493号令 生产安全事故报告和调查处理条例释义

生产安全事故报告和调查处理条例释义

释义：本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。

（一）本条例的立法目的

第一条 为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防

止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例。

1.规范生产安全事故的报告和调查处理。生产安全事故的报告和调查处理是一项非常严肃、

非常重要的工作，涉及的面很广，必须从法律上明确相应的操作规程，对事故报告和调查处

理的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定，特别是明确事故发生单位

及其有关人员，政府、有关部门及其有关人员以及其他单位和个人在事故报告和调查处理中

的责任，以保证事故报告和调查处理工作在规范的基础上的顺利开展，做到客观、公正、高

效。

2.落实生产安全事故责任追究制度。生产安全事故责任追究制度是搞好安全生产工作的强大

法律武器，条例作为规范事故报告和调查处理工作的专门行政法规，其重要目的之一就是要

落实事故责任追究制度。

3.防止和减少生产安全事故。安全生产工作的最终目的是防止和减少生产安全事故的发生。

事故报告和调查处理作为安全生产工作的重要环节，其最终目的同样是为了防止和减少生产

安全事故的发生。

（二）制定本条例的立法依据

《安全生产法》第七十三条明确规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。这是制定

本条例最直接的立法依据，条例的内容必须与《安全生产法》有关事故报告和调查处理的规

定保持一致。此外，现行有关安全生产的其他法律，如《消防法》《道路交通安全法》《海

上交通安全法》等，也对相关领域事故的报告和调查处理作了规定，这也是条例的立法依据。

第二条 生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和

调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处

理不适用本条例。

释义：本条是关于本条例适用范围的规定。

首先，本条例适用于生产经营活动中的生产安全事故的报告和调查处理。条例作为《安全生

产法》的配套行政法规，其适用范围限于生产经营活动中的生产安全事故。这就意味着，不

属于生产安全事故的社会事件、自然灾害事故、医疗事故等的报告和调查处理，不适用本条

例的规定。

其次，事故必须造成人身伤亡或或者一定的直接经济损失。如果虽发生了事故，但没有造成

人身伤亡或者直接经济损失，也不适用本条例的规定。

再次，本条还明确了三类事故的报告和调查处理不适用本条例，这三类事故是环境污染事故、

核设施事故、国防科研生产事故。这样规定，主要是考虑到上述三类事故的技术性、专业性

或保密性都比较强，其事故报告、事故调查处理都具有较强的特殊性，且在实践中已经形成

了一套比较成熟的做法，不宜按照本条例规定的程序办理。

第三条 根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般

分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以下死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，

下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或

者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者

1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接

经济损失的事故。

国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。

本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。

释义：本条是关于生产安全事故等级划分的规定。

（一）事故一般分为四个等级

事故等级划分是一项重要的基础性工作，直接关系到事故报告的级别、事故调查组的组成以

及事故责任的追究。明确生产安全事故的分级，区分不同的事故级别规定相应的报告和调查

处理要求，是顺利开展事故报告和调查处理工作的前提，也是规范事故报告和调查处理的必

然要求。多年来，事故报告和调查处理工作中虽然有相应的事故分级标准，但在行政法规层

面一直没有明确、统一的标准。

根据国务院2005年1月26日印发的《国家安全性公共事件总体应急预案》的规定，按照事

故造成的伤亡人数多少或者直接经济损失的大小，条例规定事故一般划分为4个等级，即特

别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。特别重大事故，是指造成30人以上死亡，

或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以

上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经

济损失的事故；较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重

伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下

死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。其中，事故造成的急

性工业中毒的人数，也属于重伤的范围。可以看出，事故造成的伤亡人数越多、直接经济损

失越大，事故的等级也就越高。

需要说明的是，条例规定的事故分级，包括伤亡人数的标准及相关事故等级的名称，与目前

实践中掌握、执行的事故分级可能不完全一致。这是条例对事故等级划分作出的新的统一规

定。条例实施后，在事故报告和调查处理工作中，有关部门、事故发生单位等各个方面应当

对现有的做法作相应的调整，严格按照条例规定的事故等级划分标准开展事故报告和调查处

理工作。

此外，这里所说的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。比如，10人以上30人以下，实际

上是指10人至29人；3人以上10人以下，实际上是指3人至9人。这可能与其他法律、

行政法规中所称的“以上”“以下”的含义有所不同。因此，条例专门对此作出了明确解释。

（二）可以制定事故等级划分的补充性规定

按照条例的规定，事故一般分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故四个等级。

由于生产经营活动涉及众多行业和领域，各个行业和领域事故的情况都有各自的特点，发生

事故的情形比较复杂，差别也比较大，很难用一个标准来划分各个行或者领域事故的等级。

多年来，消防、民用航空、铁路交通等领域实际上都执行了不完全相同的事故等级划分标准。

比如，飞机相撞或者坠落，即使未造成人员伤亡或者人员伤亡数量很少，也可能被确定为特

别重大事故。

因此，针对一些行业或者领域事故的实际情况，条例还授权国务院安全生产监督管理部门可

以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。这一规定体现了原则性和灵活性

的统一，符合实际情况。这就要求国务院安全生产监督管理部门在条例施行后，会同国务院

有关部门抓紧研究制定相关行业或者领域事故等级划分的补充性规定，为事故报告和调查处

理提供依据。这里所说的制定“补充性规定”应当理解为将本条例规定的标准作为最低标准。

比如，造成30人以上死亡的，必须确定为特别重大事故，但对某些行业或者领域，可以规

定造成30人以下死亡的事故也作为特别重大事故。

第四条 事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或

者瞒报。

事故调查处理应当实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和

事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任

者依法追究责任。

释义：本条是关于事故报告的总体要求及事故调查处理原则和任务的规定。

（一）对事故报告的总体要求

事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报，

这是条例对事故报告提出的总体要求。这一规定是根据实践中事故报告存在的主要问题作出

的，具有很强的现实针对性。

事故发生后，及时、准确、完整地报告事故，对于及时、有效地组织事故救援，减少事故损

失，顺利开展事故调查具有非常重要的意义。实践中，一些单位和个人，包括事故发生单位

有关人员、地方政府、部门及其有关人员在事故发生后，不及时报告事故，或者漏报、谎报、

瞒报事故的情况时有发生。有的甚至采取破坏现场、销毁证据甚至转移尸体等恶劣手段。有

的是不负责任，造成迟报、漏报。有的则是为了逃避事故责任追究，故意谎报或瞒报。无论

什么原因，无论什么人，这种行为都是不允许的。针对实践中事故报告中存在的主要问题，

条例从正反两方面，对事故报告提出了上述总体要求。

（二）事故调查处理应当坚持的原则

事故调查处理是一项比较复杂的工作，涉及方方面面的关系，同时又具有很强的科学性和技

术性。要搞好事故调查处理工作，必须有正确的原则作指导。

（1）实事求是的原则。实事求是是唯物辩证法的基本要求。这一原则有几个方面的含义。

一是必须全面、彻底查清生产安全事故的原因，不得夸大事故事实或缩小事实，不得弄虚作

假；二是一定要从实际出发，在查明事故原因的基础上明确事故责任；三是提出处理意见要

实事求是，不得从主观出发，不能感情用事，要根据事故责任划分，按照法律、法规和国家

有关规定对事故责任人提出处理意见；四是总结事故教训、落实事故整改措施要实事求是，

总结教训要准确、全面，落实整改措施要坚决、彻底。

（2）尊重科学的原则。尊重科学，是事故调查处理工作的客观规律。生产安全事故的调查

处理具有很强的科学性和技术性，特别是事故原因的调查，往往需要作很多技术上的分析和

研究，利用很多技术手段。尊重科学，一是要有科学的态度，不主观臆想，不轻易下结论，

防止个人意识主导，杜绝心理偏好，努力做到客观、公正；二是要特别注意充分发挥专家和

技术人员的作用，把对事故原因的查明，事故责任的分析，认定建立在科学的基础上。

（三）事故调查处理的任务

根据条例的规定，事故调查处理的主要任务和内容包括以下几个方面：

（1）及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失。查清事故发生的经过和事故原因，

是事故调查处理的首要任务和内容，也是进行下一步工作的基础。事故原因有可能是自然原

因，即所谓“天灾”，也有可能是人为原因，即所谓“人祸”，更多情况下则是责任原因和人为

原因共同造成的，即所谓的“三分天灾，七分人祸”。无论什么原因，都要予以查明。事故损

失主要包括事故造成的人身伤亡和直接经济损失。这是确定事故等级的依据。查清事故经过、

事故原因和事故损失，重在及时、准确，不能久查不清或者含含糊糊，似事而非。

（2）查明事故性质，认定事故责任。事故性质是指事故是人为事故还是自然事故，是意外

事故还是责任事故。查明事故性质是认定事故责任的基础和前提。如果事故纯属自然事故或

者意外事故，则不需要认定事故责任。如果是人为事故和责任事故，就应当查明哪些人员对

事故负有责任，并确定其责任程序。事故责任有直接责任，也有间接责任；有主要责任，也

有次要责任。此外，对政府及其有关部门的负责人来说，还有一个领导责任的问题。

（3）总结事故教训，提出整改措施。安全生产工作的根本方针是安全第一、预防为主、综

合治理。通过查明事故经过和事故原因，发现安全生产管理工作的漏洞，从事故中总结血的

经验教训，并提出整改措施，防止今后类似事故再次发生，这是事故调查处理的重要任务和

内容之一，也是事故调查处理的最根本目的。

（4）对事故责任者依法追究责任。生产安全事故责任追究制度是我国安全生产领域的一项

基本制度。《安全生产法》明确规定，国家建立生产安全事故责任追究制度。结合对事故责

任的认定，对事故责任人分别提出不同的处理建议，使有关责任者受到合理的处理，包括给

予党纪处分、行政处分或者建议追究相应的刑事责任。这对于增强有关人员的责任心，预防

事故再次发生，具有重要意义。

以上规定较好地体现了事故调查处理的“四不放过”原则，即事故原因不查清不放过，防范措

施不落实不放过，职工群众未受到教育不放过，事故责任者未受到处理不放过。

第五条 县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故

调查处理工作。

事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理

工作，并提供必要的便利条件。

参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合，提高事故调查处理工作的效率。

释义：本条是关于政府在事故调查处理中的职责及参加事故调查处理的部门互相配合的规定。

（一）县级以上人民政府在事故调查处理中的职责

按照本条规定，县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完

成事故调查处理工作。这里所说的“县级以上人民政府”，包括县级人民政府本身、设区的市

级人民政府、省级人民政府以及中央人民政府也就是国务院。根据本条例的规定，在事故调

查处理中，县级以上人民政府的主要职责有两项：

一是负责组织事故调查。对事故调查处理，本条例坚持了“政府领导、分级负责”的原则。除

法律、行政法规或者国务院另有规定外，事故按照不同的级别，分别由县级以上人民政府或

者其授权的部门组织事故调查组进行调查。这与其说是一项权利，不如说是一项义务或者职

责。无论是直接组织事故调查组，还是授权有关部门组织事故调查组进行调查，组织事故调

查的职责都属于县级以上各级人民政府。有关人民政府在接到事故报告后，应当按照本条例

的规定，及时组织有关部门成立事故调查组，或者授权有关部门及时组织事故调查组，尽快

开展事故调查工作。有关人民政府还应当指定事故调查组组长，负责领导事故调查组的工作。

在事故调查中，有关人民政府应当加强指导，确保事故调查组能够在规定的期限内，顺利完

成事故调查，提出事故调查报告。

二是及时作出事故批复。事故调查组向负责组织事故调查的有关人民政府提出事故调查报告

后，事故调查工作即告结束。有关人民政府应当按照条例规定的期限，及时作出批复，并督

促有关机关、单位落实事故批复，包括对生产经营单位的行政处罚，对事故责任人行政责任

的追究以及整改措施的落实等。在批复中，有关人民政府要严格把关，特别是要保证对事故

责任人的追究做到严肃、公正、合法。

（二）事故发生地有关地方人民政府配合事故调查处理的职责

这里所称的“有关地方人民政府”，包括乡镇人民政府、县级人民政府、设区的市级人民政府

和省级人民政府。无论是上级人民政府直接组织事故调查组进行事故调查，还是有关部门受

政府委托组织事故调查组进行事故调查，事故发生地有关人民政府都应当予以支持、配合。

事故发生地有关人民政府配合事故调查处理工作，通常有以下几个方面：

一是，按照上级人民政府或者有关部门的要求，及时指定人员参加事故调查组。

二是，采取有效措施保护事故现场，防止破坏现场、销毁证据等行为发生，对需要采取强制

措施的事故责任人员及时控制，防止其逃匿或者转移资金、财产等。

三是，为事故调查组提供调查所需的有关情况信息，包括事故发生单位及其有关人员的情况

和信息、有关部门的监管情况和监管信息等。

四是，协助做好事故伤亡人员的赔偿、家属安抚等工作，确保当地社会秩序稳定。

五是，根据上级人民政府依法作出的事故批复，落实或者督促有关部门落实对事故发生单位

及其有关部门人员的行政处罚，对事故责任人员予以处分，督促有关部门对事故发生单位落

实整改措施的情况进行监督检查。

此外，事故发生地有关人民政府还应当为上级人民政府或者有关部门的事故调查处理提供必

要的便利条件，包括交通、办公场所等。为事故调查处理创造有利的环境。

（三）参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合

事故调查处理，关键是要做到客观、公正、高效。依照本条例的规定，事故调查组是由多个

部门和单位共同派人组成的。因此，要顺利地开展工作，提高事故调查处理的效率，参加事

故调查处理的有关部门就必须要有全局意识、大局意识和高度的工作责任心，互相配合，严

格履行各自的职责，不能互相扯皮，互相推诿。

第六条 工会依法参加事故调查处理，有权向有关部门提出处理意见。

释义：本条是关于工会参加事故调查处理及工会的权利的规定。

事故调查处理是安全生产的重要环节，工会参加事故调查处理，是其法定权利。《安全生产

法》《工会法》等法律对此都作了规定。《安全生产法》第七条规定：“工会依法组织职工

参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。”

