应急机构，因而，应急

预备、应急响应机制建设不能落实到实处，详细表现在：有

的部门、企业没有建立应急救援预案;有的虽有预案;但没有

特地的应急机构;有的应急预案从未演练过，成为一纸空文!

二、缺乏政府统一的应急指挥和管理机构。

据统计，目前全国的应急指挥机构建设很不平衡，国家

和部分省已建立了应急指挥和管理机构，但部分省和大部分

市、县尚未建立建立或仅是挂名机构，自上而下呈现“倒三

角”的特点。而现有的生产安全应急救援力气分属于不同的

部门或大中型企业，各部门、各企业依据自身特点，建立了

相对独立的、封闭的应急体系，应急资源的组织、协调、指

挥基本上局限于各自领域，政府与部门、部门与企业应急机

构间缺乏统一和协调，往往在应对重特大事故应急救援时，

因信息沟通不畅、联动性差、反应滞后、反应资源调配不准

时、协同作战能力弱而不能发挥整体救援能力，影响应急救

援的效果。

三、应急预案内容可行性差，缺乏必要的演练。

目前，各级政府普遍建立了如突发公共安全事故应急预

案及危化品、矿山、建筑施工、道路交通等一系列的总体预

案和专项预案，企业也相继建立了现场处置预案，但政府及

相关部门大都无特地机构和人员对应急预案进行指导、管理，

各种应急预案存在诸多问题：如不符合《应急预案编制导则》

和相关法律法规、标准的要求;预案要素不全;预案内容、处

置程序和方案繁琐难懂;职责、分工不清;企业内部以及企业

与政府及相关部门预案的衔接性不够;部分企业尚未编制预

案等。政府及部门出于行政经费的考虑、企业担忧影响生产

经营或增加经营成本，在编制预案后都不能结合当地、企业

自身可能发生的事故，不组织或不专心组织预案演练，走过

的，也不依据演练状况，准时修改、完善应急预案，预案的

实用性、可操作性不强。据调查，20XX年度某市及所辖县(市、

区)政府及有关部门未教训一次演练，340多家矿山企业进行

应急预案演练的不到十家，掩盖面远远没有达到要求。

四、安全投入不足，应急队伍建设滞后部分。

地方地方政府应急救援体系建设尚不完善，无应急指挥

机构、无专业应急队伍、无应急专项资金，应急救援力气和

装备严重不足，一旦发生重特大事故，当地的应急救援能力

远不能满意救援需要，贻误了最佳救援时机;而企业出于追求

更多的效益，降低成本的目的，大多数企业在应急救援方面

没有专项投入，既不建队伍，，也不预备应急救援装备，更

不加强安全学问和应急处置能力的培训，使企业自救能力严

重不足。某市矿山、危化品生产经营企业众多，有近千户企

业，但应急投入严重不足，技术装备落后，队伍建设滞后，

至今无一支专业救援队伍，现有的救援力气基本上都是兼职

的，无经费、无经验、无装备，缺乏必要的培训，和演练，

实战能力弱，尤其是危急化学品救援力气薄弱，远不能适应

救援工作的实际需要。

五、应急宣传教育不到位。

应急宣传教育和培训工作是保证生产安全事故应急预

案贯彻落实的重要手段，是提高事故防范能力的重要途径。

但目前在应急救援宣传教育和培训方面存在较多的问题：一

是各级政府及有关部门对开展应急救援宣传教育和培训的

熟悉不到位，重视程度不够，没有有效的开展各种形式的宣

传教育活动;二是从业人员安全意识淡薄，缺乏必要的自救、

互救安全学问和现场逃命能力，安全防护装备不全，“三违”

