生产安全事故报告和调查处理条例释义

《生产安全事故报告和调查处理条例》释义

第一条 为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制

度，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，

制定本条例。

释义：本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。

（一）本条例的立法目的

1.规范生产安全事故的报告和调查处理。生产安全事故的报告和调查处理是一项非

常严肃、非常重要的工作，涉及的面很广，必须从法律上明确相应的操作规程，对

事故报告和调查处理的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定，

特别是明确事故发生单位及其有关人员，政府、有关部门及其有关人员以及其他单

位和个人在事故报告和调查处理中的责任，以保证事故报告和调查处理工作在规范

的基础上的顺利开展，做到客观、公正、高效。

2.落实生产安全事故责任追究制度。生产安全事故责任追究制度是搞好安全生产工

作的强大法律武器，条例作为规范事故报告和调查处理工作的专门行政法规，其重

要目的之一就是要落实事故责任追究制度。

3.防止和减少生产安全事故。安全生产工作的最终目的是防止和减少生产安全事故

的发生。事故报告和调查处理作为安全生产工作的重要环节，其最终目的同样是为

了防止和减少生产安全事故的发生。

（二）制定本条例的立法依据

《安全生产法》第七十三条明确规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。

这是制定本条例最直接的立法依据，条例的内容必须与《安全生产法》有关事故报

《道路交通安全法》《海上交通安全法》等，也对相关领域事故的报告和调查处理

作了规定，这也是条例的立法依据。

第二条 生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故

的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故

的报告和调查处理不适用本条例。

释义：本条是关于本条例适用范围的规定。

首先，本条例适用于生产经营活动中的生产安全事故的报告和调查处理。条例作为

《安全生产法》的配套行政法规，其适用范围限于生产经营活动中的生产安全事故。

这就意味着，不属于生产安全事故的社会事件、自然灾害事故、医疗事故等的报告

和调查处理，不适用本条例的规定。

其次，事故必须造成人身伤亡或或者一定的直接经济损失。如果虽发生了事故，但

没有造成人身伤亡或者直接经济损失，也不适用本条例的规定。

再次，本条还明确了三类事故的报告和调查处理不适用本条例，这三类事故是环境

污染事故、核设施事故、国防科研生产事故。这样规定，主要是考虑到上述三类事

故的技术性、专业性或保密性都比较强，其事故报告、事故调查处理都具有较强的

特殊性，且在实践中已经形成了一套比较成熟的做法，不宜按照本条例规定的程序

办理。

第三条 根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，

事故一般分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以下死亡，或者100人以上重伤（包括急性

工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下

重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重

伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以

下直接经济损失的事故。

国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充

性规定。

本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。

释义：本条是关于生产安全事故等级划分的规定。

（一）事故一般分为四个等级

事故等级划分是一项重要的基础性工作，直接关系到事故报告的级别、事故调

查组的组成以及事故责任的追究。明确生产安全事故的分级，区分不同的事故级别

规定相应的报告和调查处理要求，是顺利开展事故报告和调查处理工作的前提，也

是规范事故报告和调查处理的必然要求。多年来，事故报告和调查处理工作中虽然

有相应的事故分级标准，但在行政法规层面一直没有明确、统一的标准。

根据国务院2005年1月26日印发的《国家安全性公共事件总体应急预案》的规定，

按照事故造成的伤亡人数多少或者直接经济损失的大小，条例规定事故一般划分为

4个等级，即特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。特别重大事故，是

指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事

故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重

伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；较大事故，是指造成3

人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000

万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以

下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。其中，事故造成的急性工业中

毒的人数，也属于重伤的范围。可以看出，事故造成的伤亡人数越多、直接经济损

失越大，事故的等级也就越高。

需要说明的是，条例规定的事故分级，包括伤亡人数的标准及相关事故等级的名称，

与目前实践中掌握、执行的事故分级可能不完全一致。这是条例对事故等级划分作

出的新的统一规定。条例实施后，在事故报告和调查处理工作中，有关部门、事故

发生单位等各个方面应当对现有的做法作相应的调整，严格按照条例规定的事故等

级划分标准开展事故报告和调查处理工作。

此外，这里所说的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。比如，10人以上30人

以下，实际上是指10人至29人；3人以上10人以下，实际上是指3人至9人。这

可能与其他法律、行政法规中所称的“以上”“以下”的含义有所不同。因此，条

例专门对此作出了明确解释。

（二）可以制定事故等级划分的补充性规定

按照条例的规定，事故一般分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故四

个等级。由于生产经营活动涉及众多行业和领域，各个行业和领域事故的情况都有

各自的特点，发生事故的情形比较复杂，差别也比较大，很难用一个标准来划分各

个行或者领域事故的等级。多年来，消防、民用航空、铁路交通等领域实际上都执

行了不完全相同的事故等级划分标准。比如，飞机相撞或者坠落，即使未造成人员

伤亡或者人员伤亡数量很少，也可能被确定为特别重大事故。

因此，针对一些行业或者领域事故的实际情况，条例还授权国务院安全生产监督管

理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。这一规定体现

了原则性和灵活性的统一，符合实际情况。这就要求国务院安全生产监督管理部门

在条例施行后，会同国务院有关部门抓紧研究制定相关行业或者领域事故等级划分

的补充性规定，为事故报告和调查处理提供依据。这里所说的制定“补充性规定”

应当理解为将本条例规定的标准作为最低标准。比如，造成30人以上死亡的，必

须确定为特别重大事故，但对某些行业或者领域，可以规定造成30人以下死亡的

事故也作为特别重大事故。

第四条 事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、

谎报或者瞒报。

事故调查处理应当实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故

原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，

并对事故责任者依法追究责任。

释义：本条是关于事故报告的总体要求及事故调查处理原则和任务的规定。

（一）对事故报告的总体要求

事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或

者瞒报，这是条例对事故报告提出的总体要求。这一规定是根据实践中事故报告存

在的主要问题作出的，具有很强的现实针对性。

事故发生后，及时、准确、完整地报告事故，对于及时、有效地组织事故救援，减

少事故损失，顺利开展事故调查具有非常重要的意义。实践中，一些单位和个人，

包括事故发生单位有关人员、地方政府、部门及其有关人员在事故发生后，不及时

报告事故，或者漏报、谎报、瞒报事故的情况时有发生。有的甚至采取破坏现场、

销毁证据甚至转移尸体等恶劣手段。有的是不负责任，造成迟报、漏报。有的则是

学性和技术性。要搞好事故调查处理工作，必须有正确的原则作指导。

（1）实事求是的原则。实事求是是唯物辩证法的基本要求。这一原则有几个方面

的含义。一是必须全面、彻底查清生产安全事故的原因，不得夸大事故事实或缩小

事实，不得弄虚作假；二是一定要从实际出发，在查明事故原因的基础上明确事故

责任；三是提出处理意见要实事求是，不得从主观出发，不能感情用事，要根据事

故责任划分，按照法律、法规和国家有关规定对事故责任人提出处理意见；四是总

结事故教训、落实事故整改措施要实事求是，总结教训要准确、全面，落实整改措

施要坚决、彻底。

（2）尊重科学的原则。尊重科学，是事故调查处理工作的客观规律。生产安全事

故的调查处理具有很强的科学性和技术性，特别是事故原因的调查，往往需要作很

多技术上的分析和研究，利用很多技术手段。尊重科学，一是要有科学的态度，不

主观臆想，不轻易下结论，防止个人意识主导，杜绝心理偏好，努力做到客观、公

正；二是要特别注意充分发挥专家和技术人员的作用，把对事故原因的查明，事故

责任的分析，认定建立在科学的基础上。

（三）事故调查处理的任务

根据条例的规定，事故调查处理的主要任务和内容包括以下几个方面：

（1）及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失。查清事故发生的经过和

事故原因，是事故调查处理的首要任务和内容，也是进行下一步工作的基础。事故

（2）查明事故性质，认定事故责任。事故性质是指事故是人为事故还是自然事故，

是意外事故还是责任事故。查明事故性质是认定事故责任的基础和前提。如果事故

纯属自然事故或者意外事故，则不需要认定事故责任。如果是人为事故和责任事故，

就应当查明哪些人员对事故负有责任，并确定其责任程序。事故责任有直接责任，

也有间接责任；有主要责任，也有次要责任。此外，对政府及其有关部门的负责人

来说，还有一个领导责任的问题。

（3）总结事故教训，提出整改措施。安全生产工作的根本方针是安全第一、预防

为主、综合治理。通过查明事故经过和事故原因，发现安全生产管理工作的漏洞，

从事故中总结血的经验教训，并提出整改措施，防止今后类似事故再次发生，这是

事故调查处理的重要任务和内容之一，也是事故调查处理的最根本目的。

（4）对事故责任者依法追究责任。生产安全事故责任追究制度是我国安全生产领

域的一项基本制度。《安全生产法》明确规定，国家建立生产安全事故责任追究制

度。结合对事故责任的认定，对事故责任人分别提出不同的处理建议，使有关责任

者受到合理的处理，包括给予党纪处分、行政处分或者建议追究相应的刑事责任。

这对于增强有关人员的责任心，预防事故再次发生，具有重要意义。

以上规定较好地体现了事故调查处理的“四不放过”原则，即事故原因不查清不放

过，防范措施不落实不放过，职工群众未受到教育不放过，事故责任者未受到处理

不放过。

释义：本条是关于政府在事故调查处理中的职责及参加事故调查处理的部门互相配

合的规定。

（一）县级以上人民政府在事故调查处理中的职责

按照本条规定，县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、

准确地完成事故调查处理工作。这里所说的“县级以上人民政府”，包括县级人民

政府本身、设区的市级人民政府、省级人民政府以及中央人民政府也就是国务院。

根据本条例的规定，在事故调查处理中，县级以上人民政府的主要职责有两项：

一是负责组织事故调查。对事故调查处理，本条例坚持了“政府领导、分级负责”