根据《工会法》的规定，工会主要通过以下具体工作来参加本单位安全生产工作的民主管理

和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益：

1.生产经营单位违反劳动法律、法规规定，不提供劳动安全卫生条件的，工会应当代表职工

与生产经营单位交涉，要求生产经营单位采取措施予以改正；生产经营单位应当予以研究处

理，并向工会作出答复。生产经营单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府作出处理。

2.工会依照国家规定对新建、扩建生产经营单位和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设

施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，生产经营

单位应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。

3.工会发现生产经营单位违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故

隐患和职业危害，有权提出解决问题的建议，生产经营单位应当及时研究答复；发现危及职

工生命安全的情况时，工会有权向生产经营单位建议组织职工撤离危险现场，生产经营单位

必须及时作出处理决定。

4.工会有权对生产经营单位侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。

5.涉及从业人员因工伤亡事故和其他严重危害从业人员健康问题的调查处理，必须有工会参

加。工会应当向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关部门负

责人员的责任。对工会提出的意见，有关部门应当及时研究，给予答复。当然，工会有权向

有关部门提出关于事故处理的意见，是指在查清事故原因、分清事故责任的基础上，要求追

究有关人员的责任。

为了落实工会参与事故到场处理的规定，条例有关条款明确规定事故调查组的组成单位包括

工会，而且工会属于“常务会员单位”。

第七条 任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告和依法调查处理。

释义：本条是关于对事故报告和依法调查处理不受阻挠和干涉的规定。

（一）不得阻挠和干涉对事故的报告。

所谓阻挠和干涉对事故的报告，既包括不允许他人报告事故、要求他人不要报告事故或者不

如实报告事故，也包括为他人报告事故设置障碍等情形，具体方法和手段可能表现为强制命

令、威逼利诱及通过事故行为设置障碍等，可以是明示，也可以是暗示或者授意别人进行。

实践中，阻挠和干涉对事故报告的，一般不是普通职工和群众，而往往是事故发生单位的主

要负责人及有关主管人员，或者是地方政府、有关部门及其有关人员等。这些单位和个人阻

挠和干涉事故报告的目的，大都是为了隐瞒事故真相，逃避事故责任追究。同时，这些单位

和个人由于地位较为特殊，也有能力阻挠和干涉对事故的报告，极有可能对事故报告产生较

大的消极影响，甚至导致事故被谎报或者瞒报。因此，为了保证事故报告做到及时、准确、

完整，明确规定任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告是非常必要的。这是一项严格

的禁止性规定，违反该规定的，应当依法承担相应的法律责任。

（二）不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。

依法对事故进行调查处理，对于查明事故原因，明确事故责任，落实事故责任追究，总结事

故经验教训，完善事故防范措施，防止事故再次发生，都具有十分重要的意义，是安全生产

工作一个不可或缺的环节。为了保证事故调查处理的顺利进行，必须从制度上排除一切干扰

和阻力。因此，本条明确规定任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。同时，

这一要求也是作为安全法律的《安全生产法》所明确规定的（第七十五条）。

按照条例规定，生产经营单位及其有关人员，地方人民政府、政府有关部门及其工作人员以

及其他任何单位和个人，都不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。实践中，阻挠、干涉对

事故的依法调查处理，可以表现在多个环节。比如，在事故调查组组成过程中阻挠和干涉事

故调查组的组成；阻挠和干涉事故调查的过程，包括故意破坏事故现场或者转移、隐匿有关

证据，无正当理由拒绝接受事故调查组的询问，或者拒绝提供有关情况和资料，或者做伪证、

提供虚假情况，或者为事故调查设置障碍；干涉对事故性质的认定或者事故责任的确定；阻

挠和干涉对有关事故责任人员进行处理等等。对阻挠、干涉依法调查处理事故的单位和个人，

必须依法严肃处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处罚或

者处分。

需要强调的是，本条规定的是不得阻挠、干涉对事故的依法调查处理。也就是说，依法进行

的事故调查处理不受阻挠和干涉。如果事故调查处理不合法，比如事故调查组的组成不合法，

事故调查的程序不合法，对事故责任人的处理不符合法律规定等，有关方面可以提出意见，

有关人民政府或者有关机关也可以要求纠正。这些都不属于阻挠和干涉对事故的依法调查处

理。

第八条 对事故报告和调查处理中的违法行为，任何单位和个人有权向安全生产监督管理部

门、监察机关或者其他有关部门举报，接到举报的部门应当依法及时处理。

释义：本条是关于单位和个人向有关部门举报事故调查和处理中的违法行为的权利及有关部

门应当依法及时处理的规定。

（一）单位和个人对事故调查和处理中的违法行为的举报权

事故报告和调查处理是安全生产工作的重要环节，赋予单位和个人举报事故报告和调查处理

中的违法行为的权利，也是《安全生产法》的题中应有之义。

事故报告和调查处理中的违法行为，包括事故发生单位及其有关人员的违法行为，还包括政

府、有关部门及其有关人员的违法行为，其种类主要有以下几种：（1）迟报、漏报、谎报

或者瞒报事故，（2）伪造或者故意破坏事故现场，（3）转移、隐匿资金、财产，或者销毁

有关证据、资料，（4）事故调查处理期间擅离职守，（5）拒绝接受调查或者拒绝提供有关

情况和资料，（6）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证，（7）事故发生后逃匿，（8）

阻碍、干涉事故调查工作，（9）对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏，

（10）包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复，（11）故意拖延或者拒绝落实经

批复的对事故责任人的处理意见等。

实践中，要特别重视生产经营单位内部有关管理人员和从业人员的举报。他们处在生产经营

第一线，对本单位存在的违法行为最为了解，其举报具有十分重要的价值。同时，也要鼓励

其他单位和个人的举报。他们通常与被举报单位没有直接利益关系，能摆脱生产经营单位内

部人员的局限性，从而提供重要的线索。举报的内容应当真实，不得捏造违法行为，诬告、

陷害有关单位和人员。对有诬告、陷害行为的，将依法追究法律责任。当然，实践中要注意

错误举报和诬告、陷害的区别。

此外，根据《安全生产法》的规定，对举报安全生产违法行为包括事故报告和调查处理中的

违法行为的有功人员，还应当给予奖励。

（二）受理举报的部门

1.安全生产监督管理部门。安全生产监督管理部门是安全生产工作的综合监督管理部门，根

据《安全生产法》第九条第一款的规定有关单位和个人可以向安全生产监督管理部门举报事

故报告和调查处理中的违法行为。

2.监察机关。根据《行政监察法》第二条的规定，可属于监察机关监察对象的单位和个人，

包括地方人民政府、有关部门及其工作人员在事故报告和调查处理中的违法行为，单位和个

人可以向监察机关举报。

3.其他有关单位。其他有关单位，是指安全生产监督管理部门以外的其他负有安全生产监督

管理职责的部门，主要有：公安机关，煤矿安全监察机构，建筑行政部门，铁路、民航、交

通部门，特种设备安全监察部门，电力监管部门等。

（三）有关部门对于违法行为举报应当及时依法处理

对于举报的事实线索比较明确，又属于本部门职责范围的，受理举报的部门应当及时进行调

查，违法行为经查证属实的，依法给予行政处罚或者处分，构成犯罪的，移送司法机关依法

追究刑事责任。对不属于本部门职责范围的举报，应当及时移交有权处理的部门。受理举报

的部门还应当为举报人保密。

第九条 事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报

告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全

生产监督管理职责的有关部门报告。

情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管

理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

释义：本条是关于事故现场有关人员和单位负责人报告事故的规定。

本条的规定是对《安全生产法》第七十条规定的继承和发展。一是明确事故发生后，事故现

场有关人员应当立即报告本单位负责人；二是明确规定了单位负责人接到事故报告后，应当

报告当地政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门；三是对单位

负责人报告事故作出了“1小时”的严格时间限制；四是规定了事故现场有关人员在紧急情况

下可以直接向安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

对于本条第一款的理解，首先，应当明确几个用词的含义。“事故现场”是指事故具体发生地

点及事故能够影响和波及的区域以及该区域内的物品、痕迹所处的状态。“有关人员”主要是

指事故发生单位在事故现场的有关工作人员，既可以是事故的负伤者，也可以是在事故现场

的其他工作人员；在发生人员死亡和重伤无法报告，且事故现场又没有其他工作人员时，任

何首先发现事故的人都负有立即报告事故的义务。“立即报告”是指在事故发生后的第一时间

用最快捷的报告方式进行报告。“单位负责人”可以是事故发生单位的主要负责人，也可以是

事故发生单位主要负责人以外的其他分管安全生产工作的副职领导或其他负责人。根据企业

的组织形式，主要负责人可以是公司制企业的董事长、总经理、首席执行官或者其他实际履

行经理职责的企业负责人，也可以是非公司制企业的厂长、经理、矿长等企业行政“一把手”。

由于事故报告的紧迫性，现场有关人员只要将事故报告到事故单位的指挥中心（如调度室、

监控室）即可。

其次，正确理解单位负责人报告事故的“1小时”限制性规定。本条例第四条明确了事故报告

应当及时，这是报告事故的原则性规定。在现代通讯技术比较发达的条件下，作出“1小时”

限制性规定是较为切合实际的，既能保证事故单位采取相关应急措施，又能保证安全生产监

督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的有关部门较快地获取事故的相关情况。

再次，明确事故单位负责人既有向县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告的义务，又

有向负有安全生产监督管理职责的有关部门报告的义务，即事故报告是两条线，实行双报告

制。这是由我国现行的综合监管与专项监管相结合的安全生产管理体制决定的。

在一般情况下，事故现场有关人员应当向本单位负责人报告事故，但是，事故是人命关天的

大事，应当在情况紧急时，允许事故现场有关人员直接向安全生产监督管理部门和负有安全

生产监督管理职责的有关部门报告。至于“情况紧急”应该作较为灵活的理解，比如事故单位

负责人联系不上、事故重大需要政府部门迅速调集救援力量等情形。对于负有安全生产监督

管理职责的部门和具体工作人员来说，只要接到事故现场有关人员的报告，不论是否属于“情

况紧急”，都应当立即赶赴现场，并积极组织事故救援。

第十条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，

应当依照下列规定上报事故情况，并通知公安机关、劳动保障行政部门、工会和人民检察

院：

（一）特别重大事故、重大事故逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产

监督管理职责的有关部门；

（二）较大事故逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门和负有安

全生产监督管理职责的有关部门；

（三）一般事故上报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管

理职责的有关部门。

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门依照前款规定上报事故情

况，应当同时报告本级人民政府。国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理

职责的有关部门以及省级人民政府接到发生特别重大事故、重大事故的报告后，应当立即

报告国务院。

必要时，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门可以越级上报事

故情况。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故

报告后上报事故并通知有关部门的规定。

（一）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后上报

事故并通知有关部门的规定。

（一）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应

当按照规定向上级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告事

故情况，同样是两条线报告制度。

第一，这是由安全生产分级管理的体制决定的。一般来说，各级安全生产监督管理部门和负

有安全生产监督管理职责的有关部门负责本行政区域内的安全生产工作，同时，指导、协调、

监督下级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门的工作。

第二，这是由不同等级事故调查处理职责分工决定的。事故报告和调查处理是紧密相连的两

个环节，在职权的划分上需要密切衔接。本条是与本条例第十九条相呼应的。

第三，这是上级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及时掌握事

故信息，快速开展应急救援工作的需要。尽管事故发生后，有关部门接到报告都应当迅速赶

赴事故现场，组织应急救援工作，但是，实际工作中往往存在事故是否会进一步扩大、伤亡

人数无法确定等情况，这就需要向上级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责

的有关部门报告，以便集中力量开展应急救援和相应等级的事故调查工作。

（二）安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理有关部门上报事故时，应当通知有关

部门和单位。

第一，应当通知公安部门。为及时有效打击安全生产犯罪行为，应当及时通知公安机关，以

便公安机关迅速开展调查取证工作及对犯罪嫌疑人采取措施，防止其逃匿，同时维护事故现

场秩序，保护事故现场；对逃匿的，由公安机关迅速追捕归案。

第二，应当通知劳动保障行政部门。比如，工伤事故的认定主要由劳动保障行政部门负责。

从实际情况看，生产安全事故大多属于工伤事故，且往往直接涉及工伤认定和工伤保险赔偿

等一系列具体问题。因此，劳动保障行政部门有必要及时获知事故及人员伤亡的有关情况的

信息。

第三，应当通知工会。工会作为工人权益的代表，不仅在平时要主动维护工人权益，而且在

第四，应当通知人民检察院。现实表明，在一些重特大事故的背后往往存在官商勾结、权钱

交易的现象，为打掉事故背后的保护伞，应当通知人民检察院，以便其及时介入事故调查，

为职务犯罪的侦查做好相应准备。

（三）各级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门上报事故时，应

当同时报告本级人民政府。

作为政府的组成部门，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门向本

级政府报告事故情况是行政管理体制的基本要求。同时，本条例第三章明确了县级以上人民

政府直接组织事故调查的原则。因为，要求有关部门向本级人民政府报告事故情况是十分必

要的。

（四）必要时可以越级上报事故。

作为一部应对特别事件的行政法规，条例必须充分考虑到各种可能性，应当在必要时突破一

般情况下行政管理的层级限制，允许越级上报事故。这样才能体现原则性和灵活性相结合的

原则，符合实际情况。

第十一条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报事故

情况，每级上报的时间不得超过2小时。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报

事故的时间要求的规定。

上报事故的首要原则是及时。本条关于事故上报时间的要求，核心词语是“2小时”。“2小时”