现象严重，造成了大量的隐患和事故。三是各级政府、有关

部门和企业应急指挥和管理人员自身业务素养不高，现场处

置能力差，实战经验少，这些都制约着应急救援工作的成效。

据国家安监总局通报，20XX年上半年有七起生产安全事故

由于施救不当或盲目施救，造成伤亡扩大，由最初涉险7人，

最终导致29人死亡、14人受伤，教训极其深刻。

建议当前应当重点抓好以下几项工作：

一、专心落实国家有关文件精神，提高对应急管理的熟

悉。

安全生产应急管理是安全生产工作的重要组成部分。全

面做好安全生产应急管理工作，提高事故防范和应急处置能

力，尽可能避免和削减事故造成的伤亡和损失，是坚持以人

为本、贯彻落实科学发展观的必定要求，也是维护广阔人民

群众的根本利益、构建社会主义和谐社会的详细体现。要专

心落实《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国家

突发公共事件总体应急预案》精神和国民经济和社会发展的

“十一五”规划的要求，坚持统一规划、属地为主、分级负

责的原则，在当地政府的领导下进行，加快生产安全应急救

援体系建设。

一是要结合本地实际，根据条块结合、以块为主的原则，

制定一整套完善的政府应急预案体系，保证应急救援工作需

要。要明确政府各部门在事故应急救援中各自的职责和任务，

落实施救人员、装备，一旦发生事故，有关部门和单位要根

据职责分工，马上行动，各司其职、各就各位、协同作战，

确保应急救援工作取得应有的成效。

二是逐步建立和完善“统一指挥、反应灵敏、协调有序、

运转高效”的应急救援机制。要把应急救援体系建设纳入政

府安全生产目标考核内容，通过建立考核问责体系，提高各

级政府对应急救援工作的重视程度，积极推动省、市、县三

级应急体系建设，尽快建立起体制顺畅、职责明确、精简高

能的应急救援体系并做到机构、编制、职责、人员、资金“五

落实”。

三是深入调查研究，摸清现有的各种应急救援队伍、装

备等资源状况，尽快建立省、市级应急资源数据库，全面把

握应急资源，积极推进应急救援队伍、装备、物资等资源的

整合和信息共享，形成统一指挥、相互支持、亲密协作、协

同应对事故灾难的体系;加快建立应急救援省、市、县三级网

络信息系统，综合运用计算机技术、网络技术和通讯技术，

建立连接省、市、县三级生产安全应急救援指挥中心和救援

队伍的双向信息传输网络，并与国家专网相连接;分类逐级组

建事故应急救援专家队伍，组织专家参与事故救援，指导、

协助事故救援现场指挥部制定救援方案，搞好救援组织工作，

使救援工作科学、有序、有力。

二、加强应急预案管理，强化应急救援演练。

根据要求，高危行业的生产经营单位每年至少组织一次

应急预案实战模拟演练，其它行业的生产经营单位要定期组

织应急预案演练。为规范应急预案、提高应急救援的效果，

政府首先要加强对预案编制工作的指导，加强预案编制培训

工作，准时交流预案编制工作经验;其次要结合当地安全生产

实际状况、企业生产工艺特点和隐患分布状况，制定应急演

练工作计划，根据“突出重点、注意实效”的原则，加强对

应急救援演练工作的监督、检查和指导。要进一步规范应急

处置能力，确保事故发生后救援工作的各个环节有序运转，

削减因盲目施救扩大事故。

三、进一步加大安全投入，加强应急队伍建设，提高应

急反应能力。

针对应急救援队伍目前的现状，建议做好以下几项工作：

一是各级政府尽快设立专项资金，特地用于：重特大事

故的应急演练，进一步完善预案，熬炼队伍;为本地区专业救

援队伍配备应急救援设施、设备;用于事故救援过程中的垫付

资金。

二是依据产业布局、危急源分布和交通、地理条件，加

快各类救援基地、区域性专业性骨干救援队伍建设步伐，重

点加强矿山、危急化学品等国家级区域救援基地、专业性骨

干救援队伍建设，提高区域救援能力;依托一些地方和企业的

骨干救援力气，在一些危急性大的特别行业或领域建立专业

应急救援体系，对专业性较强、地方难以有效应对的重特大

事故应急救援供应支持和增援，同时国家、省一级要建立应

急资源储备库，储备足够的应急物资如：大功率水泵、生命

探测仪、化救车、检测车、多功能抢救床、GPS定位系统、

防化洗消车、灭火机器人、防化服等。要加强市、县(市、区)

基层专业救援队伍建设，尽可能以现有的企业救援队伍为基

础，补充装备，扩展技能，建设一专多能的应急救援队伍，

使其在紧急状态下能够准时有效地施救，为外来救援争取时

间，削减事故伤亡和损失。

三是推动应急队伍业务培训工作，加强训练和实战演练，

组织指导各类应急救援队伍开展对服务范围内企业的预防

性安全检查和隐患排查工作，引导各类应急救援队伍参与企

业重大危急源的辨识、申报、监控等工作，使之熟识各类企

业的安全状况，不断提高救援队伍的快速反应能力和实战能

力。

四是解决应急救援队伍经费保障问题。建议对国家级区

域专业救援队伍，其工资、福利应由国家财政全额供给;对地

方专、兼职救援队伍经费问题可采取国家专款拨一点、地方

财政配套补一点、企业从安全生产费用中提一点的方法予以

保证。同时为全部的专、兼职救援队伍人员购买高额保险，

以解决救援人员的后顾之忧。

五是大力培育和选拔应急救援志愿者，发挥社会应急资

源的重要作用。现有各类应急救援机构中专、兼职救援人员

很少，救援力气单薄。应当吸取澳大利亚、新西兰等国家的

旦发生重特大事故，应急救援志愿者就可以弥补专、兼职救

援力气不足的矛盾，最大限度地削减事故伤亡和损失。

四、加强应急预案和应急自救互救常识的宣传教育工作。

应急救援预案是保证安全生产事故应急预案贯彻实施

的重要手段。各级政府、有关部门和企业要采取不同方式，

开展安全生产应急救援预案和应急自救互救常识的宣传教

育和培训工作，使应急预案相关职能部门及其人员提高危机

意识和责任意识，明确应急工作程序，提高应急处置和协调

能力，在此基础上，确保全部从业人员具备基本的应急技能、

熟识企业应急预案、把握本岗位事故防范措施和应急处置程

序，提高应急水平;要准时对典型事故和事故救援工作进行总

结分析，积累经验，吸取教训，不断改进应急管理和应急救

援工作。灾难来临时“时间就是生命”，谁能在最短的时间

内采取有效的自救互救措施，谁生存的机会就大。要把群众

自救互救为内容的宣传教育纳入安全生产宣传教育总体规

划，加强对从业人员及每个公民的安全学问的培训教育。要

拓宽宣教渠道，创新宣教形式，努力推进应急管理进机关、