的原则。除法律、行政法规或者国务院另有规定外，事故按照不同的级别，分别由

县级以上人民政府或者其授权的部门组织事故调查组进行调查。这与其说是一项权

这里所称的“有关地方人民政府”，包括乡镇人民政府、县级人民政府、设区的市

级人民政府和省级人民政府。无论是上级人民政府直接组织事故调查组进行事故调

查，还是有关部门受政府委托组织事故调查组进行事故调查，事故发生地有关人民

政府都应当予以支持、配合。事故发生地有关人民政府配合事故调查处理工作，通

常有以下几个方面：

一是，按照上级人民政府或者有关部门的要求，及时指定人员参加事故调查组。

二是，采取有效措施保护事故现场，防止破坏现场、销毁证据等行为发生，对需要

采取强制措施的事故责任人员及时控制，防止其逃匿或者转移资金、财产等。

三是，为事故调查组提供调查所需的有关情况信息，包括事故发生单位及其有关人

员的情况和信息、有关部门的监管情况和监管信息等。

四是，协助做好事故伤亡人员的赔偿、家属安抚等工作，确保当地社会秩序稳定。

五是，根据上级人民政府依法作出的事故批复，落实或者督促有关部门落实对事故

发生单位及其有关部门人员的行政处罚，对事故责任人员予以处分，督促有关部门

对事故发生单位落实整改措施的情况进行监督检查。

此外，事故发生地有关人民政府还应当为上级人民政府或者有关部门的事故调查处

理提供必要的便利条件，包括交通、办公场所等。为事故调查处理创造有利的环境。

事故调查处理是安全生产的重要环节，工会参加事故调查处理，是其法定权利。《安

全生产法》《工会法》等法律对此都作了规定。《安全生产法》第七条规定：“工会

依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生

产方面的合法权益。”根据《工会法》的规定，工会主要通过以下具体工作来参加

本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权

益：

1.生产经营单位违反劳动法律、法规规定，不提供劳动安全卫生条件的，工会应当

代表职工与生产经营单位交涉，要求生产经营单位采取措施予以改正；生产经营单

位应当予以研究处理，并向工会作出答复。生产经营单位拒不改正的，工会可以请

求当地人民政府作出处理。

2.工会依照国家规定对新建、扩建生产经营单位和技术改造工程中的劳动条件和安

全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出

的意见，生产经营单位应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。

3.工会发现生产经营单位违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显

因、分清事故责任的基础上，要求追究有关人员的责任。

为了落实工会参与事故到场处理的规定，条例有关条款明确规定事故调查组的组成

单位包括工会，而且工会属于“常务会员单位”。

第七条 任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告和依法调查处理。

释义：本条是关于对事故报告和依法调查处理不受阻挠和干涉的规定。

（一）不得阻挠和干涉对事故的报告。

所谓阻挠和干涉对事故的报告，既包括不允许他人报告事故、要求他人不要报告事

故或者不如实报告事故，也包括为他人报告事故设置障碍等情形，具体方法和手段

可能表现为强制命令、威逼利诱及通过事故行为设置障碍等，可以是明示，也可以

是暗示或者授意别人进行。实践中，阻挠和干涉对事故报告的，一般不是普通职工

和群众，而往往是事故发生单位的主要负责人及有关主管人员，或者是地方政府、

有关部门及其有关人员等。这些单位和个人阻挠和干涉事故报告的目的，大都是为

了隐瞒事故真相，逃避事故责任追究。同时，这些单位和个人由于地位较为特殊，

也有能力阻挠和干涉对事故的报告，极有可能对事故报告产生较大的消极影响，甚

所明确规定的（第七十五条）。

按照条例规定，生产经营单位及其有关人员，地方人民政府、政府有关部门及其工

作人员以及其他任何单位和个人，都不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。实践

中，阻挠、干涉对事故的依法调查处理，可以表现在多个环节。比如，在事故调查

组组成过程中阻挠和干涉事故调查组的组成；阻挠和干涉事故调查的过程，包括故

意破坏事故现场或者转移、隐匿有关证据，无正当理由拒绝接受事故调查组的询问，

或者拒绝提供有关情况和资料，或者做伪证、提供虚假情况，或者为事故调查设置

障碍；干涉对事故性质的认定或者事故责任的确定；阻挠和干涉对有关事故责任人

员进行处理等等。对阻挠、干涉依法调查处理事故的单位和个人，必须依法严肃处

理。构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处罚或者处分。

需要强调的是，本条规定的是不得阻挠、干涉对事故的依法调查处理。也就是说，

依法进行的事故调查处理不受阻挠和干涉。如果事故调查处理不合法，比如事故调

查组的组成不合法，事故调查的程序不合法，对事故责任人的处理不符合法律规定

等，有关方面可以提出意见，有关人民政府或者有关机关也可以要求纠正。这些都

不属于阻挠和干涉对事故的依法调查处理。

第八条 对事故报告和调查处理中的违法行为，任何单位和个人有权向安全生产监

督管理部门、监察机关或者其他有关部门举报，接到举报的部门应当依法及时处理。

释义：本条是关于单位和个人向有关部门举报事故调查和处理中的违法行为的权利

还包括政府、有关部门及其有关人员的违法行为，其种类主要有以下几种：（1）迟

报、漏报、谎报或者瞒报事故，（2）伪造或者故意破坏事故现场，（3）转移、隐匿

资金、财产，或者销毁有关证据、资料，（4）事故调查处理期间擅离职守，（5）拒

绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料，（6）在事故调查中作伪证或者指使他人

作伪证，（7）事故发生后逃匿，（8）阻碍、干涉事故调查工作，（9）对事故调查工

作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏，（10）包庇、袒护负有事故责任的人

员或者借机打击报复，（11）故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理

意见等。

实践中，要特别重视生产经营单位内部有关管理人员和从业人员的举报。他们处在

生产经营第一线，对本单位存在的违法行为最为了解，其举报具有十分重要的价值。

同时，也要鼓励其他单位和个人的举报。他们通常与被举报单位没有直接利益关系，

能摆脱生产经营单位内部人员的局限性，从而提供重要的线索。举报的内容应当真

实，不得捏造违法行为，诬告、陷害有关单位和人员。对有诬告、陷害行为的，将

依法追究法律责任。当然，实践中要注意错误举报和诬告、陷害的区别。

此外，根据《安全生产法》的规定，对举报安全生产违法行为包括事故报告和调查

处理中的违法行为的有功人员，还应当给予奖励。

（二）受理举报的部门

1.安全生产监督管理部门。安全生产监督管理部门是安全生产工作的综合监督管理

部门，根据《安全生产法》第九条第一款的规定有关单位和个人可以向安全生产监

督管理部门举报事故报告和调查处理中的违法行为。

2.监察机关。根据《行政监察法》第二条的规定，可属于监察机关监察对象的单位

和个人，包括地方人民政府、有关部门及其工作人员在事故报告和调查处理中的违

法行为，单位和个人可以向监察机关举报。

3.其他有关单位。其他有关单位，是指安全生产监督管理部门以外的其他负有安全

生产监督管理职责的部门，主要有：公安机关，煤矿安全监察机构，建筑行政部门，

铁路、民航、交通部门，特种设备安全监察部门，电力监管部门等。

（三）有关部门对于违法行为举报应当及时依法处理

对于举报的事实线索比较明确，又属于本部门职责范围的，受理举报的部门应当及

时进行调查，违法行为经查证属实的，依法给予行政处罚或者处分，构成犯罪的，

移送司法机关依法追究刑事责任。对不属于本部门职责范围的举报，应当及时移交

有权处理的部门。受理举报的部门还应当为举报人保密。

第九条 事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责

人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理

部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产

监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

释义：本条是关于事故现场有关人员和单位负责人报告事故的规定。

本条的规定是对《安全生产法》第七十条规定的继承和发展。一是明确事故发生后，

事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人；二是明确规定了单位负责人接到事

故报告后，应当报告当地政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责

的有关部门；三是对单位负责人报告事故作出了“1小时”的严格时间限制；四是

规定了事故现场有关人员在紧急情况下可以直接向安全生产监督管理部门和负有

安全生产监督管理职责的有关部门报告。

对于本条第一款的理解，首先，应当明确几个用词的含义。“事故现场”是指事故

具体发生地点及事故能够影响和波及的区域以及该区域内的物品、痕迹所处的状

态。“有关人员”主要是指事故发生单位在事故现场的有关工作人员，既可以是事

故的负伤者，也可以是在事故现场的其他工作人员；在发生人员死亡和重伤无法报

告，且事故现场又没有其他工作人员时，任何首先发现事故的人都负有立即报告事

故的义务。“立即报告”是指在事故发生后的第一时间用最快捷的报告方式进行报

告。“单位负责人”可以是事故发生单位的主要负责人，也可以是事故发生单位主

要负责人以外的其他分管安全生产工作的副职领导或其他负责人。根据企业的组织

形式，主要负责人可以是公司制企业的董事长、总经理、首席执行官或者其他实际

履行经理职责的企业负责人，也可以是非公司制企业的厂长、经理、矿长等企业行

政“一把手”。由于事故报告的紧迫性，现场有关人员只要将事故报告到事故单位

的指挥中心（如调度室、监控室）即可。

其次，正确理解单位负责人报告事故的“1小时”限制性规定。本条例第四条明确

接到事故现场有关人员的报告，不论是否属于“情况紧急”，都应当立即赶赴现场，

并积极组织事故救援。

第十条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事

故报告后，应当依照下列规定上报事故情况，并通知公安机关、劳动保障行政部门、

工会和人民检察院：

（一）特别重大事故、重大事故逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安

全生产监督管理职责的有关部门；

（二）较大事故逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门和

负有安全生产监督管理职责的有关部门；

（三）一般事故上报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产

监督管理职责的有关部门。

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门依照前款规定上

报事故情况，应当同时报告本级人民政府。国务院安全生产监督管理部门和负有安

全生产监督管理职责的有关部门以及省级人民政府接到发生特别重大事故、重大事

故的报告后，应当立即报告国务院。

必要时，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门可以越级

上报事故情况。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门

接到事故报告后上报事故并通知有关部门的规定。

有关部门报告事故情况，同样是两条线报告制度。

第一，这是由安全生产分级管理的体制决定的。一般来说，各级安全生产监督管理

部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门负责本行政区域内的安全生产工作，

同时，指导、协调、监督下级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责

的有关部门的工作。

第二，这是由不同等级事故调查处理职责分工决定的。事故报告和调查处理是紧密

相连的两个环节，在职权的划分上需要密切衔接。本条是与本条例第十九条相呼应

的。

第三，这是上级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及

时掌握事故信息，快速开展应急救援工作的需要。尽管事故发生后，有关部门接到

第三，应当通知工会。工会作为工人权益的代表，不仅在平时要主动维护工人权益，

而且在事故发生后更要掌握情况，积极参与事故调查，充分发挥工人权益维护者的

作用。

第四，应当通知人民检察院。现实表明，在一些重特大事故的背后往往存在官商勾

结、权钱交易的现象，为打掉事故背后的保护伞，应当通知人民检察院，以便其及

时介入事故调查，为职务犯罪的侦查做好相应准备。

（三）各级安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门上报事

故时，应当同时报告本级人民政府。

作为政府的组成部门，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关

部门向本级政府报告事故情况是行政管理体制的基本要求。同时，本条例第三章明

确了县级以上人民政府直接组织事故调查的原则。因为，要求有关部门向本级人民

政府报告事故情况是十分必要的。

（四）必要时可以越级上报事故。

作为一部应对特别事件的行政法规，条例必须充分考虑到各种可能性，应当在必要

时突破一般情况下行政管理的层级限制，允许越级上报事故。这样才能体现原则性

和灵活性相结合的原则，符合实际情况。

第十一条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级

上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门

逐级上报事故的时间要求的规定。

上报事故的首要原则是及时。本条关于事故上报时间的要求，核心词语是“2小时”。

“2小时”的起点是指接到下级部门报告的时间，以特别重大事故的报告为例，取