的起点是指接到下级部门报告的时间，以特别重大事故的报告为例，取报告时限要求的最大

值计算，从单位负责人报告县级管理部门，再由县级管理部门报告市级管理部门、市级管理

部门报告省级管理部门、省级管理部门报告国务院管理部门，最后报至国务院，所需时间为

9小时。之所以作出这样限制性的时间规定，是因为以下原因：第一，快速上报事故，有利

上级部门及时掌握情况，迅速开展应急救援工作；第二，快速上报事故，有利于快速、妥善

安排事故的善后工作；第三，快速上报事故，有利于及时向社会公布事故的有关情况，正确

引导社会舆论。

第十二条 报告事故应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；

（三）事故的简要经过；

（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经

济损失；

（五）已经采取的措施；

（六）其他应当报告的情况。

释义：本条是关于报告事故应该包括的内容的规定。

条例第四条规定了事故报告应当完整的原则，本条全面规定了报告事故所应当包括的内容，

是完整性原则的具体体现。

（一）事故发生单位概况。事故发生单位概况应当包括单位的全称、所处地理位置、所有制

形式和隶属关系、生产经营范围和规模、持有各类证照的情况、单位负责人的基本情况以及

近期的生产经营状况等。当然，这些只是一般性要求，对于不同行业的企业，报告的内容应

该根据实际情况来确定，但应当以全面、简洁为原则。

（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况。报告事故发生的时间应当具体，并尽量精

确到分钟。报告事故发生的地点要准确，除事故发生的中心地点外，还应当报告事故所波及

的区域。报告事故现场的情况应当全面，不仅应当报告现场的总体情况，还应当报告现场人

员的伤亡情况、设备设施的毁损情况；不仅应当报告事故发生后的现场情况，还应当尽量报

告事故发生前的现场情况，以便于前后比较，分析事故原因。

（三）事故的简要经过。事故的简要经过是对事故全过程的简要叙述。核心要求在于“全”

和“简”。“全”是要全过程描述，“简”是要简单明了。需要强调的是，对事故经过的描述应当

特别注意事故发生前作业场所有关人员和设备设施的一些细节，因为这些细节可能就是引发

事故的重要原因。

（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经

济损失。对于人员伤亡情况的报告，应当遵守实事求是的原则，不进行无根据的猜测，更不

能隐瞒实际伤亡人数，对可能造成的伤亡人数，要根据事故单位当班记录，尽可能准确报告。

对直接经济损失的初步估算，主要指事故所导致的建筑物的毁损、生产设备设施和仪器仪表

的损坏等。

（五）已经采取的措施。已经采取的措施主要是指事故现场有关人员、事故单位责任人、已

经接到事故报告的安全生产管理部门为减少损失、防止事故扩大和便于事故调查所采取的应

急救援和现场保护等具体措施。

（六）其他应当报告的情况。这是报告事故应当包括内容的兜底条款。对于其他应当报告的

情况，根据实际情况具体确定。需要特别指出的是，条例制定时考虑到事故原因往往需要进

一步调查之后才能确定，为谨慎起见，没有将其列入应当报告的事项。但是，对于能够初步

判定事故原因的，还是应当进行报告。

事故现场有关人员需要准确报告事故的时间、地点、人员伤亡的大体情况，事故单位负责人

需要报告事故的简要经过、人员伤亡和损失情况以及已经采取的措施等，安全生产监督管理

部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门向上级部门报告事故情况需要严格按照本条

规定进行报告。

第十三条 事故报告后出现新情况的，应当及时补报。

自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事

故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。

释义：本条是关于事故补报的规定。

事故发生后的一定时期内，往往会出现一些新情况，尤其是伤亡人数和直接经济损失会发生

一些变化。为了规范事故的补报工作，条例特别对应当补报的新情况和补报时限进行了明确

规定，并且对一些特定领域事故新情况的补报期限作了特别规定。

本条规定，事故伤亡人数自事故发生之日起30日内发生变化的应当及时补报。作出30日的

规定，能使安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门更加合理地安排

救援和善后等相关工作，同时也有利于事故受害者及其家属权益的保护。本条对道路交通事

故、火灾事故伤亡人数发生变化的补报时限作出“自发生之日起7日内”的规定，主要是为了

与行业现有规定相衔接。

值得注意的是，对于直接经济损失的情况发生变化而需要补报时，其统计按照国家安全生产

监督管理总局《关于加强生产安全事故经济损失统计工作的通知》的规定执行，即工矿商贸

企业事故（含非伤亡事故）直接经济损失按照《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》进行

统计，其他行业和领域事故直接经济损失按照有关部门制定的统计标准进行统计。

第十四条 事故发生单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故应急预案，或者采取有

效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。

释义：本条是关于事故单位责任人组织应急抢救工作的规定。

事故发生后，生产经营单位应当立即启动相关应急预案，采取有效处置措施，开展先期应急

工作，控制事态发展，并按规定向有关部门报告。对危险化学品泄漏等可能对周边群众和环

境产生事故，生产经营单位应在向地方政府和有关部门报告的同时，及时向可能受到影响的

单位、职工、群众发出预警信息，标明危险区域，组织、协助应急救援队伍和工作人员救助

受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，并采取必要措施防止发生次生、衍生事故。

应急处置工作结束后，各生产经营单位应尽快组织恢复生产、生活秩序，配合事故调查组进

行调查。

第十五条 事故发生地有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理

职责的有关部门接到事故报告后，其负责人应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。

释义：本条是关于事故发生地有关人民政府及其有关部门组织应急救援工作的规定。

这里的“有关地方人民政府”一般是指按照事故报告要求的人民政府及其下级人民政府。“安

全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门”是有关人民政府的部门。作

出这样的规定是基于：

第一，这是由人民政府的性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的

主人，政府的一切权力属于人民，权力的运行一切为了人民。

第二，这是由安全生产工作的特点决定的。事故的发生具有突然性和紧迫性，要求政府及其

负有安全监管职责的部门必须作出快速反应，迅速赶赴事故现场，组织事故救援。

第三，政府及其有关部门组织救援能够取得更加积极的效果。政府及其安全生产监管部门，

运用法律赋予的职权，能够在短时间内调动各种资源，并协调好各方面的关系，保证救援工

作的顺利开展。

第四，这也是有关法律法规的规定。《安全生产法》第八条、第七十二条和《国务院关于特

大安全事故行政责任追究的规定》第四条、第十七条都规定了地方人民政府及其有关部门在

接到事故报告后，应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。

第十六条 事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护事故现场及相关证据，任何单位和个

人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。

因抢救人员、防止事故扩大以及疏通交通等原因，需要移动事故现场物件的，应当作出标

志，绘制现场简图并作出书面记录，妥善保存现场重要痕迹、物证。

释义：本条是关于事故现场保护的规定。

事故现场保护的主要任务就是在现场勘查之前，维持现场的原始状态，既不使它减少任何痕

迹、物品，也不使它增加任何痕迹、物品。本条规定的事故现场保护主体是有关单位和人员，

主要是指事故发生单位和接到事故报告并赶赴事故现场的安全生产监督管理部门和负有安

全生产监督管理职责的有关部门及其工作人员。此外，任何不特定的主体，即任何单位和个

人，都不得破坏事故现场，毁灭相关证据。

保护事故现场，必须根据事故现场的具体情况和周围环境，划定保护区的范围，布置警戒，

必要时，将事故现场封锁起来，禁止一切人员进入保护区，即使是保护现场的人员，也不能

无故出入，更不能擅自进行勘查，禁止随意触摸或者移动事故现场的任何物品。特殊情况需

要移动事故现场物件的，必须同时满足以下条件：移动物件的目的是出于抢救人员、防止事

故扩大以及疏通交通的需要；移动物件必须经过事故单位负责人或者组织事故调查的安全生

产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门的同意；移动物件应当作出标志，

并作出书面记录；移动物件应当尽量使现场少受破坏。

第十七条 事故发生地公安机关根据事故的情况，对涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查，采取

强制措施和侦查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。

释义：本条是关于公安机关对涉嫌犯罪人员依法立案侦查采取强制措施和侦查措施的规定。

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，组织事故调配的安全生产监督管理

部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，发现事故责任者涉嫌构成犯罪，依法需要追

究刑事责任的，应当主动向公安机关进行移送。

公安机关发现有犯罪行为的，或者在接到检察机关、安全生产监督管理部门和负有安全生产

监督管理职责的有关部门移送的涉嫌犯罪案件后，应当依法立案进行侦查，并对犯罪嫌疑人

采取强制措施。

第十八条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立值班

制度，并向社会公布值班电话，受理事故报告和举报。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门建立受理