报告市级管理部门、市级管理部门报告省级管理部门、省级管理部门报告国务院管

理部门，最后报至国务院，所需时间为9小时。之所以作出这样限制性的时间规定，

是因为以下原因：第一，快速上报事故，有利上级部门及时掌握情况，迅速开展应

急救援工作；第二，快速上报事故，有利于快速、妥善安排事故的善后工作；第三，

快速上报事故，有利于及时向社会公布事故的有关情况，正确引导社会舆论。

第十二条 报告事故应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；

（三）事故的简要经过；

（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡数（包括下落不明的人数）和初步估计的

直接经济损失；

（五）已经采取的措施；

（六）其他应当报告的情况。

释义：本条是关于报告事故应该包括的内容的规定。

条例第四条规定了事故报告应当完整的原则，本条全面规定了报告事故所应当包括

的内容，是完整性原则的具体体现。

（一）事故发生单位概况。事故发生单位概况应当包括单位的全称、所处地理位置、

所有制形式和隶属关系、生产经营范围和规模、持有各类证照的情况、单位负责人

的基本情况以及近期的生产经营状况等。当然，这些只是一般性要求，对于不同行

业的企业，报告的内容应该根据实际情况来确定，但应当以全面、简洁为原则。

（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况。报告事故发生的时间应当具体，

体情况，还应当报告现场人员的伤亡情况、设备设施的毁损情况；不仅应当报告事

故发生后的现场情况，还应当尽量报告事故发生前的现场情况，以便于前后比较，

分析事故原因。

（三）事故的简要经过。事故的简要经过是对事故全过程的简要叙述。核心要求在

于“全”和“简”。“全”是要全过程描述，“简”是要简单明了。需要强调的是，

对事故经过的描述应当特别注意事故发生前作业场所有关人员和设备设施的一些

细节，因为这些细节可能就是引发事故的重要原因。

（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计

的直接经济损失。对于人员伤亡情况的报告，应当遵守实事求是的原则，不进行无

第十三条 事故报告后出现新情况的，应当及时补报。

自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道

路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应

当及时补报。

释义：本条是关于事故补报的规定。

事故发生后的一定时期内，往往会出现一些新情况，尤其是伤亡人数和直接经济损

失会发生一些变化。为了规范事故的补报工作，条例特别对应当补报的新情况和补

报时限进行了明确规定，并且对一些特定领域事故新情况的补报期限作了特别规

定。

本条规定，事故伤亡人数自事故发生之日起30日内发生变化的应当及时补报。作

出30日的规定，能使安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关

部门更加合理地安排救援和善后等相关工作，同时也有利于事故受害者及其家属权

益的保护。本条对道路交通事故、火灾事故伤亡人数发生变化的补报时限作出“自

发生之日起7日内”的规定，主要是为了与行业现有规定相衔接。

值得注意的是，对于直接经济损失的情况发生变化而需要补报时，其统计按照国家

安全生产监督管理总局《关于加强生产安全事故经济损失统计工作的通知》的规定

执行，即工矿商贸企业事故（含非伤亡事故）直接经济损失按照《企业职工伤亡事

故经济损失统计标准》进行统计，其他行业和领域事故直接经济损失按照有关部门

制定的统计标准进行统计。

第十四条 事故发生单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故应急预案，或

者采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。

先期应急工作，控制事态发展，并按规定向有关部门报告。对危险化学品泄漏等可

能对周边群众和环境产生事故，生产经营单位应在向地方政府和有关部门报告的同

时，及时向可能受到影响的单位、职工、群众发出预警信息，标明危险区域，组织、

协助应急救援队伍和工作人员救助受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，

并采取必要措施防止发生次生、衍生事故。应急处置工作结束后，各生产经营单位

应尽快组织恢复生产、生活秩序，配合事故调查组进行调查。

第十五条 事故发生地有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产

监督管理职责的有关部门接到事故报告后，其负责人应当立即赶赴事故现场，组织

事故救援。

释义：本条是关于事故发生地有关人民政府及其有关部门组织应急救援工作的规

定。

这里的“有关地方人民政府”一般是指按照事故报告要求的人民政府及其下级人民

政府。“安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门”是有关

院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第四条、第十七条都规定了地方人民政

府及其有关部门在接到事故报告后，应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。

第十六条 事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护事故现场及相关证据，任何

单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。

因抢救人员、防止事故扩大以及疏通交通等原因，需要移动事故现场物件的，应当

作出标志，绘制现场简图并作出书面记录，妥善保存现场重要痕迹、物证。

释义：本条是关于事故现场保护的规定。

事故现场保护的主要任务就是在现场勘查之前，维持现场的原始状态，既不使它减

少任何痕迹、物品，也不使它增加任何痕迹、物品。本条规定的事故现场保护主体

是有关单位和人员，主要是指事故发生单位和接到事故报告并赶赴事故现场的安全

的规定。

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，组织事故调配的安全生产

监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，发现事故责任者涉嫌构成

犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当主动向公安机关进行移送。

公安机关发现有犯罪行为的，或者在接到检察机关、安全生产监督管理部门和负有

安全生产监督管理职责的有关部门移送的涉嫌犯罪案件后，应当依法立案进行侦

查，并对犯罪嫌疑人采取强制措施。

第十八条 安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当

建立值班制度，并向社会公布值班电话，受理事故报告和举报。

释义：本条是关于安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门

建立受理事故报告和举报的值班制度的规定。

安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门在实践中建立的

值班制度，对于全面准确掌握各方面安全生产动态，确保生产安全事故的有效处置

善信息报送平台，确保信息通畅。

第三，要加强对值班人员的教育和培训，提高值班工作的业务水平，搞好值班工作

与安全生产其他方面工作的有效衔接。

第四，要加强对值班制度执行情况的监督检查，对值班人员的工作表现要定期进行

评议考核。

第十九条 特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行

调查。

重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民

政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政

府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查

组进行调查。

未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查

组进行调查。

释义：本条是关于生产安全事故调查权的规定。

首先，本条规定进一步明确了事故调查工作实行“政府领导，分级负责”的原则。

这样规定有利于进一步落实各级政府安全生产行政首长负责制；有利于加强安全生

一是事故调查工作实行“政府领导，分级负责”的原则，也可以理解为事故调查实

行“政府负责，分级管理”的原则。不管哪级事故，其事故调查工作都是由政府负

责的；不管是政府直接组织事故调查还是授权或者委托有关部门组织事故调查，都

是在政府的领导下，都是以政府的名义进行的，都是政府的调查行为，不能理解为

部门的调查行为。

二是事故调查工作是通过事故调查组完成的（有的一般事故除外），政府直接组织

事故调查还是授权或者委托有关部门组织事故调查都要按照本条例组织事故调查

组进行；未按照本条例组织事故调查组进行事故调查的，属于程序或者行政行为不

当，其调查结果没有法律效力。

（二）对本条各款的理解

对本条第一款的理解。一是对特别重大事故国务院可以直接组织事故调查组进行调

查。二是特别重大事故国务院可以授权有关部门组织事故调查组进行调查。这里说

（5）对较大事故，设区的市级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可

以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。

（6）对一般事故，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权

或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。一般事故的调查以明确授权或者委托

安全生产监督管理部门或有关部门组织事故调查组进行调查为妥。

本条第三款的规定特指只造成了轻伤或直接经济损失在1000万元以下的事故，县

级人民政府可以委托事故发生单位进行调查，事故发生单位要按照要求组织事故调

查组，调查结果要报告。这样规定是为了减轻政府负担，提高工作效率。

第二十条 上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。

自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事

故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责

调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。

释义：本条是关于提级调查和变更事故调查权的规定。

事故调查应当按照本条例第十九条规定的原则进行，一般情况下不应进行提级调

查，但事故的情况很复杂，有的事故等级虽不高，但可能情况复杂，影响较大，需

要由上级人民政府调查。因此，建立一种灵活机制，规定上级人民政府认为必要时

可以调查由下级人民政府调查的事故，是非常必要的。

（一）上级人民政府可以调查下级人民政府调查的事故

对本条第一款的理解，应注意几个方面。

一、如何理解“上级人民政府”。这里的上级人民政府即可以是上一级人民政府，

也可以是再上级人民政府，甚至是国务院。

二、如何理解“认为必要时”。一般有以下情形：事故性质恶劣，社会影响较大的；

同一地区连续频繁发生同类事故的；事故发生地不重视安全生产工作，不能真正吸

取事故教训的；社会和群众对下级人民政府调查的事故反响十分强烈的；事故调查

难以做到客观、公正的。

三、上级人民政府何时开始调查由下级人民政府负责调查的事故。一般有以下情形：

事故发生后上级人民政府直接组织调查由下级人民政府负责调查的事故；根据下级

人民政府的请求，上级人民政府提级调查；发现下级人民政府负责调查的事故存在

重大疏漏后进行提级调查。

（二）另行组织事故调查组

本条第二款的规定主要是考虑，实践中有的事故已经由有关人民政府组成了事故调

查组开始调查，但由于伤亡人数的变化，导致事故等级提高，应当由上级人民政府

调查，因此，应当有一个机制，使上级人民政府另行组织事故调查组，以保证事故

调查的严肃性和客观、公正。理解本款应注意三个方面。

一是事故的等级因伤亡人数的变化而变化。

二是明确了事故等级因伤亡人数的变化而变更等级的期限，道路交通事故、火灾事

故自事故发生之日起7日内，其他事故自事故发生之日起30日内发生的伤亡计入

伤亡人数。

三是已经组成了事故调查组。上级人民政府可以根据实际情况，终止原事故调查组

进行的调查工作，另行组织事故调查组进行调查，也可以由原事故调查组继续调查。

第二十一条 特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个

县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民

政府应当派人参加。

任，保证事故得到及时调查。本条主要有三层意思。

一是本条只适用于特别重大事故以下等级的事故。因为这类事故由国家或国务院授

权的部门负责组织调查，不存在跨行政区域的问题。

二是对跨行政区域事故的调查原则仍实行本条例第十九条规定的“事故发生地政府

调查”，即明确由事故发生地有关人民政府按照事故等级，相应组成事故调查组进

行调查，而不是由事故发生单位所在地人民政府进行调查。

三是事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。这既是权利，也是义务，体现了

互相配合的指导思想，有利于更好地调查事故。

第二十二条 事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。

根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有

安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应

当邀请人民检察院派人参加。

事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

释义：本条是关于事故调查组的组成原则和组成人员的规定。