事故报告和举报的值班制度的规定。

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门在实践中建立的值班制度，

对于全面准确掌握各方面安全生产动态，确保生产安全事故的有效处置发挥了重要作用。条

例第一次以法规的形式对生产安全事故值班制度作出了明确规定。

第一，这是执行条例规定的事故报告制度，保证及时、准确上报事故的需要。

第二，这是事故信息来源渠道的有益补充，对于揭露谎报、瞒报事故有重要作用。

第三，这是维护公民检举、举报权利，确保人民群众民主权利的重要措施。

本条规定既是对实际工作经验的总结，也是对进一步规范值班制度提出的新要求。值班制度

的建设需要注意以下几点。

第一，要研究安全生产值班工作的具体措施，制定规章制度，特别是要明确值班人员的职责

及具体工作要求，建立值班责任制。

第二，要加强安全生产值班信息体系建设，向社会公布值班电话、电子信箱等，完善信息报

送平台，确保信息通畅。

第三，要加强对值班人员的教育和培训，提高值班工作的业务水平，搞好值班工作与安全生

产其他方面工作的有效衔接。

第四，要加强对值班制度执行情况的监督检查，对值班人员的工作表现要定期进行评议考核。

第十九条 特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。

重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、

县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组

织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行

调查。

释义：本条是关于生产安全事故调查权的规定。

首先，本条规定进一步明确了事故调查工作实行“政府领导，分级负责”的原则。这样规定有

利于进一步落实各级政府安全生产行政首长负责制；有利于加强安全生产监督管理工作；有

利于事故调查的公正，减少或者避免地方或者部门保护；有利于准确认定事故原因，吸取事

故教训；有利于追究事故责任，避免事故再次发生。

其次，本条规定体现了“以人为本”“安全发展”的理念。本条明确要求，凡造成人身伤亡的，

都要由各级政府或者授权委托有关部门组织调查。

再次，本条规定符合当前事故调查的实际情况，适应市场经济的要求，符合安全生产监管改

革的方向。

（一）对本条的理解要把握两层意思

一是事故调查工作实行“政府领导，分级负责”的原则，也可以理解为事故调查实行“政府负

责，分级管理”的原则。不管哪级事故，其事故调查工作都是由政府负责的；不管是政府直

接组织事故调查还是授权或者委托有关部门组织事故调查，都是在政府的领导下，都是以政

府的名义进行的，都是政府的调查行为，不能理解为部门的调查行为。

二是事故调查工作是通过事故调查组完成的（有的一般事故除外），政府直接组织事故调查

还是授权或者委托有关部门组织事故调查都要按照本条例组织事故调查组进行；未按照本条

例组织事故调查组进行事故调查的，属于程序或者行政行为不当，其调查结果没有法律效力。

（二）对本条各款的理解

对本条第一款的理解。一是对特别重大事故国务院可以直接组织事故调查组进行调查。二是

特别重大事故国务院可以授权有关部门组织事故调查组进行调查。这里说的“授权”既可以是

国务院或者国务院办公厅以规范性文件的形式一揽子授权，也可以是国务院领导根据事

故的具体情况用批示的形式个别授权。

对本条第二款的理解。

（1）本款规定充分体现了分级管理的原则。这样规定是根据当前我国安全生产工作现状作

出的，便于操作和落实。

（2）本款规定明确了事故调查的属地原则。也就是说，事故调查权在事故发生地的有关人

民政府。

（3）本款规定的“有关部门”一般是指负责安全生产监督管理部门，也可以根据实际情况授

权或者委托其他负有安全生产监督管理职责的部门。

（4）对重大事故，省级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托

有关部门组织事故调查组进行调查。

（5）对较大事故，设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或

者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

（6）对一般事故，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托

有关部门组织事故调查组进行调查。一般事故的调查以明确授权或者委托安全生产监督管理

部门或有关部门组织事故调查组进行调查为妥。

本条第三款的规定特指只造成了轻伤或直接经济损失在1000万元以下的事故，县级人民政

府可以委托事故发生单位进行调查，事故发生单位要按照要求组织事故调查组，调查结果要

报告。这样规定是为了减轻政府负担，提高工作效率。

第二十条 上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。

自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡

人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级

人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。

释义：本条是关于提级调查和变更事故调查权的规定。

事故调查应当按照本条例第十九条规定的原则进行，一般情况下不应进行提级调查，但事故

的情况很复杂，有的事故等级虽不高，但可能情况复杂，影响较大，需要由上级人民政府调

查。因此，建立一种灵活机制，规定上级人民政府认为必要时可以调查由下级人民政府调查

的事故，是非常必要的。

（一）上级人民政府可以调查下级人民政府调查的事故

对本条第一款的理解，应注意几个方面。

一、如何理解“上级人民政府”。这里的上级人民政府即可以是上一级人民政府，也可以是再

上级人民政府，甚至是国务院。

二、如何理解“认为必要时”。一般有以下情形：事故性质恶劣，社会影响较大的；同一地区

连续频繁发生同类事故的；事故发生地不重视安全生产工作，不能真正吸取事故教训的；社

会和群众对下级人民政府调查的事故反响十分强烈的；事故调查难以做到客观、公正的。

三、上级人民政府何时开始调查由下级人民政府负责调查的事故。一般有以下情形：事故发

生后上级人民政府直接组织调查由下级人民政府负责调查的事故；根据下级人民政府的请求，

上级人民政府提级调查；发现下级人民政府负责调查的事故存在重大疏漏后进行提级调查。

（二）另行组织事故调查组

本条第二款的规定主要是考虑，实践中有的事故已经由有关人民政府组成了事故调查组开始

调查，但由于伤亡人数的变化，导致事故等级提高，应当由上级人民政府调查，因此，应当

有一个机制，使上级人民政府另行组织事故调查组，以保证事故调查的严肃性和客观、公正。

理解本款应注意三个方面。

一是事故的等级因伤亡人数的变化而变化。

二是明确了事故等级因伤亡人数的变化而变更等级的期限，道路交通事故、火灾事故自事故

发生之日起7日内，其他事故自事故发生之日起30日内发生的伤亡计入伤亡人数。

三是已经组成了事故调查组。上级人民政府可以根据实际情况，终止原事故调查组进行的调

查工作，另行组织事故调查组进行调查，也可以由原事故调查组继续调查。

第二十一条 特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上

行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参

加。

释义：本条是关于跨行政区域发生的事故调查的规定。

实践中，事故发生地与事故发生单位不同一个县级以上行政区域的情况时有发生，本条对跨

行政区域的事故的调查作了明确规定，目的在于明确这类事故的调查责任，保证事故得到及

时调查。本条主要有三层意思。

一是本条只适用于特别重大事故以下等级的事故。因为这类事故由国家或国务院授权的部门

负责组织调查，不存在跨行政区域的问题。

二是对跨行政区域事故的调查原则仍实行本条例第十九条规定的“事故发生地政府调查”，即

明确由事故发生地有关人民政府按照事故等级，相应组成事故调查组进行调查，而不是由事

故发生单位所在地人民政府进行调查。

三是事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。这既是权利，也是义务，体现了互相配合

的指导思想，有利于更好地调查事故。

第二十二条 事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。

根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生

产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检

察院派人参加。

事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

释义：本条是关于事故调查组的组成原则和组成人员的规定。

（一）事故调查组的组成原则

事故调查组的组成要精简、效能，这是缩短事故处理时限，降低事故调查处理成本，尽最大

可能提高工作效率的前提。

（二）事故调查组的组成

条例在总结《特别重大事故调查程序暂行规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》实施

经验的基础上，针对近年来安全生产监管体制变化的实际情况，对事故调查组的组成作了明

确规定，有以下几层意思。

一是根据事故的具体情况，确定事故调查组的组成，即根据事故的行业和领域，决定哪些部

门参加事故调查组。

二是事故调查组由以下部门、单位派人组织或者参加：有关人民政府，包括组织事故调查的

有关人民政府及事故发生地有关人民政府；安全生产监督管理部门；负有安全生产监督管理

职责的有关部门；监察机关；公安机关；工会；人民检察院。

三是事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

事故调查组应当明确的几个问题：

一是事故调查组的组成必须依照本条例执行；二是事故调查组的成员履行事故调查的行为是

职务行为，代表其所属部门、单位进行事故调查工作；三是事故调查组成员都要接受事故调

查组的领导；四是事故调查组聘请的专家参与事故调查，也是事故调查组的成员。

第二十三条 事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没

有直接利害关系。

释义：本条是关于事故调查组成员条件的规定。

（一）事故调查组成员的基本条件

一是具有事故调查所需要的知识和专长，包括专业技术知识、法律知识等。二是与所调查的

事故没有利害关系，主要是为了保证事故调查的公正性。这里的利害关系有两层意思。

1.事故调查组成员与事故发生单位没有直接利害关系。

2.事故调查组成员与事故发生单位的主要负责人、主管人员、有关负责人没有直接利害关系。

（二）实践中需要强调的几个问题

1.事故调查组组成时，有关部门、单位中与所调查的事故有直接利害关系的人员应当主动回

避，不应参加事故调查工作。

2.事故调查组组成时，发现被推荐为事故调查组成员的人选与所调查的事故有直接利害关系

的，组织事故调查的人民政府或者有关部门应当将该成员予以调整。

3.事故调查组组成后，有关部门、单位发现其成员与所调查的事故有直接利害关系的，事故

调查组应当将该成员予以更换或者停止其事故调查工作。

第二十四条 事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调

查组的工作。

释义：本条是关于事故调查组组长及其职权的规定。

设立事故调查组组长是今后事故调查的必经程序，不设置事故调查组组长，事故调查工作没

有法律效力，其调查结果无效。

（一）事故调查组组长的产生

事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。由政府授权有关部门组织事故调查组进行

事故调查的，其事故调查组组长可以由有关人民政府指定，也可以由授权组织事故调查组的

有关部门指定。

参照当前事故调查的一些成熟做法，今后事故调查组的内部机构一般为：设事故调查组组长

一名；根据事故具体情况和事故等级，设副组长1名至3名，一般等级事故可只设组长一名；

重大、特别重大事故在调查时，可设置具体工作小组，负责某一方面的具体调查工作。

（二）事故调查组组长的职责

事故调查组组长主持事故调查组工作，具体职责是：全过程领导事故调查工作；主持事故调

查会议，确定事故调查组各小组职责和事故调查组成员的分工；协调事故调查工作中的重大

问题，对事故调查中的分歧意见作出决策等。

第二十五条 事故调查组履行下列职责：

（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；

（二）认定事故的性质和事故责任；

（三）提出对事故责任者的处理建议；

（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；

（五）提交事故调查报告。

释义：本条是关于事故调查组职责的规定。

事故调查组履行本条规定的各项职责是事故调查工作的核心。

（一）查明事故发生的经过

1.事故发生前，事故发生单位生产作业状况；

2.事故发生的具体时间、地点；

3.事故现场状况及事故现场保护情况；

4.事故发生后采取的应急处置措施情况；

5.事故报告经过；

6.事故抢救及事故救援情况；

7.事故的善后处理情况；

8.其他与事故发生经过有关的情况。

（二）查明事故发生的原因

1.事故发生的直接原因；

2.事故发生的间接原因；

3.事故发生的其他原因。

（三）人员伤亡情况

1.事故发生前，事故发生单位生产作业人员分布情况；

2.事故发生时人员涉险情况；

3.事故当场人员伤亡情况及人员失踪情况；

4.事故抢救过程中人员伤亡情况；

5.最终伤亡情况；

6.其他与事故发生有关的人员伤亡情况。

（四）事故的直接经济损失

1.人员伤亡后所支出的费用，如医疗费用，丧葬及抚恤费用、补助及救济费用、歇工工资等；

2.事故善后处理费用，如处理事故的事务性费用、现场抢救费用、现场清理费用、事故罚款

和赔偿费用等；

3.事故造成的财产损失费用，如固定资产损失价值、流动资产损失价值等。

（五）认定事故性质和事故责任分析

对认定为自然事故（非责任事故或者不可抗拒的事故）的，可不再认定或者追究事故责任人；

对认定为责任事故的，要按照责任大小和承担责任的不同分别认定下列事故责任者：

1.直接责任者，是指其行为与事故发生有直接因果关系的人员，如违章作业人员等；

2.主要责任者，是指对事故发生负有主要责任的人员，如违章指挥者；

3.领导责任者，是指对事故发生负有领导责任的人员，主要是政府及其有关部门的人员。

（六）对事故责任者的处理建议

通过事故调查分析，在认定事故的性质和事故责任的基础上，对事故责任者的处理建议主要

包括下列内容：

1.对责任者的行政处分、纪律处分建议；

2.对责任者的行政处罚建议；

3.对责任者追究刑事责任的建议；

4.对责任者追究民事责任的建议。

（七）总结事故教训

通过事故调查分析，在认定事故的性质和事故责任者的基础上，要认真总结的事故教训，主

要是在安全生产管理、安全生产投入、安全生产条件等方面存在哪些薄弱环节、漏洞和隐患，

要认真对照问题查找根源。

1.事故发生单位应该吸取的教训；

2.事故发生单位主要负责人应该吸取的教训；

3.事故发生单位有关主管人员和有关职能部门应该吸取的教训；

4.从业人员应该吸取的教训；

5.政府及其有关部门应该吸取的教训；

6.相关生产经营单位应该吸取的教训；

7.社会公众应该吸取的教训等。

（八）提出防范和整改措施

防范和整改措施是在事故调查分析的基础上针对事故发生单位在安全生产方面的薄弱环节、

漏洞、隐患等提出的，要具备以下性质：针对性，可操作性，普遍适用性，时效性。

（九）提交事故调查报告

事故调查报告是在事故调查组全面履行职责的前提下由事故调查组作出的。这是事故调查最

核心的任务，是其工作成果的集中体现。

事故调查报告在事故调查组组长的主持下完成，事故调查报告的内容应当符合本条例第三十

条的规定，并在规定的提交事故调查报告的时限内提出。

第二十六条 事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关

文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。

事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调

查组的询问，如实提供有关情况。

事故调查中发现涉嫌犯罪的，事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关

处理。

释义：本条是关于事故调查组职权和事故发生单位有关人员配合事故调查的义务的规定。

（一）事故调查组的职权

事故调查组要完成本条例第二十五条规定的各项职责，就必须赋予其相应的权力。

1.事故调查权，即事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况。这里的“有关

单位和个人”是一个广义的概念，不仅包括事故发生单位和个人，而且包括与事故发生有关

联的单位和个人，如设备制造单位、设计单位、施工单位等，还包括与事故发生有关的政府

及其有关部门和人员，等等。

2.文件资料获得权，即事故调查组有权要求有关单位和个人提供相关文件、资料，有关单位

和个人不得拒绝。这里的“有关单位和个人”与前边讲的概念一样。这里的“相关文件资料”