（一）事故调查组的组成原则

事故调查组的组成要精简、效能，这是缩短事故处理时限，降低事故调查处理成本，

尽最大可能提高工作效率的前提。

（二）事故调查组的组成

条例在总结《特别重大事故调查程序暂行规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规

二是事故调查组由以下部门、单位派人组织或者参加：有关人民政府，包括组织事

故调查的有关人民政府及事故发生地有关人民政府；安全生产监督管理部门；负有

安全生产监督管理职责的有关部门；监察机关；公安机关；工会；人民检察院。

三是事故调查组可以聘请有关专家参与调查。

事故调查组应当明确的几个问题：

一是事故调查组的组成必须依照本条例执行；二是事故调查组的成员履行事故调查

的行为是职务行为，代表其所属部门、单位进行事故调查工作；三是事故调查组成

员都要接受事故调查组的领导；四是事故调查组聘请的专家参与事故调查，也是事

故调查组的成员。

第二十三条 事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查

的事故没有直接利害关系。

释义：本条是关于事故调查组成员条件的规定。

（一）事故调查组成员的基本条件

一是具有事故调查所需要的知识和专长，包括专业技术知识、法律知识等。二是与

所调查的事故没有利害关系，主要是为了保证事故调查的公正性。这里的利害关系

利害关系的，组织事故调查的人民政府或者有关部门应当将该成员予以调整。

3.事故调查组组成后，有关部门、单位发现其成员与所调查的事故有直接利害关系

的，事故调查组应当将该成员予以更换或者停止其事故调查工作。

第二十四条 事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主

持事故调查组的工作。

释义：本条是关于事故调查组组长及其职权的规定。

设立事故调查组组长是今后事故调查的必经程序，不设置事故调查组组长，事故调

查工作没有法律效力，其调查结果无效。

（一）事故调查组组长的产生

事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。由政府授权有关部门组织事故调

查组进行事故调查的，其事故调查组组长可以由有关人民政府指定，也可以由授权

组织事故调查组的有关部门指定。

参照当前事故调查的一些成熟做法，今后事故调查组的内部机构一般为：设事故调

查组组长一名；根据事故具体情况和事故等级，设副组长1名至3名，一般等级事

故可只设组长一名；重大、特别重大事故在调查时，可设置具体工作小组，负责某

一方面的具体调查工作。

（二）事故调查组组长的职责

事故调查组组长主持事故调查组工作，具体职责是：全过程领导事故调查工作；主

持事故调查会议，确定事故调查组各小组职责和事故调查组成员的分工；协调事故

调查工作中的重大问题，对事故调查中的分歧意见作出决策等。

第二十五条 事故调查组履行下列职责：

（三）提出对事故责任者的处理建议；

（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；

（五）提交事故调查报告。

释义：本条是关于事故调查组职责的规定。

事故调查组履行本条规定的各项职责是事故调查工作的核心。

（一）查明事故发生的经过

1.事故发生前，事故发生单位生产作业状况；

2.事故发生的具体时间、地点；

3.事故现场状况及事故现场保护情况；

4.事故发生后采取的应急处置措施情况；

5.事故报告经过；

6.事故抢救及事故救援情况；

7.事故的善后处理情况；

8.其他与事故发生经过有关的情况。

（二）查明事故发生的原因

1.事故发生的直接原因；

2.事故发生的间接原因；

3.事故发生的其他原因。

（三）人员伤亡情况

5.最终伤亡情况；

6.其他与事故发生有关的人员伤亡情况。

（四）事故的直接经济损失

1.人员伤亡后所支出的费用，如医疗费用，丧葬及抚恤费用、补助及救济费用、歇

工工资等；

2.事故善后处理费用，如处理事故的事务性费用、现场抢救费用、现场清理费用、

事故罚款和赔偿费用等；

3.事故造成的财产损失费用，如固定资产损失价值、流动资产损失价值等。

（五）认定事故性质和事故责任分析

对认定为自然事故（非责任事故或者不可抗拒的事故）的，可不再认定或者追究事

故责任人；对认定为责任事故的，要按照责任大小和承担责任的不同分别认定下列

事故责任者：

1.直接责任者，是指其行为与事故发生有直接因果关系的人员，如违章作业人员等；

2.主要责任者，是指对事故发生负有主要责任的人员，如违章指挥者；

3.领导责任者，是指对事故发生负有领导责任的人员，主要是政府及其有关部门的

人员。

（六）对事故责任者的处理建议

通过事故调查分析，在认定事故的性质和事故责任的基础上，对事故责任者的处理

（七）总结事故教训

通过事故调查分析，在认定事故的性质和事故责任者的基础上，要认真总结的事故

教训，主要是在安全生产管理、安全生产投入、安全生产条件等方面存在哪些薄弱

环节、漏洞和隐患，要认真对照问题查找根源。

1.事故发生单位应该吸取的教训；

2.事故发生单位主要负责人应该吸取的教训；

3.事故发生单位有关主管人员和有关职能部门应该吸取的教训；

4.从业人员应该吸取的教训；

5.政府及其有关部门应该吸取的教训；

6.相关生产经营单位应该吸取的教训；

7.社会公众应该吸取的教训等。

（八）提出防范和整改措施

防范和整改措施是在事故调查分析的基础上针对事故发生单位在安全生产方面的

薄弱环节、漏洞、隐患等提出的，要具备以下性质：针对性，可操作性，普遍适用

性，时效性。

（九）提交事故调查报告

事故调查报告是在事故调查组全面履行职责的前提下由事故调查组作出的。这是事

故调查最核心的任务，是其工作成果的集中体现。

事故调查报告在事故调查组组长的主持下完成，事故调查报告的内容应当符合本条

例第三十条的规定，并在规定的提交事故调查报告的时限内提出。

事故调查组的询问，如实提供有关情况。

事故调查中发现涉嫌犯罪的，事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司

法机关处理。

释义：本条是关于事故调查组职权和事故发生单位有关人员配合事故调查的义务的

规定。

（一）事故调查组的职权

事故调查组要完成本条例第二十五条规定的各项职责，就必须赋予其相应的权力。

1.事故调查权，即事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况。这里

的“有关单位和个人”是一个广义的概念，不仅包括事故发生单位和个人，而且包

括与事故发生有关联的单位和个人，如设备制造单位、设计单位、施工单位等，还

包括与事故发生有关的政府及其有关部门和人员，等等。

2.文件资料获得权，即事故调查组有权要求有关单位和个人提供相关文件、资料，

有关单位和个人不得拒绝。这里的“有关单位和个人”与前边讲的概念一样。这里

的“相关文件资料”也是一个广义的概念，包括与事故发生有关的所有文件、资料。

（二）事故发生单位有关人员的配合义务

接。

第二十七条 事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定

资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。

技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。

释义：本条是关于事故调查中进行技术鉴定的规定。

事故发生不仅涉及人的操作行为、管理行为等不安全行为，而且会涉及生产作业环

境的安全状态和设备、设施的安全状况，所以在事故调查中进行技术鉴定往往是确

定事故发生直接原因的有效途径和技术支持。本条规定有以下几层意思：

1.要不要进行技术鉴定及技术鉴定的范围，应当由事故调查组根据事故调查的实际

需要决定。

2.要谁进行技术鉴定由事故调查组委托，不能由事故发生单位决定。

3.承担技术鉴定的单位要具备国家规定的资质。进行事故技术鉴定的单位的资质一

般由国务院安全生产监管部门或者省级安全生产监管部门、省级煤矿安全监察机构

或有关部门授予。不具备国家规定资质的单位作出的技术鉴定结果无效。事故调查

组也不能委托其进行技术鉴定。

4.必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定，专家要有代表性、权威性，

能得到业内的认可，这里的专家一般不是事故调查组成员。

5.当事故调查组认为需要进行技术鉴定时，技术鉴定的时间不计入事故调查期限，

也就是说“自事故发生之日起60日内提交事故调查报告”不包括技术鉴定所用的

时间。

释义：本条是关于事故调查组成员行为规范的规定。

本条规定有以下几层意思：

事故调查不是一项普通的工作，为保证事故调查的客观、公正、高效，事故调查组

成员必须遵循一定的行为规范。

1.事故调查组要有品德操守。事故调查组的成员不管来自哪个部门和单位，均是事

故调查组的一员，除具备本条例第二十三条规定的条件外，事故调查组成员要讲诚

信，要公正地参与事故调查工作，要全面了解事故调查中的有关情况，不得偏听偏

信，影响事故调查。

2.事故调查组成员要有工作操守。事故调查组成员要恪尽职守，兢兢业业，严格履

行职责，发挥专业特长和技术特长，按期完成事故调查组交办的事故调查任务。

3.事故调查组成员要守纪、保密。事故调查组成员要遵守事故调查组的纪律，服从

事故调查组的领导，廉洁自律，认真负责，协调行动，听从指挥，同时，要严格保

守事故调查中的秘密。

4.事故信息发布工作应当由事故调查组统一安排，未经事故调查组组长允许，事故

调查组成员不得擅自发布有关事故的信息。

第二十九条 事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊

情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，

但延长的期限最长不超过60日。

释义：本条是关于事故调查时限的规定。

1.原则上，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。这是法

定期限，并且应当按自然日历计算，不是特指工作日。事故调查报告一般应在上述

期限内提交。当然，需要技术鉴定的，技术鉴定所需时间不计入该时限，其提交事

故调查报告的时限可以顺延。

2.特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适

当延长，但延长的期限最长不超过60日。这里说的“特殊情况下”，一般是指事故

等级较高、事故现场不能及时勘查、事故原因一时不易查清、事故责任认定需要大

量调查工作等，如煤矿爆炸造成调查人员不能深入井下，60日内难以达到本条例第

三十条规定要求；要延长事故调查报告提交的期限，就应当经负责事故调查的人民

政府批准这一程序，对授权有关部门组织事故调查组调查的，也可以由组织事故调

查的部门批准延长的期限可以是10日或20日，但最长不得超过60日。

上述关于提出事故调查报告期限的规定，给事故调查组的工作效率提出了较高要

求。条例实施后，事故调查组要进一步改进工作方法，提高工作效率，确保近期提

交事故调查报告。提交事故调查报告的方式没有作出具体规定，可以按照现行做法

执行。

第三十条 事故调查报告应当包括下列内容：

（一）事故发生单位概况；

（二）事故发生经过和事故救援情况；

（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；

（四）事故发生的原因和事故性质；

（五）事故责任的认定及对事故责任者的处理；

（六）事故防范和整改措施。

事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签

名。

释义：本条是关于事故调查报告内容的规定。

事故调查组按照规定履行事故调查职责，目的就是要提交事故调查报告。事故调查

报告是事故调查组工作成果的集中体现，是事故处理的直接依据，在条例中对事故

调查报告的内容作出规定，有利于事故调查报告内容的规范、完整。同时，其内容

应当与本条例第二十五条关于事故调查组任务、职责的规定有效衔接。事故发生单

位概况一般包括事故发生单位性质、事故发生单位的主要负责人情况、事故发生单

位相关行政许可情况、事故发生单位的用工情况、生产工艺及近期事故发生情况，

等等。事故调查报告的其他内容参考本条例第二十五条的释义。

对本条第二款“事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故

调查报告上签名”的理解包括以下几层含义：

1.事故调查报告附具的有关证据材料是事故调查报告的重要部分，应作为事故调查

释义：本条是关于事故调查结束和调查资料存档的规定。

本条规定应重点把握以下几点：

1.条例第二十九要规定的时限是事故调查组提交事故调查报告的时限，事故调查报

告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查告结束。这时，事故调查组的使命已

经完成。

2.事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，进入事故处理程序，按照本条例

第四章的规定执行。

3.事故调查有关资料的保存一般应当由政府授权或者委托的有关部门实施，在事故

调查中可以委托专人保管事故调查组成员的调查资料，调查工作结束后统一归档；

也可以先由事故调查组成员分别保管，但所有调查资料应当共享，最后统一归档。

事故调查结束后，事故调查的有关资料，事故调查组成员不得私自保存。归档保存

应当符合《档案法》的有关规定。

第三十二条 重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收

到事故调查报告之日起15日内作出批复；特别重大事故，30日内作出批复，特殊

情况下，批复时间可以适应延长，但延长的时间最长不超过30日。

有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事

故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有责任的人员

进行处理。

负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

释义：本条是关于事故调查批复主体、批复时限及批复如何落实的规定。

形成的报告，其内容既包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事

故伤亡和直接经济损失情况、事故发生原因和事故性质等客观情况，也包括事故调