也是一个广义的概念，包括与事故发生有关的所有文件、资料。

（二）事故发生单位有关人员的配合义务

事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查

组的询问，如实提供有关情况，这是事故发生单位有关人员的法定义务，必须遵守，否则就

要承担相应的法律责任。这对保障事故调查组顺利开展事故调查工作具有重要意义。

此外，事故调查中发现涉嫌犯罪的，事故调查组应当及时向司法机关移交涉嫌犯罪者有关材

料或者复印件。这里的“及时”就是在第一时间内，目的是能对涉嫌犯罪者及时追究刑事责任。

既可以在事故调查工作中进行移交，也可以在提交事故调查报告时向司法机关移交。这一规

定体现了事故调查工作和刑事责任追究的配合和衔接。

第二十七条 事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单

位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时

间不计入事故调查期限。

释义：本条是关于事故调查中进行技术鉴定的规定。

事故发生不仅涉及人的操作行为、管理行为等不安全行为，而且会涉及生产作业环境的安全

状态和设备、设施的安全状况，所以在事故调查中进行技术鉴定往往是确定事故发生直接原

因的有效途径和技术支持。本条规定有以下几层意思：

1.要不要进行技术鉴定及技术鉴定的范围，应当由事故调查组根据事故调查的实际需要决定。

2.要谁进行技术鉴定由事故调查组委托，不能由事故发生单位决定。

3.承担技术鉴定的单位要具备国家规定的资质。进行事故技术鉴定的单位的资质一般由国务

院安全生产监管部门或者省级安全生产监管部门、省级煤矿安全监察机构或有关部门授予。

不具备国家规定资质的单位作出的技术鉴定结果无效。事故调查组也不能委托其进行技术鉴

定。

4.必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定，专家要有代表性、权威性，能得到

业内的认可，这里的专家一般不是事故调查组成员。

5.当事故调查组认为需要进行技术鉴定时，技术鉴定的时间不计入事故调查期限，也就是说

“自事故发生之日起60日内提交事故调查报告”不包括技术鉴定所用的时间。

第二十八条 事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守事故调查组

的纪律，保守事故调查的秘密。

未经事故调查组组长允许，事故调查组成员不得擅自发布有关事故的信息。

释义：本条是关于事故调查组成员行为规范的规定。

本条规定有以下几层意思：

事故调查不是一项普通的工作，为保证事故调查的客观、公正、高效，事故调查组成员必须

遵循一定的行为规范。

1.事故调查组要有品德操守。事故调查组的成员不管来自哪个部门和单位，均是事故调查组

的一员，除具备本条例第二十三条规定的条件外，事故调查组成员要讲诚信，要公正地参与

事故调查工作，要全面了解事故调查中的有关情况，不得偏听偏信，影响事故调查。

2.事故调查组成员要有工作操守。事故调查组成员要恪尽职守，兢兢业业，严格履行职责，

发挥专业特长和技术特长，按期完成事故调查组交办的事故调查任务。

3.事故调查组成员要守纪、保密。事故调查组成员要遵守事故调查组的纪律，服从事故调查

组的领导，廉洁自律，认真负责，协调行动，听从指挥，同时，要严格保守事故调查中的秘

密。

4.事故信息发布工作应当由事故调查组统一安排，未经事故调查组组长允许，事故调查组成

员不得擅自发布有关事故的信息。

第二十九条 事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，

经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限

最长不超过60日。

释义：本条是关于事故调查时限的规定。

提出事故调查报告，意味着事故调查工作的结束。对事故调查工作设定时限，是提高事故调

查效率的保障，是针对当前事故调查久拖不决、不能按时提交事故调查报告的情况较为普遍

而作出的硬性规定，对落实“四不放过”原则、及时吸取事故教训意义重大。本条规定有以下

几层含义：

1.原则上，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。这是法定期限，

并且应当按自然日历计算，不是特指工作日。事故调查报告一般应在上述期限内提交。当然，

需要技术鉴定的，技术鉴定所需时间不计入该时限，其提交事故调查报告的时限可以顺延。

2.特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，

但延长的期限最长不超过60日。这里说的“特殊情况下”，一般是指事故等级较高、事故现

场不能及时勘查、事故原因一时不易查清、事故责任认定需要大量调查工作等，如煤矿爆炸

造成调查人员不能深入井下，60日内难以达到本条例第三十条规定要求；要延长事故调查

报告提交的期限，就应当经负责事故调查的人民政府批准这一程序，对授权有关部门组织事

故调查组调查的，也可以由组织事故调查的部门批准延长的期限可以是10日或20日，但最

长不得超过60日。

上述关于提出事故调查报告期限的规定，给事故调查组的工作效率提出了较高要求。条例实

施后，事故调查组要进一步改进工作方法，提高工作效率，确保近期提交事故调查报告。提

交事故调查报告的方式没有作出具体规定，可以按照现行做法执行。

第三十条 事故调查报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生经过和事故救援情况；

（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；

（四）事故发生的原因和事故性质；

（五）事故责任的认定及对事故责任者的处理；

（六）事故防范和整改措施。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。

释义：本条是关于事故调查报告内容的规定。

事故调查组按照规定履行事故调查职责，目的就是要提交事故调查报告。事故调查报告是事

故调查组工作成果的集中体现，是事故处理的直接依据，在条例中对事故调查报告的内容作

出规定，有利于事故调查报告内容的规范、完整。同时，其内容应当与本条例第二十五条关

于事故调查组任务、职责的规定有效衔接。事故发生单位概况一般包括事故发生单位性质、

事故发生单位的主要负责人情况、事故发生单位相关行政许可情况、事故发生单位的用工情

况、生产工艺及近期事故发生情况，等等。事故调查报告的其他内容参考本条例第二十五条

的释义。

对本条第二款“事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告

上签名”的理解包括以下几层含义：

1.事故调查报告附具的有关证据材料是事故调查报告的重要部分，应作为事故调查报告的附

件一并提交。提出这项要求是为了增强事故调查报告的科学性、证明力、公信力。

2.事故调查报告附具的有关证据材料应当具有真实性，并作为事故调查报告的附件予以详细

登记，必要时有关当事人及获得该证据材料的事故调查组成员应当在证据材料上签名。

3.事故调查组成员在事故调查报告上的签名页是事故调查报告的必备内容，没有事故调查组

成员签名的事故调查报告，可以不予批复。签名应当由事故调查组成员本人签署，特殊情况

下由他人代签的，要注明本人同意。事故调查中的不同意见在签名时可一并说明。

第三十一条 事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故

调查的有关资料应当归档保存。

释义：本条是关于事故调查结束和调查资料存档的规定。

本条规定应重点把握以下几点：

1.条例第二十九要规定的时限是事故调查组提交事故调查报告的时限，事故调查报告报送负

责事故调查的人民政府后，事故调查告结束。这时，事故调查组的使命已经完成。

2.事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，进入事故处理程序，按照本条例第四章的

规定执行。

3.事故调查有关资料的保存一般应当由政府授权或者委托的有关部门实施，在事故调查中可

以委托专人保管事故调查组成员的调查资料，调查工作结束后统一归档；也可以先由事故调

查组成员分别保管，但所有调查资料应当共享，最后统一归档。事故调查结束后，事故调查

的有关资料，事故调查组成员不得私自保存。归档保存应当符合《档案法》的有关规定。

第三十二条 重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调

查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊情况下，批复时间

可以适应延长，但延长的时间最长不超过30日。

有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生

单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有责任的人员进行处

理。

负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

释义：本条是关于事故调查批复主体、批复时限及批复如何落实的规定。

（一）事故调查报告的批复

1.批复的主体。事故调查报告是事故调查组履行事故调查职责，对事故进行调查后形成的报

告，其内容既包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故伤亡和直接经济

损失情况、事故发生原因和事故性质等客观情况，也包括事故调查组对事故责任的认定、对

责任者的处理建议及事故防范和整改措施等内容。因为事故调查组是为了调查某一特定事故

而临时组成的，不管是有关人民政府直接组织的事故调查组，还是授权或者委托有关部门组

织的事故调查组，其形成的事故调查报告只有经过有关人民政府批复后，才具有效力，才能

被执行和落实。因此，条例明确规定，事故调查报告批复的主体是负责事故调查的人民政府。

2.批复的时限。重大事故、较大事故、一般事故的调查报告的批复时限为15日，起算时间

是接到事故调查报告之日，这是一个硬性规定，在任何情况下，15日的期限不得延长。考

虑到特别重大事故一般情况比较复杂，涉及面较广，事故调查报告批复的主体是国务院，条

例规定，特别重大事故的批复时限为30日，起算时间也是接到事故调查报告之日。同时规

定，在有些特殊情况下，比如需要对事故调查报告的部分内容进行核实、对事故责任人的处

理问题进行研究等，对特别重大事故的调查报告确实难以在30日内作出批复的，批复时限

可以适当延长，但对延长的期限作了严格限制，最长不超过30日。这就要求有关人民政府

一定要提高工作效率，按照条例规定的期限如期作出批复。

（二）有关机关对批复的落实

1.本条的“有关机关”不是特定主体，可能是一个机关，也可以是多个机关，应当根据批复的

内容不同而不同。一般来说，“有关机关”包括作出批复的人民政府的有关部门、下级人民政

府及其有关部门。

2.依照法定权限和程序落实。首先，有关机关只能在法定职责权限范围内行使职权，不得越

权。《行政处罚法》明确规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定权限范围内实

施。《行政监察法》及其他有关规定对处分的实施权限也有明确要求。其他有关法律、行政

法规对有关机关的权限也都有明确规定。其次，程序必须合法。在现代法治国家，程序合法、

正当成为一种普遍要求，程序正当是结果正当的必要条件。落实有关人民政府对事故调查报

告的批复，对事故发生单位和有关部门人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员

进行处分，必须严格依照法律、行政法规规定的程序。在具体操作中，有关机关实施不同行

政处罚或者处分，要按照有关法律、行政规定的相应程序进行。

3.落实的内容。按照条例的规定，有关机关落实批复的主要内容有两项：一是对事故发生单

位和有关人员进行行政处罚，二是对负有事故责任的国家工作人员进行处分。行政处罚是对

有行政违法行为的单位或者个人给予的行政制裁。按照《行政处罚法》的规定，行政处罚的

种类包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、

暂扣或者吊销执照、行政拘留等。本条例规定的行政处罚，主要包括罚款及吊销有关证照、

职业资格证书等。

处分是对国家工作人员及国家机关委派到企业、事业单位任职的人员的违法行为，由所在单

位或者其上级主管机关或者有关机关给予的一种制裁性处理。根据《行政监察法》和《公务

员法》的有关规定，处分的种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。

（三）事故发生单位对批复的落实

生产经营单位作为安全生产的责任主体，发生事故后，除了接受法律、行政法规规定的行政

处罚外，还有义务按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行

处理。事故发生单位负责处理的对象是本单位对事故发生负有责任的人员，这种处理是根据

有关部门规章制度，对有关责任人员所作的内部处理，包括两种情况：一是本单位中有关人

员对事故发生负有责任，但该人员的行为既不构成犯罪，也不属于法律、行政法规规定的应

当给予行政处罚或者处分的行为，事故发生单位可以根据本单位的有关规章制度对该负有事

故责任的人员进行相应的处理；二是对事故发生负有责任的有关人员的行为已经涉嫌犯罪，

或者依照法律、行政法规应当由有关机关给予行政处罚或处分的，事故发生单位也可以根据

本单位的规章制度作出处理。

需要强调的是，事故发生单位虽然是按照负责事故调查的人民政府的批复，对有关人员进行

处理，但是这种处理属于事故发生单位的内部管理行为，其依据主要是本单位的规章制度，

不属于行政处罚或行政处分的范畴。

（四）刑事责任的追究

条例明确规定，负有事故责任的人员涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是对事故责任

人员最严厉的处罚。实践中需要注意的问题：一是有关部门要及时移送司法机关追究刑事责

任，不能拖延，更不能以罚代刑；二是司法机关要严格依法判处，不能畸轻畸重。

第三十三条 事故发生单位应当认真吸取事故教训，落实防范和整改措施，防止事故再次发

生。防范和整改措施的落实情况应当接受工会和职工的监督。

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位负责

落实防范和整改措施的情况进行监督检查。

释义：本条是关于防范和整改措施的落实及其监督的规定。

（一）事故发生单位负责落实防范和整改措施

事故调查处理的最终目的是预防和减少事故。本条例明确规定，事故调查组在事故中要查清

事故经过、查明事故原因和事故性质，总结事故教训，并在事故调查报告中提出防范和整改

措施。这样规定的目的，就是要明确事故调查不只是为调查事故而调查事故，不只是为了追

究事故责任而追究责任，而是要在通过事故调查查明事故原因的基础上提出防范和整改措施，

进而防止事故再次发生。事故发生单位作为安全生产工作的责任主体，也应当是落实防范和

整改措施的主体。

按照条例的规定，事故发生单位要认真吸取事故教训，落实防范和整改措施。我国每年发生

的安全生产事故中，绝大多数是责任事故，主要是生产经营单位及其有关部门人员违反安全

生产法律、法规、标准和有关部门技术规程、规范等人为原因造成的。如，生产经营活动的

作业场所不符合安全生产的规定，安全生产规章制度和操作规程不健全，未对职工进行安全

教育和培训，管理人员违章指挥，职工违章冒险作业，事故隐患未及时排除等。事故发生单

位应当认真反思，吸取教训，查找安全生产管理方面的不足和漏洞，吸取事故血的教训。对

于事故调查组在查明事故原因的基础上提出的有针对性的防范和整改措施，事故发生单位必

须不折不扣地予以落实。

（二）工会和职工的监督

安全生产直接关系到职工的生命安全，特别是事故发生后，事故发生单位是否落实了防范和

整改措施，排除了事故隐患，直接关系到广大职工的根本权益能否得到保障。实践中，确实

存在一些事故发生单位由于受经济利益的驱动，在未落实防范和整改措施的情况下，便急于

重新开始生产经营活动，置职工的生命安全于不顾。由于职工直接参与单位的生产经营活动，

对事故发生单位是否落实防范和整改措施，了解和掌握得比较清楚。因此，明确职工有权对

事故发生单位落实防范和整改措施的监督，具有重要意义。

《工会法》第六条第一款规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人

民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”第二十二条明确了企业、事业单位不提

供劳动安全卫生条件的，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采

取措施予以改正。工会作为职工的群众组织有权利也有义务维护职工的合法权益，帮助职工

维权是工会工作的核心内容。相对于生产经营单位而言，职工个人往往处于弱势地位，工会

作为职工组织，代表职工对单位实施监督责无旁贷。事故发生单位落实防范和整改措施直接

关系到职工的生命安全，工会应当代表职工与单位进行交涉，要求其落实防范和整改措施，

保障职工在安全的条件下从事劳动。因此，明确事故发生单位落实防范和整改措施的情况要

接受工会的监督，具有重要的现实意义。

工会和职工对防范和整改措施的落实情况进行监督的手段主要有两种：一是直接与单位进行

交涉，敦促事故发生单位落实防范和整改措施；二是向有监督管理职权的部门反映情况，由

有关部门督促事故单位落实。事故发生单位应当本着对职工生命安全高度负责的精神，积极、

主动地将落实情况告知单位职工和工会，自觉接受监督。

（三）有关部门的监督检查

《安全生产法》第九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全

生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照

本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有

关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级

以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围

内对有关的安全生产工作实施监督管理。”上述规定明确了我国目前安全生产监督管理的基

本体制：安全生产监督管理部门对安全生产实施综合监督管理，各有关部门对各自领域的安

全生产实施监督管理。安全生产监督管理部门是指国家安全生产监督管理总局和各级安全生

产监督管理局。负有安全生产监督管理职责的有关部门是指除本级政府安全生产监督管理部

门外，依照法律、行政法规和职责分工，对安全生产负有监督管理职责的部门。如，按照《建

筑法》和国务院关于建设部门“三定”方案的规定，建设部门是建筑工程安全生产领域负有安

全监督管理职责的部门。事故发生单位落实防范和整改措施情况属于安全生产工作的重要内

容，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对落实情况进行监

督检查，这是履行安全生产监督管理职责的要求。所谓监督检查，主要是指通过信息反馈、

情况反映、实地检查等方式及时掌握事故发生单位落实防范和整改措施的情况，对未按照要

求落实的，督促其落实；经督促仍然不落实的，依法采取有关措施。

第三十四条 事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社

会公布，依法应当保密的除外。

释义：本条是关于事故处理情况向社会公布的规定。

事故处理情况是指事故发生后，经过事故调查对事故发生单位及事故责任人的处理意见以及

落实的情况和信息。具体内容包括对事故发生单位及其有关部门人员的行政处罚及落实情况，

对事故责任人的处理意见及落实情况，防范和整改措施及落实情况等。

建立事故处理情况向社会公布制度，主要有三个方面的作用：

一是，公布事故处理情况，具有宣传、教育和警示的作用。首先是对那些安全生产管理存在

薄弱环节甚至重大隐患的生产经营单位及其主要负责人具有警示和提醒作用，促使其吸取教

训，对照本单位存在的问题，加强安全生产管理，增加安全生产投入，改善安全生产条件，

认真排除事故隐患，更加重视安全生产工作，进而达到预防和减少事故的效果。同时，也有

助于使广大社会公众受到教育，增强全社会的安全生产意识，形成人人关心安全生产工作的

良好社会氛围。

二是，有利于充分发挥社会的监督作用。将事故处理情况向社会公布，让社会公众了解、掌

握事故处理的有关情况，有利于社会公众对事故处理情况，对政府及其有关部门、生产经营

单位安全生产管理工作情况的监督，有利于促进事故处理的客观、公正，进一步改进安全生

产工作。

三是，有利于建设公开透明的政府。事故处理情况属于政府公共信息的范畴，依照《政府信

息公开条例》的规定，应当向社会公布。这对于建设透明政府，改进政府工作，具有重要的

意义。

需要强调的是，向社会公布事故的处理情况，对于依法应当保密的内容，不向社会公布。这