查组对事故责任的认定、对责任者的处理建议及事故防范和整改措施等内容。因为

事故调查组是为了调查某一特定事故而临时组成的，不管是有关人民政府直接组织

的事故调查组，还是授权或者委托有关部门组织的事故调查组，其形成的事故调查

报告只有经过有关人民政府批复后，才具有效力，才能被执行和落实。因此，条例

明确规定，事故调查报告批复的主体是负责事故调查的人民政府。

2.批复的时限。重大事故、较大事故、一般事故的调查报告的批复时限为15日，

起算时间是接到事故调查报告之日，这是一个硬性规定，在任何情况下，15日的期

限不得延长。考虑到特别重大事故一般情况比较复杂，涉及面较广，事故调查报告

批复的主体是国务院，条例规定，特别重大事故的批复时限为30日，起算时间也

是接到事故调查报告之日。同时规定，在有些特殊情况下，比如需要对事故调查报

告的部分内容进行核实、对事故责任人的处理问题进行研究等，对特别重大事故的

调查报告确实难以在30日内作出批复的，批复时限可以适当延长，但对延长的期

限作了严格限制，最长不超过30日。这就要求有关人民政府一定要提高工作效率，

按照条例规定的期限如期作出批复。

（二）有关机关对批复的落实

1.本条的“有关机关”不是特定主体，可能是一个机关，也可以是多个机关，应当

根据批复的内容不同而不同。一般来说，“有关机关”包括作出批复的人民政府的

有关部门、下级人民政府及其有关部门。

2.依照法定权限和程序落实。首先，有关机关只能在法定职责权限范围内行使职权，

求。其他有关法律、行政法规对有关机关的权限也都有明确规定。其次，程序必须

合法。在现代法治国家，程序合法、正当成为一种普遍要求，程序正当是结果正当

的必要条件。落实有关人民政府对事故调查报告的批复，对事故发生单位和有关部

门人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，必须严格依照法

律、行政法规规定的程序。在具体操作中，有关机关实施不同行政处罚或者处分，

要按照有关法律、行政规定的相应程序进行。

故发生单位可以根据本单位的有关规章制度对该负有事故责任的人员进行相应的

处理；二是对事故发生负有责任的有关人员的行为已经涉嫌犯罪，或者依照法律、

行政法规应当由有关机关给予行政处罚或处分的，事故发生单位也可以根据本单位

的规章制度作出处理。

需要强调的是，事故发生单位虽然是按照负责事故调查的人民政府的批复，对有关

人员进行处理，但是这种处理属于事故发生单位的内部管理行为，其依据主要是本

单位的规章制度，不属于行政处罚或行政处分的范畴。

（四）刑事责任的追究

条例明确规定，负有事故责任的人员涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是对

事故责任人员最严厉的处罚。实践中需要注意的问题：一是有关部门要及时移送司

法机关追究刑事责任，不能拖延，更不能以罚代刑；二是司法机关要严格依法判处，

不能畸轻畸重。

第三十三条 事故发生单位应当认真吸取事故教训，落实防范和整改措施，防止事

安全生产工作的责任主体，也应当是落实防范和整改措施的主体。

按照条例的规定，事故发生单位要认真吸取事故教训，落实防范和整改措施。我国

每年发生的安全生产事故中，绝大多数是责任事故，主要是生产经营单位及其有关

部门人员违反安全生产法律、法规、标准和有关部门技术规程、规范等人为原因造

成的。如，生产经营活动的作业场所不符合安全生产的规定，安全生产规章制度和

操作规程不健全，未对职工进行安全教育和培训，管理人员违章指挥，职工违章冒

单位而言，职工个人往往处于弱势地位，工会作为职工组织，代表职工对单位实施

监督责无旁贷。事故发生单位落实防范和整改措施直接关系到职工的生命安全，工

会应当代表职工与单位进行交涉，要求其落实防范和整改措施，保障职工在安全的

条件下从事劳动。因此，明确事故发生单位落实防范和整改措施的情况要接受工会

的监督，具有重要的现实意义。

工会和职工对防范和整改措施的落实情况进行监督的手段主要有两种：一是直接与

单位进行交涉，敦促事故发生单位落实防范和整改措施；二是向有监督管理职权的

部门反映情况，由有关部门督促事故单位落实。事故发生单位应当本着对职工生命

安全高度负责的精神，积极、主动地将落实情况告知单位职工和工会，自觉接受监

督。

安全生产领域负有安全监督管理职责的部门。事故发生单位落实防范和整改措施情

况属于安全生产工作的重要内容，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理

职责的有关部门应当对落实情况进行监督检查，这是履行安全生产监督管理职责的

要求。所谓监督检查，主要是指通过信息反馈、情况反映、实地检查等方式及时掌

握事故发生单位落实防范和整改措施的情况，对未按照要求落实的，督促其落实；

经督促仍然不落实的，依法采取有关措施。

第三十四条 事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、

机构向社会公布，依法应当保密的除外。

释义：本条是关于事故处理情况向社会公布的规定。

事故处理情况是指事故发生后，经过事故调查对事故发生单位及事故责任人的处理

意见以及落实的情况和信息。具体内容包括对事故发生单位及其有关部门人员的行

公正，进一步改进安全生产工作。

三是，有利于建设公开透明的政府。事故处理情况属于政府公共信息的范畴，依照

《政府信息公开条例》的规定，应当向社会公布。这对于建设透明政府，改进政府

工作，具有重要的意义。

需要强调的是，向社会公布事故的处理情况，对于依法应当保密的内容，不向社会

公布。这里所说的依法应当保密的内容既包括依据《保守国家秘密法》《国家安全

法》等规定的属于国家秘密的信息，也包括依据其他有关法律、行政法规规定，应

当保密的企业商业秘密等。

事故处理情况可以由负责事故调查的人民政府直接向社会公布，也可以由其授权的

有关部门、机构负责向社会公布。实践中，根据不同的事故等级，公布的主体也会

有所不同。特别重大事故的处理情况由国务院或者其授权的有关部门、机构向社会

公布，重大事故、较大事故、一般事故的处理情况分别由负责事故调查的有关省级

人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府或者其授权的有关部门、机构向社

会公布。向社会公布事故处理情况可以是一种形式，也可以同时采用多种形式。

第三十五条 事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入40%至

80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事

责任：

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位主要负责人。主要负责人是指对

生产经营单位的生产经营活动负有领导责任，对单位的生产经营活动有决策权、指

挥权的人。事故发生单位主要负责人的具体所指，根据事故发生单位的组织形式不

同而有所不同：对于公司制的事故发生单位，根据《公司法》的规定，公司法定代

理人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任，并依法登记。因此，

公司制生产经营单位的主要负责人一般应当是担任法定代表人的董事长、执行董

事、经理等。对于非公司制的企业，主要负责人一般是企业的厂长、经理、矿长等

负责企业经营管理的人。如《全民所有制工业企业法》规定，企业实行厂长（经理）

负责制，厂长是企业的法定代理人，对企业负全面责任。总之，事故发生单位主要

负责人需要根据该单位的实际情况确定，对于一个特定的生产经营单位，其主要负

责人是特定的。特别要注意的是，对于有些虽然名义上不在生产经营单位任职，但

是实际上控制生产经营单位的管理和经营活动的实际控制人，也要作为生产经营单

救更多的生命，尽量减少财产损失。实践中，一些事故发生单位的主要负责人接到

事故报告后，第一反应不是立即组织事故抢救，而是如何逃避事故责任，或者麻木

不仁，贻误时机，导致事故扩大、人员伤亡增加或财产损失增加等后果。这是一种

严重不负责任的行为，必须给予严厉的法律制裁。这里所讲的不立即组织抢救，是

指事故发生单位主要负责人客观上能够组织抢救，而不立即组织抢救的情形，不包

括事故发生单位主要负责人客观上不能立即组织抢救的情形。

2.迟报或者漏报事故。及时、准确、如实、完整地报告生产事故，是《安全生产法》

第十七条规定的生产经营单位主要负责人的一项重要职责。本条例第四条也明确规

定了事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎

报或者瞒报的总体要求; 第九条更是明确要求，单位负责人接到事故报告后，应当

于1小时内向有关部门报告。所谓迟报事故，是指未按照规定的时间要求报告事故，

情况最了解，要求其坚守岗位，有利于事故调查组随时向其了解情况。另一方面，

事故发生单位的主要负责人往往是事故责任人，要求其坚守岗位，防止其逃匿，有

利于对其追究事故责任。因此，对于事故调查期间擅离职守的主要负责人，应当追

究其法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。事故发生单位主要负责人构成本条规定的三种违法行为之一的，首先要给

予罚款的行政处罚，罚款的数额为事故发生单位主要负责人上一年年收的40%至

80%。这里没有规定固定的罚款数额，主要是考虑到，随着市场经济的发展，市场

主体多元化趋势明显，生产经营单位已经由国有企业、集体企业为主，逐步演变为

目前的国有企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户等多种形式

共存。不同组织形式的企业，其主要负责人的收入存在较大甚至是很大的差别。如

果规定固定数额的罚款，对于一些高收入的单位负责人根本就“无关痛痒”，起不

到罚款应当具有的威慑和惩罚作用，而有些收入低的单位主要负责人则可能无法承

受。因此，条例规定按照上一年年收入的一定比率罚款，更为科学、合理。同时，

罚款的比率较高，最高可处其上一年年收入80%的罚款，体现了加大处罚力度的指

有公司、企业的工作人员。事故发生单位属于国有企业的，其主要负责人符合该条

件。二是实施了严重不负责任或者滥用职权的行为。发生事故后，不立即组织抢救，

是一种严重不负责任的行为。三是在客观上造成了严重损失。事故发生后，不立即

组织抢救，可能导致事故扩大，造成严重损失。根据《刑法》第一百六十八条的规

定，构成本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失

的，处三年以上七年以下有期徒刑。

迟报或者漏报事故，如果情节严重，可能构成《刑法修正案（六）》所规定的不报

或者谎报事故罪。《刑法修正案（六）》第四项规定，在《刑法》第一百三十九条后

增加一条，作为第一百三十九条之一：“在安全事故发生后，负有报告职责的人员

不报告或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者

拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

第三十六条 事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处

100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直

接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予

处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，

依法追究刑事责任：

（一）谎报或者瞒报事故的；

（二）伪造或者故意破坏事故现场的；

（三）转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；

（四）拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；

（五）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；

（六）事故发生后逃匿的。

释义：本条是关于事故发生单位及其有关人员法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位及其有关人员，包括事故发生单

位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。“直接负责的主管人员”

是指对事故发生单位的安全生产管理、安全生产设施或者安全生产条件不符合国家

规定并导致事故发生负有直接责任的单位负责人（不包括主要负责人）、管理人员

等。“其他直接责任人员”则是指事故发生单位除主要负责人和直接负责的主管人

员以外的其他对事故发生直接负有责任的任何人员。

（二）违法行为种类

1.谎报或者瞒报事故。谎报事故。谎报事故是指不如实报告事故，比如，谎报事故

死亡人数，将重大事故报告为一般事故等。瞒报事故是获知发生事故后，对事故情

况隐瞒不报。谎报或者瞒报事故比迟报、漏报事故性质更恶劣，后果更严重，直接

导致有关机关得到错误的事故信息或者根本不知道发生了事故，也就谈不到有效组

织事故抢救和开展事故调查。实践中，事故发生后，事故发生单位及其有关人员为

了减轻或者逃避事故责任，谎报或者瞒报事故的现象屡有发生，法律的尊严被践踏，

社会影响十分恶劣，对此种违法行为应当给予严厉的法律制裁。

2.伪造或者故意破坏事故现场。事故现场是查找事故发生原因、判定事故性质最主

为了逃避罚款的处罚和应承担的经济补偿责任，在事故发生后及事故调查处理期

间，往往将资金或者财产转移、隐匿，导致在事故责任追究中，对其实施罚款的行

政处罚难以落实，对事故受害者或者其家属的经济补偿不能实现，最后政府不得不

为企业事故“埋单”，这种事例在现实中已屡见不鲜。因此，条例对转移、隐匿资

金、财产的行为，规定了相应的法律责任。

同时，本条例第十六条明确规定，有关单位和人员应当妥善保护事故现场及相关证

据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。对销毁有关证据、资料的

行为，也必须追究法律责任。

罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。因此，对于逃匿的有关人员，都应

追究其相应的法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。构成本条例规定的六种违法行为之一的，首先要受到罚款的行政处罚。其