里所说的依法应当保密的内容既包括依据《保守国家秘密法》《国家安全法》等规定的属于

国家秘密的信息，也包括依据其他有关法律、行政法规规定，应当保密的企业商业秘密等。

事故处理情况可以由负责事故调查的人民政府直接向社会公布，也可以由其授权的有关部门、

机构负责向社会公布。实践中，根据不同的事故等级，公布的主体也会有所不同。特别重大

事故的处理情况由国务院或者其授权的有关部门、机构向社会公布，重大事故、较大事故、

一般事故的处理情况分别由负责事故调查的有关省级人民政府、设区的市级人民政府、县级

人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布。向社会公布事故处理情况可以是一种形

式，也可以同时采用多种形式。

第三十五条 事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入40%至80%的

罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不立即组织事故抢救的；

（二）迟报或者漏报事故的；

（三）在事故调查处理期间擅离职守的。

释义：本条是关于事故发生单位主要负责人在事故发生后的有关违法行为应当承担的法律责

任的规定。

（一）违法行为及其责任的主体

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位主要负责人。主要负责人是指对生产经营

单位的生产经营活动负有领导责任，对单位的生产经营活动有决策权、指挥权的人。事故发

生单位主要负责人的具体所指，根据事故发生单位的组织形式不同而有所不同：对于公司制

的事故发生单位，根据《公司法》的规定，公司法定代理人依照公司章程的规定，由董事长、

执行董事或者经理担任，并依法登记。因此，公司制生产经营单位的主要负责人一般应当是

担任法定代表人的董事长、执行董事、经理等。对于非公司制的企业，主要负责人一般是企

业的厂长、经理、矿长等负责企业经营管理的人。如《全民所有制工业企业法》规定，企业

实行厂长（经理）负责制，厂长是企业的法定代理人，对企业负全面责任。总之，事故发生

单位主要负责人需要根据该单位的实际情况确定，对于一个特定的生产经营单位，其主要负

责人是特定的。特别要注意的是，对于有些虽然名义上不在生产经营单位任职，但是实际上

控制生产经营单位的管理和经营活动的实际控制人，也要作为生产经营单位的主要负责人承

担责任。对此，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》作了明确规定。

（二）违法行为的种类

1.不立即组织事故抢救。在事故发生后立即组织事故抢救，是生产经营单位主要负责人的法

定义务。《安全生产法》第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作

全面负责。该法第七十条规定，单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施，组织

抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。本条例第十四条也明确规定：“事故发生

单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故相应应急预案，或者采取有效措施，组织抢

救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。”实践证明，抢救的效果与组织抢救是否及

时密切相关。在一般情况下，事故发生单位主要负责人是最先接到事故报告的，事故发生单

位主要负责人能否挽救更多的生命，尽量减少财产损失。实践中，一些事故发生单位的主要

负责人接到事故报告后，第一反应不是立即组织事故抢救，而是如何逃避事故责任，或者麻

木不仁，贻误时机，导致事故扩大、人员伤亡增加或财产损失增加等后果。这是一种严重不

负责任的行为，必须给予严厉的法律制裁。这里所讲的不立即组织抢救，是指事故发生单位

主要负责人客观上能够组织抢救，而不立即组织抢救的情形，不包括事故发生单位主要负责

人客观上不能立即组织抢救的情形。

2.迟报或者漏报事故。及时、准确、如实、完整地报告生产事故，是《安全生产法》第十七

条规定的生产经营单位主要负责人的一项重要职责。本条例第四条也明确规定了事故报告应

当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报的总体要求; 第

九条更是明确要求，单位负责人接到事故报告后，应当于1小时内向有关部门报告。所谓迟

报事故，是指未按照规定的时间要求报告事故，事故报告不及时的情况。所谓漏报事故，是

指对应当上报的事故遗漏未报的情形。漏报是事故发生单位主要负责人非主观故意实施的行

为，主要是不负责任所致，区别于瞒报事故。事故报告是一个自下而上的链锁式系统。事故

发生单位主要负责人及时、准确报告事故是这个链锁系统中极为重要的一环。如果事故发生

单位主要负责人迟报和漏报事故，必然会引起连锁反应，导致以后环节中事故报告难以及时、

准确，并影响到事故救援的组织实施和事故调查的开展。因此，对事故发生单位主要负责人

迟报、漏报事故的行为应当追究其法律责任。

3．在事故调查处理期间擅离职守。本条例第二十六条明确规定，事故发生单位的负责人和

有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关

情况。在事故调查处理过程中，事故发生单位主要负责人应当坚守岗位。一方面，事故调查

组要查清事故经过和事故原因等，需要向事故发生单位的有关人员了解情况；事故发生单位

的主要负责人负责单位的经营管理，对企业的情况最了解，要求其坚守岗位，有利于事故调

查组随时向其了解情况。另一方面，事故发生单位的主要负责人往往是事故责任人，要求其

坚守岗位，防止其逃匿，有利于对其追究事故责任。因此，对于事故调查期间擅离职守的主

要负责人，应当追究其法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。事故发生单位主要负责人构成本条规定的三种违法行为之一的，首先要给予罚款的

行政处罚，罚款的数额为事故发生单位主要负责人上一年年收的40%至80%。这里没有规

定固定的罚款数额，主要是考虑到，随着市场经济的发展，市场主体多元化趋势明显，生产

经营单位已经由国有企业、集体企业为主，逐步演变为目前的国有企业、股份制企业、私营

企业、外商投资企业、个体工商户等多种形式共存。不同组织形式的企业，其主要负责人的

收入存在较大甚至是很大的差别。如果规定固定数额的罚款，对于一些高收入的单位负责人

根本就“无关痛痒”，起不到罚款应当具有的威慑和惩罚作用，而有些收入低的单位主要负责

人则可能无法承受。因此，条例规定按照上一年年收入的一定比率罚款，更为科学、合理。

同时，罚款的比率较高，最高可处其上一年年收入80%的罚款，体现了加大处罚力度的指

导思想。

2.处分。如果事故发生单位主要负责人属于国家工作人员，除对其处上一年年收入40%至

80%的罚款外，还应当根据《公务员法》等有关法律、行政法规的规定，给予处分。具体处

分种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。这里的国家工作人员是指国家机关

委派到企业事业单位任职的人员。

3.刑事责任。上述三种违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。具体来讲，不立即组织事

故抢救或者在事故调查处理中擅离职守可能构成《刑法》第一百六十八条规定的国有公司、

企业单位人员失职犯罪。构成该犯罪的几个条件：一是主体是国有公司、企业的工作人员。

事故发生单位属于国有企业的，其主要负责人符合该条件。二是实施了严重不负责任或者滥

用职权的行为。发生事故后，不立即组织抢救，是一种严重不负责任的行为。三是在客观上

造成了严重损失。事故发生后，不立即组织抢救，可能导致事故扩大，造成严重损失。根据

《刑法》第一百六十八条的规定，构成本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利

益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

迟报或者漏报事故，如果情节严重，可能构成《刑法修正案（六）》所规定的不报或者谎报

事故罪。《刑法修正案（六）》第四项规定，在《刑法》第一百三十九条后增加一条，作为

第一百三十九条之一：“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报告或者谎报事故情况，

贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上

七年以下有期徒刑。”

第三十六条 事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以

上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一

年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管

理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）谎报或者瞒报事故的；

（二）伪造或者故意破坏事故现场的；

（三）转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；

（四）拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；

（五）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；

（六）事故发生后逃匿的。

释义：本条是关于事故发生单位及其有关人员法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位及其有关人员，包括事故发生单位主要负

责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。“直接负责的主管人员”是指对事故发生单

位的安全生产管理、安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定并导致事故发生负有直

接责任的单位负责人（不包括主要负责人）、管理人员等。“其他直接责任人员”则是指事故

发生单位除主要负责人和直接负责的主管人员以外的其他对事故发生直接负有责任的任何

人员。

（二）违法行为种类

1.谎报或者瞒报事故。谎报事故。谎报事故是指不如实报告事故，比如，谎报事故死亡人数，

将重大事故报告为一般事故等。瞒报事故是获知发生事故后，对事故情况隐瞒不报。谎报或

者瞒报事故比迟报、漏报事故性质更恶劣，后果更严重，直接导致有关机关得到错误的事故

信息或者根本不知道发生了事故，也就谈不到有效组织事故抢救和开展事故调查。实践中，

事故发生后，事故发生单位及其有关人员为了减轻或者逃避事故责任，谎报或者瞒报事故的

现象屡有发生，法律的尊严被践踏，社会影响十分恶劣，对此种违法行为应当给予严厉的法

律制裁。

2.伪造或者故意破坏事故现场。事故现场是查找事故发生原因、判定事故性质最主要的信息

来源，真实、完整的事故现场是事故调查组开展事故调查工作的必要条件。因此，保护事故

现场是发生事故后的一项重要工作。《安全生产法》第七十条明确规定，单位负责人不得破

坏事故现场。本条例第十六条第一款也明确规定：“事故发生后，有关部门单位和人员应当

妥善保护事故现场及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。”因此，

对伪造事故现场或者破坏事故现场的行为必须依法追究。

3.转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料。事故发生单位及其有关人员为了逃避

罚款的处罚和应承担的经济补偿责任，在事故发生后及事故调查处理期间，往往将资金或者

财产转移、隐匿，导致在事故责任追究中，对其实施罚款的行政处罚难以落实，对事故受害

者或者其家属的经济补偿不能实现，最后政府不得不为企业事故“埋单”，这种事例在现实中

已屡见不鲜。因此，条例对转移、隐匿资金、财产的行为，规定了相应的法律责任。

同时，本条例第十六条明确规定，有关单位和人员应当妥善保护事故现场及相关证据，任何

单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。对销毁有关证据、资料的行为，也必须追究

法律责任。

4.拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料。事故发生后，事故发生单位及其有关人员应

当配合事故调查组进行事故调查，包括接受询问，提供有关部门情况和资料等。本条例第二

十六条第一款和第二款对此作了明确规定：“事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故

有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。事故发生单位的负

责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提

供有关情况。”事故发生单位主要负责人和其他有关人员不履行上述配合义务的，要追究其

法律责任。

5.在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证。实践中，事故发生单位及其有关部门人员为了

开脱责任，故意作伪证或者指使他人作伪证，严重干扰、阻碍事故调查的正常开展，甚至使

事故调查误入歧途。因此，条例对作伪证或者指使他人作伪证的行为规定了明确的法律责任。

6.事故发生后逃匿。一旦发生责任事故，事故责任人往往要受到行政处罚甚至刑事追究，事

故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人是事故责任追究的主要对

象，也是事故发生后最可能逃匿的人员。为了顺利调查事故，有效追究事故责任，必须防止

上述人员在事故发生后逃匿。本条例第十七条规定了犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速

追捕归案。因此，对于逃匿的有关人员，都应追究其相应的法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。构成本条例规定的六种违法行为之一的，首先要受到罚款的行政处罚。其中，对事

故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款，具体数额的确定由执法机关考虑情节轻重

及造成后果的程度等因素确定。对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，

处上一年年收入60%至100%的罚款，具体比率由执法机关考虑上述人员实施违法行为的主

观恶性、情节轻重、造成的后果等因素进行裁量。可以看出，本条规定的罚款力度是比较大

的，对生产经营单位最低罚款起点是100万元，最高可达500万元，对有关人员最高可处其

上一年年收入100%的罚款。这主要是因为，本条例规定的几项违法行为，性质都比较恶劣，

影响很坏，必须加大处罚力度。

2.处分。如果事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国

家工作人员，除对其进行上述罚款的行政处罚外，还应当依照有关法律、行政法规规定的处

罚种类及程序对其进行处分。

3.治安处罚。《法案管理处罚法》第六十条规定了伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、

谎报案情，影响行政执法机关依法办案的行为可以构成违反治安管理的行为。本条规定的六

种违法行为中，伪造或者破坏事故现场可能构成提供伪造或者毁灭证据的行为，作伪证或者

指使他人作伪证可能构成提供虚假证言的行为，销毁证据、材料属于毁灭证据的行为。根据

《治安管理处罚法》第六十条的规定，构成该违反治安管理行为的处五日以上十日以下拘留。

4.刑事责任。违法行为人有本条规定的违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。比如，

2006年6月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《刑法修正案（六）》，专门增加规

定了不报或者谎报事故罪。谎报或者瞒报事故的行为可能构成不报或者谎报事故的犯罪。该

犯罪的主体是负有报告责任的人员，事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他

直接责任人员；主观方面是主观故意实施的行为；客观方面是客观实施了不报或者谎报事故

情况的行为，造成了贻误事故抢救的后果。瞒报或者谎报事故的行为符合该犯罪的构成要件。

构成该犯罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期

徒刑。

对于伪造或者故意破坏事故现场，转移、隐匿资金，拒绝接受调查或者拒绝提供有关资料的

行为，还有可能构成《刑法》第二百七十七条规定的妨害公务罪。

第三十七条 事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；

（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；

（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

释义：本条是关于对事故发生负有责任的事故发生单位法律责任的规定。

生产经营单位是安全生产的责任主体，《安全生产法》及有关法律法规对生产经营单位的安

全生产责任作了明确规定。

所谓“事故发生单位对事故发生负有责任的”，是指事故发生单位没有履行相应的安全生产职

责，导致事故发生的情形。

作为安全生产责任主体的生产经营单位不落实安全生产责任，是我国目前事故多发的重要原

因之一。为了加大事故成本，促使生产经营单位切实落实安全生产责任，促进安全生产形势

的进一步好转，预防和减少事故，应当对负有责任的事故发生单位施以重罚。

按照本条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，根据所发生事故的等级，处以较大数

额的罚款。事故等级越高，处罚也就越严厉。具体是：发生一般事故的，处10万元以上20

万元以下的罚款；发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；发生重大事故的，

处50万元以上200万元以下的罚款；发生特别重大事故的处200万元以上500万元以下的

罚款。对发生不同等级事故与负有责任的单位的罚款数额相互衔接，每一等级事故的罚款数

额都有一定的幅度，罚款的具体数额由执法机关根据发生事故严重程度、事故发生的原因、

事故责任单位应负责任等情况裁量确定。

需要说明的是，本条虽然规定对事故发生单位根据事故等级处以罚款，但并不属于单纯的“事

故罚”，即一出事故就罚款，而是在事故发生单位对事故发生负有责任的情况下才处以罚款，

目的是加大事故成本，促进生产经营单位加强安全生产工作。

第三十八条 事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依

照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑

事责任：

（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；

（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；

（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。

释义：本条是关于事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责的法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位的主要负责人。

（二）违法行为种类

本条规定的违法行为是事故发生单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致事故发生

的行为。

《安全生产法》第五条明确规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面

负责；第十七条具体列举了生产主要负责人对本单位安全生产工作负有的职责。此外，其他

有关安全生产的法律法规对生产经营单位主要负责人的具体安全生产管理职责也有规定。如

果生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理职责，并导致事故发生的，要依照本

条的规定追究其法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。生产经营单位的主要负责人未依法履行安全管理职责，导致事故发生的，首先要处