中，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款，具体数额的确定由执法

机关考虑情节轻重及造成后果的程度等因素确定。对主要负责人、直接负责的主管

人员和其他直接责任人员，处上一年年收入60%至100%的罚款，具体比率由执法机

关考虑上述人员实施违法行为的主观恶性、情节轻重、造成的后果等因素进行裁量。

可以看出，本条规定的罚款力度是比较大的，对生产经营单位最低罚款起点是100

万元，最高可达500万元，对有关人员最高可处其上一年年收入100%的罚款。这主

要是因为，本条例规定的几项违法行为，性质都比较恶劣，影响很坏，必须加大处

罚力度。

2.处分。如果事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人

员属于国家工作人员，除对其进行上述罚款的行政处罚外，还应当依照有关法律、

行政法规规定的处罚种类及程序对其进行处分。

3.治安处罚。《法案管理处罚法》第六十条规定了伪造、隐匿、毁灭证据或者提供

虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的行为可以构成违反治安管理的

行为。本条规定的六种违法行为中，伪造或者破坏事故现场可能构成提供伪造或者

毁灭证据的行为，作伪证或者指使他人作伪证可能构成提供虚假证言的行为，销毁

证据、材料属于毁灭证据的行为。根据《治安管理处罚法》第六十条的规定，构成

该违反治安管理行为的处五日以上十日以下拘留。

4.刑事责任。违法行为人有本条规定的违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

比如，2006年6月29日全国人民代表大会常务委员会通过的《刑法修正案（六）》，

专门增加规定了不报或者谎报事故罪。谎报或者瞒报事故的行为可能构成不报或者

谎报事故的犯罪。该犯罪的主体是负有报告责任的人员，事故发生单位主要负责人、

直接负责的主管人员和其他直接责任人员；主观方面是主观故意实施的行为；客观

方面是客观实施了不报或者谎报事故情况的行为，造成了贻误事故抢救的后果。瞒

报或者谎报事故的行为符合该犯罪的构成要件。构成该犯罪的，处三年以下有期徒

刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

对于伪造或者故意破坏事故现场，转移、隐匿资金，拒绝接受调查或者拒绝提供有

关资料的行为，还有可能构成《刑法》第二百七十七条规定的妨害公务罪。

第三十七条 事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；

（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；

（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款。

释义：本条是关于对事故发生负有责任的事故发生单位法律责任的规定。

生产经营单位是安全生产的责任主体，《安全生产法》及有关法律法规对生产经营

单位的安全生产责任作了明确规定。

所谓“事故发生单位对事故发生负有责任的”，是指事故发生单位没有履行相应的

安全生产职责，导致事故发生的情形。

作为安全生产责任主体的生产经营单位不落实安全生产责任，是我国目前事故多发

的重要原因之一。为了加大事故成本，促使生产经营单位切实落实安全生产责任，

促进安全生产形势的进一步好转，预防和减少事故，应当对负有责任的事故发生单

位施以重罚。

按照本条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，根据所发生事故的等级，处

以较大数额的罚款。事故等级越高，处罚也就越严厉。具体是：发生一般事故的，

处10万元以上20万元以下的罚款；发生较大事故的，处20万元以上50万元以下

的罚款；发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；发生特别重大事

故的处200万元以上500万元以下的罚款。对发生不同等级事故与负有责任的单位

的罚款数额相互衔接，每一等级事故的罚款数额都有一定的幅度，罚款的具体数额

由执法机关根据发生事故严重程度、事故发生的原因、事故责任单位应负责任等情

况裁量确定。

需要说明的是，本条虽然规定对事故发生单位根据事故等级处以罚款，但并不属于

单纯的“事故罚”，即一出事故就罚款，而是在事故发生单位对事故发生负有责任

的情况下才处以罚款，目的是加大事故成本，促进生产经营单位加强安全生产工作。

第三十八条 事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发

生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪

的，依法追究刑事责任：

（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；

（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；

（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。

释义：本条是关于事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责的法律责

任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是事故发生单位的主要负责人。

（二）违法行为种类

本条规定的违法行为是事故发生单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致

事故发生的行为。

《安全生产法》第五条明确规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产

工作全面负责；第十七条具体列举了生产主要负责人对本单位安全生产工作负有的

职责。此外，其他有关安全生产的法律法规对生产经营单位主要负责人的具体安全

生产管理职责也有规定。如果生产经营单位的主要负责人未依法履行安全生产管理

职责，并导致事故发生的，要依照本条的规定追究其法律责任。

（三）法律责任的种类和幅度

1.罚款。生产经营单位的主要负责人未依法履行安全管理职责，导致事故发生的，

首先要处以罚款的行政处罚。罚款以其上一年年收入为基数，并根据发生事故的等

级确定具体的比率。需要明确的是，罚款的数额是上一年年收入的特定比率，没有

自由裁量幅度。

本条关于罚款的规定，将事故等级与罚款数额直接挂钩，具有一定的创新性，体现

依照其他有关安全生产的法律法规的规定处罚，不能依照本条规定处罚。

第三十九条 有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理

职责的有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依

法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不立即组织事故抢救的；

（二）迟报、漏报、谎报或者瞒报事故的；

（三）阻碍、干涉事故调查工作的；

（四）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的。

释义：本条是关于有关地方人民政府、有关部门及其人员法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为主体是有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全