以罚款的行政处罚。罚款以其上一年年收入为基数，并根据发生事故的等级确定具体的比率。

需要明确的是，罚款的数额是上一年年收入的特定比率，没有自由裁量幅度。

本条关于罚款的规定，将事故等级与罚款数额直接挂钩，具有一定的创新性，体现了后果与

责任相适应的理念，根本目的还是促使生产经营单位主要负责人依法严格履行安全生产管理

职责，防止和减少事故发生。

2.处分。如果事故发生单位的主要负责人属于国家工作人员，除对其进行上述罚款的行政处

罚外，还应当依照有关法律法规的规定，对其给予处分。

3.刑事责任。事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生，构成

犯罪的，依法追究其刑事责任。

实践中执行本条要注意两个问题。

一是本条规定并不是单纯的“事故罚”。只有事故发生单位的主要负责人未履行安全生产管理

职责，导致事故发生的，才依照本条规定处罚。如果主要负责人已经依法履行了安全生产监

管职责，事故仍然发生的，则不应当追究其责任。

二是生产经营单位主要负责人未履行安全生产管理职责，但未导致事故发生的，应依照其他

有关安全生产的法律法规的规定处罚，不能依照本条规定处罚。

第三十九条 有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有

关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构

成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不立即组织事故抢救的；

（二）迟报、漏报、谎报或者瞒报事故的；

（三）阻碍、干涉事故调查工作的；

（四）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的。

释义：本条是关于有关地方人民政府、有关部门及其人员法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为主体是有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督

管理职责的有关部门。责任主体则是有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全

生产监督管理职责的有关部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员。有关地方人民政府

既包括乡镇政府，也包括县级、设区的市级及省级人民政府。上述单位如果有本条规定的四

种违法行为之一的，对该单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行相应的处罚。

（二）违法行为的种类

1.不立即组织事故抢救。组织事故抢救是有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有

安全生产监督管理职责的有关部门的法定职责。事故发生后，事故发生单位应当在第一时间

组织事故救援，当事故报告到有关人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管

理职责的有关部门后，政府和有关部门的负责人应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。不

立即组织事故抢救是指上述单位在接到事故报告后，出于种种原因，没有在第一时间组织进

行事故救援的情形。

2.迟报、漏报、谎报或者瞒报事故。事故报告由事故发生单位或者事故现场有关人员报告有

关政府部门后，接到事故报告的政府部门应当根据本条例的规定及时、准确地逐级上报事故。

不管是最初接到事故报告的部门还是接到上报事故的部门，如果需要上报事故，都应当按照

规定的时间及时、准确地上报事故。不能拖延不报，更不能漏报、谎报或者瞒报。

3.阻碍、干涉事故调查工作。事故调查工作是依法组成的事故调查组查明事故原因，分清事

故责任的活动。要保证事故调查工作顺利进行及事故调查结果客观、公正，就需要事故调查

组能够独立开展事故调查工作。因此，本条例第七条明确规定了任何单位和个人不得阻扰和

干涉对事故的报告和依法调查处理。实践中，有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和

负有安全生产监督管理职责的有关部门有时可能与发生的事故具有利害关系，为了保护地方

利益或者部门利益，以各种方式阻碍、干涉事故调查工作，其性质恶劣，后果严重，社会影

响很坏，应当追究有关人员的法律责任。

4.在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证。事故调查中，有关地方人民政府、安全生产监

督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当密切配合事故调查组做好事故调

查工作。事故发生地有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职

责的有关部门往往与事故发生单位具有监督管理关系，在一定程度上掌握和了解事故发生单

位的有关情况，在事故调查中应当如实提供有关材料、情况。实践中，有的地方人民政府、

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门出于隐瞒事故真相、逃避事

故责任，大事化小、小事化了等意图，在事故调查中作伪证，这种行为严重干扰、影响事故

调查的顺利进行，使事故调查难以客观、公正，影响事故性质的认定及事故责任人的责任追

究等，必须依法予以严惩。

（三）法律责任的种类和幅度

1.处分。有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部

门构成上述违法行为之一的，对该单位直接负责的主管人员和其他直接负责人员根据有关法

律法规给予处分。

2.刑事责任。有上述违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，不立即组织事故抢

救和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证或者指使他人作伪证三种行为可能构成《刑法》第三

百九十七条规定的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的行为。构成本条犯罪的条件是：

一是主体为国家机关工作人员，二是客观上实施了滥用职权、玩忽职守的行为，三是客观上

造成了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。本条规定的有关单位不立即组织事故抢救

和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证三种行为符合上述要件。根据《刑法》的规定构成本罪

的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

迟报、漏报、谎报或者瞒报事故可能构成《刑法修正案（六）》规定的不报或者瞒报事故的

犯罪。构成犯罪的条件：一是主体是负有报告职责的人员，二是客观上实施了不报或者瞒报

事故的行为，三是客观上造成了延误事故抢救的后果。有关地方人民政府、安全生产监督管

理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门迟报、漏报、谎报或者瞒报事故符合上述条

件，构成该罪，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上

七年以下有徒刑。

第四十条 事故发生单位对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照；

对事故发生单位负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资

格、岗位证书；事故发生单位主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕

或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。

为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照及

其相关人员的执业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

释义：本条是关于事故发生单位及其有关责任人员的资格罚以及提供虚假证明的中介机构法

律责任的规定。

资格罚，又称行为罚或者能力罚，是行政处罚的一种形式，是限制或者剥夺违反行政法规范

的行政相对人特定的资格（能力）的一种行政处罚。因为在特定行政管理领域，行政相对人

的特定行为须经行政许可才能获取相应资格。因此，这种限制或者剥夺特定资格、资质的处

罚往往被视为仅次于人身罚的一种严厉的行政处罚，主要包括责令停产停业、暂扣或者吊销

许可证、暂扣或者吊销执照等种类。

（一）对事故发生单位的资格罚

为了加大对事故发生单位的惩处力度，从源头上遏制事故发生，条例在对生产经营单位给予

数额较大的罚款处罚的同时，还从严格市场准入的角度，对负有责任的事故发生单位规定了

相应的资格罚，即：事故发生单位对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其

有关证照。

事故发生单位的有关证照，是指其依法取得的各类许可、审批证件以及营业执照，具体种类

根据其所从事的生产经营活动的不同而有所不同。暂扣或者吊销有关证照，必须依法由颁发

该许可证或者执照的行政机关实施，其他任何机关和个人都无权吊扣不属于自己颁发的证照。

这就是本条中所称的“由有关部门依法暂扣或者吊销”的含义。事故发生单位营业执照的吊扣，

只能由工商行政管理部门实施。

由于暂扣或者吊销有关证照构成对行政相对人权利的限制甚至剥夺，这一行政处罚必须有明

确的适用对象。本条规定的资格罚适用于对事故发生负有责任的事故发生单位，即只有在事

故发生单位负有事故责任的情况下，有关部门才可以暂扣或者吊销事故发生单位的有关证照。

由事故调查组提交的、经组织事故调查的有关人民政府批复的事故调查报告对于事故责任的

认定，是判断事故发生单位是否负有事故责任的依据，也是有关部门对事故发生单位适用资

格罚的依据。

（二）对事故发生单位负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执

业资格、岗位证书。与安全生产有关的执业资格、岗位证书，是指生产经营单位有关人员从

事与安全生产有关的活动，按照法律法规或者国家有关规定必须取得的资格、证书等。

实施暂停或者撤销有关安全生产的执业资质、岗位证书的主体同样是有权颁发或者授予该执

业资格和岗位证书的部门。

（三）对事故发生单位主要负责人的资格罚

事故发生单位主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，

5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。作为《安全生产法》的配套行政法规，条

例的这项规定是对《安全生产法》第八十一条规定的具体化、特定化。本条规定具体包括以

下内容：

一是，本条规定的适用对象仅限于事故发生单位主要负责人。

二是，只有在主要负责人被判处刑事处罚或者属于国家工作人员的主要负责人受到撤职的行

政处分的情况下，才能被判处上述资格罚。其中，主要负责人受过的刑事处罚一般应当限于

因安全生产事故责任而受到的刑事处罚，既包括受到管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑等主

刑的处罚，也包括受到罚金、剥夺政治权利、没收财产等附加刑的刑事处罚。

三是，这项资格罚的时间限制为5年。即自刑罚执行完毕或者受撤职处分之日起计算，5年

内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，5年后则不再受到上述处罚的限制。

（四）提供虚假证明的中介机构及其相关人员的法律责任

本条所称中介机构，是指接受有关生产经营单位或者安全生产监管部门以及事故调查组委托，

进行安全评价、认证、检测检验、鉴定等技术服务的中介机构。

《安全生产法》对为安全生产提供技术服务的中介机构作出了2项基本规定。在《安全生产

法》的基础上，条例进一步规定，为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门

依法暂扣或者吊销其有关证照及其相关人员的执业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

1.资格罚。为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有

关证照及其相关人员的执业资格。这里所称“提供虚假证明”，是指提供技术服务的中介机构

虚构事实、隐瞒真相，提供与实际情况严重不符的安全评价报告，认证、鉴定结论或者有关

检测检验数据的证明文件等。这里所称“有关部门”，是指颁发或授予中介机构及其相关人员

证照或资格的有关部门和组织。依据国家有关规定安全生产领域的技术服务资质和相关人员

的执业资格主要包括安全评价机构甲级资质证书和乙级资质证书等及安全评价人员资格、注

册安全工程师资格，等等。

2.刑事责任。按照本条规定，为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构及其相关人员，构

成犯罪的，依法追究刑事责任。提供虚假证明文件罪的构成要件为：

第一，该罪侵犯的客体是安全生产监督管理制度和社会主义市场经济秩序。

第二，客观方面，有提供虚假证明文件的行为且情节严重。“情节严重”主要是指提供虚假证

明文件手段恶劣或者虚假的内容严重失实并造成重大安全事故等严重后果。

第三，主体是从事资产评估、验资、验证、会计、审计、法律等服务的中介组织的个人。

第四，主观方面，故意提供虚假证明文件。

同时，根据《刑法》的有关规定，提供虚假证明文件罪，既包括个人犯罪形态，也包括单位

犯罪形态。

第四十一条 参与事故调查的人员在事故调查中有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯

罪的，依法追究刑事责任：

（一）对事故调查工作不负责任致使事故调查工作有重大疏漏的；

（二）包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复的。

释义：本条是关于参与事故调查的人员有关违法行为应承担的法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是参与事故调查的人员。参与事故调查的人员包括有关人