生产监督管理职责的有关部门。责任主体则是有关地方人民政府、安全生产监督管

理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门直接负责的主管人员和其他直接

责任人员。有关地方人民政府既包括乡镇政府，也包括县级、设区的市级及省级人

民政府。上述单位如果有本条规定的四种违法行为之一的，对该单位的直接负责的

主管人员和其他直接责任人员进行相应的处罚。

（二）违法行为的种类

2.迟报、漏报、谎报或者瞒报事故。事故报告由事故发生单位或者事故现场有关人

员报告有关政府部门后，接到事故报告的政府部门应当根据本条例的规定及时、准

确地逐级上报事故。不管是最初接到事故报告的部门还是接到上报事故的部门，如

果需要上报事故，都应当按照规定的时间及时、准确地上报事故。不能拖延不报，

更不能漏报、谎报或者瞒报。

3.阻碍、干涉事故调查工作。事故调查工作是依法组成的事故调查组查明事故原因，

分清事故责任的活动。要保证事故调查工作顺利进行及事故调查结果客观、公正，

（三）法律责任的种类和幅度

1.处分。有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责

的有关部门构成上述违法行为之一的，对该单位直接负责的主管人员和其他直接负

责人员根据有关法律法规给予处分。

2.刑事责任。有上述违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，不立即组

织事故抢救和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证或者指使他人作伪证三种行为可能

构成《刑法》第三百九十七条规定的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的行为。

构成本条犯罪的条件是：一是主体为国家机关工作人员，二是客观上实施了滥用职

权、玩忽职守的行为，三是客观上造成了公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。

本条规定的有关单位不立即组织事故抢救和阻碍、干涉事故调查工作及作伪证三种

行为符合上述要件。根据《刑法》的规定构成本罪的，处三年以下有期徒刑或者拘

役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

迟报、漏报、谎报或者瞒报事故可能构成《刑法修正案（六）》规定的不报或者瞒

报事故的犯罪。构成犯罪的条件：一是主体是负有报告职责的人员，二是客观上实

施了不报或者瞒报事故的行为，三是客观上造成了延误事故抢救的后果。有关地方

人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门迟报、

漏报、谎报或者瞒报事故符合上述条件，构成该罪，情节严重的，处三年以下有期

徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有徒刑。

为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关

证照及其相关人员的执业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

释义：本条是关于事故发生单位及其有关责任人员的资格罚以及提供虚假证明的中

介机构法律责任的规定。

资格罚，又称行为罚或者能力罚，是行政处罚的一种形式，是限制或者剥夺违反行

政法规范的行政相对人特定的资格（能力）的一种行政处罚。因为在特定行政管理

领域，行政相对人的特定行为须经行政许可才能获取相应资格。因此，这种限制或

者剥夺特定资格、资质的处罚往往被视为仅次于人身罚的一种严厉的行政处罚，主

府批复的事故调查报告对于事故责任的认定，是判断事故发生单位是否负有事故责

任的依据，也是有关部门对事故发生单位适用资格罚的依据。

（二）对事故发生单位负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产

有关的执业资格、岗位证书。与安全生产有关的执业资格、岗位证书，是指生产经

营单位有关人员从事与安全生产有关的活动，按照法律法规或者国家有关规定必须

取得的资格、证书等。

实施暂停或者撤销有关安全生产的执业资质、岗位证书的主体同样是有权颁发或者

授予该执业资格和岗位证书的部门。

（三）对事故发生单位主要负责人的资格罚

事故发生单位主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处

分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。作为《安全生产法》

的配套行政法规，条例的这项规定是对《安全生产法》第八十一条规定的具体化、

特定化。本条规定具体包括以下内容：

一是，本条规定的适用对象仅限于事故发生单位主要负责人。

二是，只有在主要负责人被判处刑事处罚或者属于国家工作人员的主要负责人受到

撤职的行政处分的情况下，才能被判处上述资格罚。其中，主要负责人受过的刑事

处罚一般应当限于因安全生产事故责任而受到的刑事处罚，既包括受到管制、拘役、

有期徒刑、无期徒刑等主刑的处罚，也包括受到罚金、剥夺政治权利、没收财产等

附加刑的刑事处罚。

本条所称中介机构，是指接受有关生产经营单位或者安全生产监管部门以及事故调

查组委托，进行安全评价、认证、检测检验、鉴定等技术服务的中介机构。

《安全生产法》对为安全生产提供技术服务的中介机构作出了2项基本规定。在《安

全生产法》的基础上，条例进一步规定，为发生事故的单位提供虚假证明的中介机

构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照及其相关人员的执业资格；构成犯罪

的，依法追究刑事责任。

1.资格罚。为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者

吊销其有关证照及其相关人员的执业资格。这里所称“提供虚假证明”，是指提供

技术服务的中介机构虚构事实、隐瞒真相，提供与实际情况严重不符的安全评价报

告，认证、鉴定结论或者有关检测检验数据的证明文件等。这里所称“有关部门”，

是指颁发或授予中介机构及其相关人员证照或资格的有关部门和组织。依据国家有

关规定安全生产领域的技术服务资质和相关人员的执业资格主要包括安全评价机

构甲级资质证书和乙级资质证书等及安全评价人员资格、注册安全工程师资格，等

等。

2.刑事责任。按照本条规定，为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构及其相关

人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任。提供虚假证明文件罪的构成要件为：

同时，根据《刑法》的有关规定，提供虚假证明文件罪，既包括个人犯罪形态，也

包括单位犯罪形态。

第四十一条 参与事故调查的人员在事故调查中有下列行为之一的，依法给予处

分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对事故调查工作不负责任致使事故调查工作有重大疏漏的；

（二）包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复的。

释义：本条是关于参与事故调查的人员有关违法行为应承担的法律责任的规定。

（一）违法行为及其责任主体

本条规定的违法行为及其责任主体是参与事故调查的人员。参与事故调查的人员包

括有关人民政府、有关部门、工会、发生事故的企业的人员以及专家等。

（二）参与事故调查的人员的违法行为

1.对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏。

“对事故调查工作不负责任”，既有主观态度上的，如思想不重视、责任心不强，

也有具体行为上的，如行为懈怠、拖拉、不履行或者不适当履行工作职责等。“致

使事故调查工作有重大疏漏”，是指对事故调查工作不负责任的后果。“事故调查工

作有重大疏漏”是指因参与事故调查的人员对事故调查工作不负责任，导致事故原

因、经过没有查明或者难以查明，事故责任无法认定，对事故责任人的处理建议依

据不足等情形。如果只是一般的不负责任，没有造成严重后果的，则不按照此条追

究法律责任，可以作其他处理。同时，对工作不负责任与事故调查工作有重大疏漏

之间须有直接因果关系。

资助以帮助其逃匿，或者通过隐瞒事实、掩盖真相的做法，意图使应当承担事故责

任的人员逃避追究责任或者只追究较轻的责任等。“借机打击报复”则指参与事故

调查的人员利用参与事故调查工作之便，对有关人员打击、报复，公报私仇的行为。

（三）参与事故调查的人员的法律责任

1.处分。参与事故调查的人员在事故调查中有上述行为之一的，首先要依法给予处

分。其中，行政处分适用于参与事故调查的国家工作人员，主要包括在国家机关中

从事公务的国家机关人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人

员，国家机关及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员，以及其他依照法

律从事公务的人员，不适用于参与事故调查的有关专家及负责组织调查的事故发生

单位的非国家工作人员。对其他人员，可以依法给予相应的纪律处分等。

2.刑事责任。参与事故调查的人员在事故调查中有上述违法行为之一，构成犯罪的，

依法追究刑事责任。特别需要说明的是，这里构成犯罪、承担刑事责任的主体不限

于国家工作人员，而是包括前述所有参与事故调查的人员。这里讲的构成犯罪，依

法追究刑事责任，主要是指可能构成《刑法》规定的以下犯罪：

一是，《刑法》第三百九十七条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪。

二是，《刑法》第三百一十条规定的窝藏、包庇罪。

三是，《刑法》第二百五十四条规定的报复陷害罪。

四是，《刑法》第二百五十五条规定的打击报复会计、统计人员罪。

第四十二条 违反本条例规定，有关地方人民政府或者有关部门故意拖延或者拒绝

落实经批复的对事故责任人的处理意见的，由监察机关对有关责任人员依法给予处

分。

释义：本条是关于有关地方人民政府或者有关部门不依法落实对事故责任人的处理

在事故调查报告中要根据调查结论对事故责任人提出客观、公正的处理意见，有关

人民政府要依法作出批复。依法作出的批复具有法律效力，有关地方人民政府和有

关部门必须及时、认真落实，不得拒绝或者拖延。否则，有关责任人员就应当承担

相应的法律责任。

1. 这里所说的“违反本条例规定”，主要是指违反本条例第三十二条第二款的规定。

按照该款的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的

权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工

作人员进行处分。

2.本条规定的违法行为的主体是有关地方人民政府或者有关部门。

3.本条规定的违法行为是故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意

见。这一违法行为由主观要件或者客观要件共同构成。首先，主观上必须是故意的。

因不可抗力、客观不能或者其他合理原因无法落实对事故责任人的处理意见的，不

符合这一违法行为的构成要件，因而也就不需要承担相应的法律责任。其次，客观

上必须有拖延或者拒绝落实对事故责任人处理意见的行为。所谓拖延，是指久拖不

办，或者阳奉阴违，使事故责任人迟迟得不到处理。拒绝落实，既包括有关人民政

6.条例规定的法律责任是依法给予处分。监察机关依法给予处分，主要是指依据《行

政监察法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《行政监察法实施条例》《安全

生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》的相关规定，对不依法落实经批复对事

故责任人处理意见的有关责任人员给予处分。

第四十三条 本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。

法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。

释义：本条是关于行政处罚的决定机关、种类和幅度的规定。

（一）本条例规定的罚款的行政处罚由安全生产监督管理部门决定

本条例规定的罚款的行政处罚，是指条例第三十五条、第三十六条、第三十七条及

第三十八条所规定的对事故发生单位及其主要负责人和其他有关人员的罚款。为了

便于执法，条例明确规定，本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部

门决定。这主要是考虑到，安全生产监督管理部门是安全生产综合监管部门，本条

例坚持了事故调查处理“政府负责、分级管理”的原则，由安全生产监督管理部门

代表政府统一决定罚款的行政处罚，比较适当。同时，明确由一个部门决定罚款的

行政处罚，也有利于方便生产经营单位。

原则上，县级以上人民政府安全生产监督管理部门都可以作出决定。从实际操作上

考虑，可以由作出批复的人民政府决定由哪一级安全生产监督管理部门决定罚款的

行政处罚。

安全生产监督管理部门决定罚款的行政处罚，需要注意以下几个问题：

一是“一事不二罚”。依据《行政处罚法》的规定，对同一个违法行为，不得给予

两次以上罚款的行政处罚。

二是依据《行政处罚法》的规定，作出罚款决定的安全生产监督管理部门应当与收

三是罚款与罚金的折抵。依据《行政处罚法》的规定，违法行为构成犯罪，人民法

院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。据此，在有

关单位和人员依据本条例第三十五条、第三十六条、第三十八条规定被安全生产监

督管理部门处以罚款，同时又被法院判处罚金的情况下，有关单位和人员已经缴纳

的罚款可以折抵相应数额的罚金。

（二）法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规

定

考虑到事故的报告和调查处理涉及多个行业和领域，现行法律、行政法规对有些行

业和领域事故的报告和调查处理已经作了规定，包括对本条例规定的违法行为可能

另行规定了处罚的种类、幅度以及处罚的决定机关等。为了与有关法律、行政法规

者造成较大的国际影响，或者对人民群众生产健康构成潜在威胁，等等。对这类事

故，如果国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的，依照本条例的有关规

定执行。

对于没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，适用本条例有关规定的前提是

“国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的”。因此，是否调查处理，决

定权在国务院或者有关地方人民政府。如果国务院或者有关地方人民政府认为不需

员伤亡或者直接经济损失的事故。这类非生产经营单位发生的事故的报告和调查处

理，目前我国现行法律、行政法规还没有明确规定。为了使非生产经营单位发生的

事故的报告和调查处理有法可依，本条第二款规定，国家机关、事业单位、人民团

体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。这与《企业职工伤亡事

故报告和处理规定》第二十四条规定的精神是一致的。

这里的“国家机关”，包括国家立法机关、行政机关和司法机关，党的机关以及其

他民主党派机关。“事业单位”是指国家为了社会公益事业目的办的从事文化、教

育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位，如学校、医院、图书馆、博物馆、电视

台，等等。“人民团体”则包括工会、共青团、妇联、残联等。这类单位发生的事

故的报告和调查处理参照本条例的规定执行，意思是要根据情况，对适合这类单位

依照本条例第十九条的规定，特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织

事故调查组进行调查，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民

政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级

人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托

有关部门组织事故调查组进行调查。同时，条例有关条款还规定，事故调查报告由

负责组织事故调查的有关人民政府负责批复。因此，条例在事故报告和处理上坚持

门领域的安全生产监管。事故调查处理是安全生产工作不可缺少的环节，要切实履

行好安全生产监管职责，有关部门需要有权进行事故调查处理。

二是有些行业和领域的管理体制较为特殊。目前，铁路、海事和民用航空实行中央

垂直管理体制，如果由地方政府牵头组织事故调查，与现行体制不符，操作起来难

度也很大。

三是有些行业和领域事故调查处理具有特殊性。比如，铁路交通、水上交通和民用

航空都具有网络性、流动性，如果事故发生在哪里就由哪个地方的政府组织调查，

不一定合适。另外，这几类事故的调查还具有很强的专业性、技术性，由业务主管

事故发生地海事管理机构报告，并做好现场保护工作；海事管理机构接到内河交通

事故报告后，必须立即派员前往现场，进行调查和取证；海事管理机构应当在内河

交通事故调查、取证结束后30日内，依据调查事实和证据作出调查结论，并书面

告知内河交通事故当事人。《道路交通安全法》及其实施条例规定，公安机关交通

管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，

及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交

通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。《道路交通安全法实施

条例》第九十三条规定，公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故

应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书。对需要进行检验、鉴定的，

应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书。

此外，安全生产领域的综合性、基础性法律《安全生产法》第二条也明确规定，有

关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民

用航空安全另有规定的，适用其规定。因此，条例应当与现行有磁法律、行政法规

相衔接，以维护法制统一和嫠体系的和谐。

综上所述，对重大事故、较大事故、一般事故的报告和调查处理，有关法律、行政

法规或者国务院另有规定的，适用其规定；没有另行规定的，适用本条例的规定。

本条例作为一部全面、系统地规范生产安全事故报告和调查处理的综合性行政法

规，不宜具体明确规定哪些行业、领域不适用本条例，作出上述衔接性规定，是比

较适宜的。

第四十六条 本条例自2007年6月1日起施行。国务院1989年3月29日公布的

《特别重大事故调查程序暂行规定》和1991年2月22日公布的《企业职工伤亡事

故报告和处理规定》同时废止。

释义：本条是关于条例施行日期及废止现行有关行政法规的规定。

（一）本条例的施行日期

法律、行政法规的施行日期是其法律效力的一个方面。法律效力包括对人的效力、

对具体法律关系或事项的效力、对地域的效力以及时间的效力等方面。法律、行政

法规中一般其施行日期作出明确规定，通常有以下三种方式：

一是明确规定从公布之日起施行。如《特别重大事故调查程序暂行规定》第二十八

条规定：“本规定自发布之日起施行。”

二是公布后并不立即施行，经过一个时期后才开始施行，并明确规定施行的具体日

期。如2002年6月29日中华人民共和国主席令第70号公布的《安全生产法》第

九十七条规定：“本法自2002年11月1日起施行。”

三是法律的施行时间以另一法律的施行为条件。如1986年通过的《企业破产法（试

行）》第四十三条规定：“本法自《全民所有制工业企业法》实施满三个月之日起试

行。”以这种方式规定法律施行日期的做法目前已经很少。

本条例是2007年4月9日中华人民共和国国务院令第493号公布的，自2007年6

月1日起施行。条例从公布到施行预留了两个月左右的时间。这主要是考虑到社会

各界需要一定的时间对条例进行学习、掌握，有关部门实施条例也需要作相应的准

备。同时，这也是我国履行加入世界贸易组织相应义务的要求。依据中国加入世界

贸易组织议定书所作承诺，成员方应当提前公布其欲实施的与货物贸易、服务贸易，

与贸易有关的知识产权及外汇管制等有关法律法规及其他措施，以便于其他成员国

能够及时了解上述信息并有合理的时间向有关主管部门提出意见，未经公布的法律

法规不得实施。因此，2006年3月20日《国务院办公厅关于进一步做好履行我国

加入世界贸易组织议定书透明度条款相关工作的通知》要求，除了涉及国家安全及

不立即施行会给法律本身实施带来不利影响的情况外，法律、行政法规公布与施行

日期必须至少间隔一个月以上。

条例的时间效力涉及条例本身有无溯及力的问题。所谓法律的溯及力，即法律溯及

既往的效力。简言之，就是新法施行后，对在它生效前发生的事件和行为是否适用

的问题。如果适用，就具有溯及力；如果不适用，就不具有溯及力。根据“法律不

溯及既往”的一般原则，本条例不适用于发生在2007年6月1日之前的生产安全

事故的报告和调查处理。对在2007年6月1日之前发生的生产安全事故报告和调

查处理，应当适用有关法律、行政法规的规定。如《安全生产法》《特别重大事故

调查程序暂行规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》《煤矿安全监察条例》等。

（二）《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》

同时废止。

本条例是根据安全生产面临的新形势，在总结1989年3月29日中华人民共和国国

务院令第34号公布的《特别重大事故调查程序暂行规定》及1991年2月22日中

华人民共和国国务院令第75号公布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》实施

经验的基础上制定的统一规范事故报告和调查处理的行政法规，其在内容上已经取

代了上述两个行政法规。因此，本条例施行后，《特别重大事故调查程序暂行规定》

和《企业职工伤亡事故报告和处理规定》同时废止。