民政府、有关部门、工会、发生事故的企业的人员以及专家等。

（二）参与事故调查的人员的违法行为

1.对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏。

“对事故调查工作不负责任”，既有主观态度上的，如思想不重视、责任心不强，也有具体行

为上的，如行为懈怠、拖拉、不履行或者不适当履行工作职责等。“致使事故调查工作有重

大疏漏”，是指对事故调查工作不负责任的后果。“事故调查工作有重大疏漏”是指因参与事

故调查的人员对事故调查工作不负责任，导致事故原因、经过没有查明或者难以查明，事故

责任无法认定，对事故责任人的处理建议依据不足等情形。如果只是一般的不负责任，没有

造成严重后果的，则不按照此条追究法律责任，可以作其他处理。同时，对工作不负责任与

事故调查工作有重大疏漏之间须有直接因果关系。

2.包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复。

本条第二项规定的违法行为的主观过错属于故意。所谓“包庇、袒护”，是指在事故调查过程

中，参与事故调查的人员为负有事故责任的人员提供隐藏处所或者财物资助以帮助其逃匿，

或者通过隐瞒事实、掩盖真相的做法，意图使应当承担事故责任的人员逃避追究责任或者只

追究较轻的责任等。“借机打击报复”则指参与事故调查的人员利用参与事故调查工作之便，

对有关人员打击、报复，公报私仇的行为。

（三）参与事故调查的人员的法律责任

1.处分。参与事故调查的人员在事故调查中有上述行为之一的，首先要依法给予处分。其中，

行政处分适用于参与事故调查的国家工作人员，主要包括在国家机关中从事公务的国家机关

人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，国家机关及其他国有单位

委派到非国有单位从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，不适用于参与事故

调查的有关专家及负责组织调查的事故发生单位的非国家工作人员。对其他人员，可以依法

给予相应的纪律处分等。

2.刑事责任。参与事故调查的人员在事故调查中有上述违法行为之一，构成犯罪的，依法追

究刑事责任。特别需要说明的是，这里构成犯罪、承担刑事责任的主体不限于国家工作人员，

而是包括前述所有参与事故调查的人员。这里讲的构成犯罪，依法追究刑事责任，主要是指

可能构成《刑法》规定的以下犯罪：

一是，《刑法》第三百九十七条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪。

二是，《刑法》第三百一十条规定的窝藏、包庇罪。

三是，《刑法》第二百五十四条规定的报复陷害罪。

四是，《刑法》第二百五十五条规定的打击报复会计、统计人员罪。

第四十二条 违反本条例规定，有关地方人民政府或者有关部门故意拖延或者拒绝落实经批

复的对事故责任人的处理意见的，由监察机关对有关责任人员依法给予处分。

释义：本条是关于有关地方人民政府或者有关部门不依法落实对事故责任人的处理意见的法

律责任的规定。

在事故调查报告中要根据调查结论对事故责任人提出客观、公正的处理意见，有关人民政府

要依法作出批复。依法作出的批复具有法律效力，有关地方人民政府和有关部门必须及时、

认真落实，不得拒绝或者拖延。否则，有关责任人员就应当承担相应的法律责任。

1. 这里所说的“违反本条例规定”，主要是指违反本条例第三十二条第二款的规定。按照该

款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对

事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

2.本条规定的违法行为的主体是有关地方人民政府或者有关部门。

3.本条规定的违法行为是故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见。这一违

法行为由主观要件或者客观要件共同构成。首先，主观上必须是故意的。因不可抗力、客观

不能或者其他合理原因无法落实对事故责任人的处理意见的，不符合这一违法行为的构成要

件，因而也就不需要承担相应的法律责任。其次，客观上必须有拖延或者拒绝落实对事故责

任人处理意见的行为。所谓拖延，是指久拖不办，或者阳奉阴违，使事故责任人迟迟得不到

处理。拒绝落实，既包括有关人民政府或者有关部门以明示的方式表示拒绝落实，也包括其

通过外在的行为拒不落实的情况。

4.本条规定的承担责任的主体是地方人民政府或者有关部门的有关责任人员。有关地方人民

政府或者有关部门故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的，应当追究其

有关责任人员的责任。有关责任人员，包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可能

是政府或者有关部门的领导人员或者一般工作人员。

5.本条规定实施处分的主体是监察机关。即由监察机关对地方人民政府或者有关部门的有关

责任人员给予处分。

6.条例规定的法律责任是依法给予处分。监察机关依法给予处分，主要是指依据《行政监察

法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《行政监察法实施条例》《安全生产领域违

法违纪行为政纪处分暂行规定》的相关规定，对不依法落实经批复对事故责任人处理意见的

有关责任人员给予处分。

第四十三条 本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。

法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。

释义：本条是关于行政处罚的决定机关、种类和幅度的规定。

（一）本条例规定的罚款的行政处罚由安全生产监督管理部门决定

本条例规定的罚款的行政处罚，是指条例第三十五条、第三十六条、第三十七条及第三十八

条所规定的对事故发生单位及其主要负责人和其他有关人员的罚款。为了便于执法，条例明

确规定，本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。这主要是考虑到，

安全生产监督管理部门是安全生产综合监管部门，本条例坚持了事故调查处理“政府负责、

分级管理”的原则，由安全生产监督管理部门代表政府统一决定罚款的行政处罚，比较适当。

同时，明确由一个部门决定罚款的行政处罚，也有利于方便生产经营单位。

原则上，县级以上人民政府安全生产监督管理部门都可以作出决定。从实际操作上考虑，可

以由作出批复的人民政府决定由哪一级安全生产监督管理部门决定罚款的行政处罚。

安全生产监督管理部门决定罚款的行政处罚，需要注意以下几个问题：

一是“一事不二罚”。依据《行政处罚法》的规定，对同一个违法行为，不得给予两次以上罚

款的行政处罚。

二是依据《行政处罚法》的规定，作出罚款决定的安全生产监督管理部门应当与收缴罚款的

机构分离。

三是罚款与罚金的折抵。依据《行政处罚法》的规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚

金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。据此，在有关单位和人员依据

本条例第三十五条、第三十六条、第三十八条规定被安全生产监督管理部门处以罚款，同时

又被法院判处罚金的情况下，有关单位和人员已经缴纳的罚款可以折抵相应数额的罚金。

（二）法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定

考虑到事故的报告和调查处理涉及多个行业和领域，现行法律、行政法规对有些行业和领域

事故的报告和调查处理已经作了规定，包括对本条例规定的违法行为可能另行规定了处罚的

种类、幅度以及处罚的决定机关等。为了与有关法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和

决定机关另有规定的，依照其规定。

第四十四条 没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，国务院或者有关地方人民政府

认为需要调查处理的，依照本条例的有关规定执行。

国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。

释义：本条是关于条例适用范围的补充规定。

（一）没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，可以依照本条例的有关规定执行

按照本条例第二条的规定，条例适用于生产经营活动中发生的造成人员伤亡或者直接经济损

失的生产安全事故的报告和调查处理。但是，实践中确实可能存在一些生产安全事故没有造

成人员死亡或者重伤的损害后果，甚至也很难说造成了直接经济损失，但是事故对经济、社

会潜在的负面影响和无形的损失却是巨大的，并且造成了恶劣的社会影响，如严重影响周边

人民群众正常的生产生活，百姓反应强烈，或者造成较大的国际影响，或者对人民群众生产

健康构成潜在威胁，等等。对这类事故，如果国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处

理的，依照本条例的有关规定执行。

对于没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，适用本条例有关规定的前提是“国务院

或者有关地方人民政府认为需要调查处理的”。因此，是否调查处理，决定权在国务院或者

有关地方人民政府。如果国务院或者有关地方人民政府认为不需要进行调查处理，则不存在

适用本条例的问题。由于此类事故没有造成人员伤亡，甚至没有直接经济损失，往往无法明

确划分事故等级，因此，在一般情况下，国务院或者有关地方人民政府（主要是事故发生地

县级以上地方人民政府）均可以作出是否需要对事故进行调查处理的决定。

国务院或者有关地方人民政府认为需要进行调查处理的，对该事故的具体调查处理工作，应

当依照本条例的有关规定进行。比如，关于事故调查的组织，国务院认为需要调查处理的事

故，由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。省级人民政府、设区的市

级人民政府、县级人民政府认为需要调查处理的，可以直接组织事故调查组进行调查，也可

以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。上级人民政府也可以指定下级人民政府

组织事故调查组调查。事故调查组提出事故调查报告后，负责组织事故调查的有关人民政府

应当在条例规定的期限内及时作出批复，并监督有关部门落实批复意见。需要追究事故发生

单位或者事故责任人责任的，依照本条例的有关规定执行。

（二）国家机关、事业单位、人民团体发生的事故，参照本条例规定执行

条例的适用范围是生产经营活动中发生的生产安全事故的报告和调查处理，也就是说，条例

适用的主体主要是生产经营单位。现实生活中，除了生产经营单位发生的生产安全事故外，

国家机关、事业单位和人民团体等其他单位也可能会发生造成人员伤亡或者直接经济损失的

事故。这类非生产经营单位发生的事故的报告和调查处理，目前我国现行法律、行政法规还

没有明确规定。为了使非生产经营单位发生的事故的报告和调查处理有法可依，本条第二款

规定，国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执

行。这与《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第二十四条规定的精神是一致的。

这里的“国家机关”，包括国家立法机关、行政机关和司法机关，党的机关以及其他民主党派

机关。“事业单位”是指国家为了社会公益事业目的办的从事文化、教育、卫生、体育、新闻

等公益事业的单位，如学校、医院、图书馆、博物馆、电视台，等等。“人民团体”则包括工

会、共青团、妇联、残联等。这类单位发生的事故的报告和调查处理参照本条例的规定执行，

意思是要根据情况，对适合这类单位特点的规定，可以适用。如，条例关于事故报告应当及

时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报的规定，关于事故

调查的原则、任务的规定，关于事故调查组的规定，关于落实整改措施的规定等都可以适用。

有的规定，如对事故发生单位依法暂扣或者吊销有关证照等行政处罚的规定，则不适用于国

家机关、事业单位和人民团体。此外，对于各类社会团体，如协会等发生的事故的报告和调

查处理，也应当对照本条例的规定执行。

需要说明的是，事业单位的情况比较复杂，有的已经改制为企业，有的实行企业化管理，并

从事生产经营活动。这类单位发生的事故，属于生产经营活动中发生的事故，其报告和调查

处理应当直接适用本条例的规定。

第四十五条 特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务

院另有规定的，依照其规定。

释义：本条是关于特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理法律适用的衔接性规定。

依照本条例第十九条的规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查

组进行调查，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级

人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可

以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

同时，条例有关条款还规定，事故调查报告由负责组织事故调查的有关人民政府负责批复。

因此，条例在事故报告和处理上坚持了“政府领导、分级负责”的原则，即原则上由县级以上

各级人民政府负责组织事故调查处理。这样有利于发挥政府，特别是县级以上地方各级人民

政府在事故调查工作中的积极性。

与此同时，为了兼顾民航、铁路、道路交通、水上交通、特种设备等行业和领域的特殊性及

其事故报告和调查处理的现行体制和做法，本条法律、行政法规或者国务院另有规定的，依

照其规定。这实际上是一个衔接性规定，有以下两层含义。

（一）特别重大事故的报告和调查处理，依照本条例的规定执行

对于特别重大事故的报告和调查处理，统一依照本条例的规定执行，在审查个性中各有关部

门均无不同意见，而且这样规定也与有关法律、行政法规相衔接。因此，无论哪个行业和领

域的特别重大事故的报告和调查处理，都应当按照条例第十九条的规定，由国务院或者国务

院授权的部门组织事故调查组进行调查。

（二）特别重大事故以下等级事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者国务院另有

规定的，依照其规定

对于相关行业和领域内的特别重大事故以下等级的事故，包括重大事故、较大事故和一般事

故，法律、行政法规或者国务院对其报告和调查处理另有规定的，依照其规定。这是一个衔

接性规定。这样规定，主要考虑了以下因素：

一是现行安全生产监管体制。除安全生产监督管理部门外，其他许多部门也负责专门领域的

安全生产监管。事故调查处理是安全生产工作不可缺少的环节，要切实履行好安全生产监管

职责，有关部门需要有权进行事故调查处理。

二是有些行业和领域的管理体制较为特殊。目前，铁路、海事和民用航空实行中央垂直管理

体制，如果由地方政府牵头组织事故调查，与现行体制不符，操作起来难度也很大。

三是有些行业和领域事故调查处理具有特殊性。比如，铁路交通、水上交通和民用航空都具

有网络性、流动性，如果事故发生在哪里就由哪个地方的政府组织调查，不一定合适。另外，

这几类事故的调查还具有很强的专业性、技术性，由业务主管部门牵头组织事故调查，更有

利于发挥专业优势和技术特长，提高事故调查工作的效率。再如，水上交通事故和民用航空

事故又往往具有涉外性，有关国际公约对其调查处理有具体规定，其他国家也基本上由海事

当局和民用航空部门进行调查，地方政府组织调查，与我国履行有关国际公约的要求和此类

事故调查的国际惯例不相符。此外，质检总局的“三定”方案和安全监管总局的“三定”方案都

明确质检总局负责调查处理特种设备事故，因此，对于锅炉、压力容器、压力管道、电梯、

超重机等特种设备事故的调查处理，属于国务院另有规定的情形，应当由质量监督检验检疫

部门负责组织事故调查组。

四是现行有关法律、行政法规对事故调查处理已经作了一些规定。比如，《消防法》《道路

交通安全法》《海上交通安全法》《海上交通事故调查处理条例》《内河交通安全管理条例》

等法律、行政法规对火灾事故、道路交通事故、海上船舶事故、内河船舶事故的调查处理机

关分别作了规定，即火灾事故、道路交通事故、海上船舶交通事故、内河船舶事故分别由公

安消防机构、公安机关交通管理部门、港务监督机构、海事管理机构组织调查。有的还规定

了调查的程序。如《内河交通安全管理条例》规定，船舶、浮动设施发生交通事故，其所有

人或者经营人必须立即向交通事故发生地海事管理机构报告，并做好现场保护工作；海事管

理机构接到内河交通事故报告后，必须立即派员前往现场，进行调查和取证；海事管理机构

应当在内河交通事故调查、取证结束后30日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书

面告知内河交通事故当事人。《道路交通安全法》及其实施条例规定，公安机关交通管理部

门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事

故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因

和当事人的责任，并送达当事人。《道路交通安全法实施条例》第九十三条规定，公安机关

交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事

故认定书。对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事

故认定书。

此外，安全生产领域的综合性、基础性法律《安全生产法》第二条也明确规定，有关法律、

行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规

定的，适用其规定。因此，条例应当与现行有磁法律、行政法规相衔接，以维护法制统一和

嫠体系的和谐。

综上所述，对重大事故、较大事故、一般事故的报告和调查处理，有关法律、行政法规或者

国务院另有规定的，适用其规定；没有另行规定的，适用本条例的规定。本条例作为一部全

面、系统地规范生产安全事故报告和调查处理的综合性行政法规，不宜具体明确规定哪些行

业、领域不适用本条例，作出上述衔接性规定，是比较适宜的。

第四十六条 本条例自2007年6月1日起施行。国务院1989年3月29日公布的《特别重

大事故调查程序暂行规定》和1991年2月22日公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规

定》同时废止。

释义：本条是关于条例施行日期及废止现行有关行政法规的规定。

（一）本条例的施行日期

法律、行政法规的施行日期是其法律效力的一个方面。法律效力包括对人的效力、对具体法

律关系或事项的效力、对地域的效力以及时间的效力等方面。法律、行政法规中一般其施行

日期作出明确规定，通常有以下三种方式：

一是明确规定从公布之日起施行。如《特别重大事故调查程序暂行规定》第二十八条规定：

“本规定自发布之日起施行。”

二是公布后并不立即施行，经过一个时期后才开始施行，并明确规定施行的具体日期。如

2002年6月29日中华人民共和国主席令第70号公布的《安全生产法》第九十七条规定：“本

法自2002年11月1日起施行。”

三是法律的施行时间以另一法律的施行为条件。如1986年通过的《企业破产法（试行）》

第四十三条规定：“本法自《全民所有制工业企业法》实施满三个月之日起试行。”以这种方

式规定法律施行日期的做法目前已经很少。

本条例是2007年4月9日中华人民共和国国务院令第493号公布的，自2007年6月1日起

施行。条例从公布到施行预留了两个月左右的时间。这主要是考虑到社会各界需要一定的时

间对条例进行学习、掌握，有关部门实施条例也需要作相应的准备。同时，这也是我国履行

加入世界贸易组织相应义务的要求。依据中国加入世界贸易组织议定书所作承诺，成员方应

当提前公布其欲实施的与货物贸易、服务贸易，与贸易有关的知识产权及外汇管制等有关法

律法规及其他措施，以便于其他成员国能够及时了解上述信息并有合理的时间向有关主管部

门提出意见，未经公布的法律法规不得实施。因此，2006年3月20日《国务院办公厅关于

进一步做好履行我国加入世界贸易组织议定书透明度条款相关工作的通知》要求，除了涉及

国家安全及不立即施行会给法律本身实施带来不利影响的情况外，法律、行政法规公布与施

行日期必须至少间隔一个月以上。

条例的时间效力涉及条例本身有无溯及力的问题。所谓法律的溯及力，即法律溯及既往的效

力。简言之，就是新法施行后，对在它生效前发生的事件和行为是否适用的问题。如果适用，

就具有溯及力；如果不适用，就不具有溯及力。根据“法律不溯及既往”的一般原则，本条例

不适用于发生在2007年6月1日之前的生产安全事故的报告和调查处理。对在2007年6

月1日之前发生的生产安全事故报告和调查处理，应当适用有关法律、行政法规的规定。如

《安全生产法》《特别重大事故调查程序暂行规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》

《煤矿安全监察条例》等。

（二）《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》同时废

止。

本条例是根据安全生产面临的新形势，在总结1989年3月29日中华人民共和国国务院令第

34号公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》及1991年2月22日中华人民共和国国务

院令第75号公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》实施经验的基础上制定的统一规

范事故报告和调查处理的行政法规，其在内容上已经取代了上述两个行政法规。因此，本条

例施行后，《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》同

时废止。