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发展和规范我国住房二级市场_房地产论文

内容提要

本文研究以非市场价格（租金）获得的住房如何再进入市场，

即房改房上市与低租金公有住房的使用权交易问题。

我国住房二级市场上的租赁市场起源于双轨制下公房转租

及公房使用权交易的逐渐发展。公房上市问题则源于以非市场价

出售公房；以非市场价格购得的住房只能获得部分产权。这就是

房改房部分产权的由来，也是目前公房上市所面临问题的由来。

住房制度改革选择的是存量住房与增量住房分别改革的方

式，新建住宅采用新房新租、先售后租以及新建商品房市场所形

成的增量市场价格的边际调节与示范效应，形成了一个与旧住房

体制并存的市场型住房经济体制且日趋壮大。目前的问题是存量

住房如何完全市场化以及存量与市场化了的增量的并轨。而放开

据抽样调查，已售公房有上市意愿的约占已售公房总量的

1/3~1/2.住房二级市场目前存在的主要问题有：市场发育严重不

均衡；法规政策不完善，市场准入规则模糊，上市要求过于严格；

收益分配缺乏标准和公平，出现住房分配不公的显化和货币化；

住房二级市场上的需求结构与供给结构不相匹配；等等。

理清住房二级市场的收益分配问题是规范和发展住房市场

的关键之一。

――公房使用权价格评估应采用收益还原法，房租和地租分

开评估。

――如果承认既定的产权安排为政府的一种隐蔽性义务和

居民的一种隐蔽性权利，那么，公房上市或使用权交易的土地收

益就应归转让者所有。反推过来，职工住房福利的货币化中必须

包括地租（价），亦即已购公房者应享有房产权和土地使用权。

――对已售公房再转让的，应免征土地所有权价格；由于土

地开发成本已计入房价中，亦不再考虑；但对转让时与购买时之

间的土地增值，应比照土地增值税处理。

一、住房二级市场诞生的历史背景及其诱因

1、住房二级市场的界定

从住房参与流通的时序结构来划分，住房市场可以分为一级

市场和二级（次级）市场。香港分别称为一手市场和二手市场。

一级市场指新建住房流量的权属首次让渡的市场，如新建商品住

宅的买卖、租赁等。二级市场指存量住房的交易市场，即住房权

属的转让或再转让的市场。在发展比较成熟、稳定的住房市场上，

二级市场上的交易量是反映住房市场景气的重要指标。

有必要区分住房存量与流量两个基本概念。住房存量指某一

特定时点上有形的住房实物资产的数量。因为有形的建筑物在其

有效使用期内是相对固定的，故称为存量。短期内住房的存量供

给是无价格弹性的。每一时期住房存量供给的新增加量称为住房

#0；

#0；住房服务流量，即每一段时期内住房的所有特征所提供

的无形的消费效用的总和。住房服务可以看成是从住房存量在其

寿命期内源源不断“流”出来的，故称为流量。住房存量的供求构

成住房买卖市场（含新建住房市场与旧有住房市场）；租赁市场

上买卖的则是住房服务，其价格为租金。

目前，各地广泛存在一、二、三级房地产市场之分。一种分

类法是：一级市场指增量房产的买卖与租赁，即新建商品房市场；

二级市场指存量房屋的买卖和租赁；三级市场指房屋使用权的转

租与转让（臧美华，1999）。显然，三级市场上的房屋亦属存量。

上海、天津等地的划分是：一级市场指土地市场（国务院1992

年11月4日颁发的《关于发展房地产业若干问题的通知》中即

规定“一级市场即土地使用权出让”），二级市场指增量房地产市

场，三级市场指存量房地产市场。本文则将住房市场分为一级市

场（新增量市场）与二级市场（存量住房市场）。

如果存量住房的产权是清晰的，其交易并无多大可讨论的价

值，故私房交易不在本课题研究之中。本课题只研究以非市场价

格（租金）获得的住房如何再进入市场，具体包括以非市场价格

购买的公有住房（即按房改政策购买的住房，亦称为房改房）与

非商品租金承租的公有住房的上市问题。前者属于住房买卖市

场，后者属于租赁市场（住房服务市场）。

2、双轨制下公房转租及公房使用权市场的逐渐发展

公房的转租其实历来就有。在住房行政实物配给的计划经济

体制下，低租金导致的住房短缺极易诱发黑市行为，不过当时个

人承租的公有住房转租比例较小，主要是单位承租的公房，尤其

是公有商业用房的高价转租。

房租改革开始后，公房转租的范围扩大到公有住宅。当时公

房转租属违法行为，为各地房地产管理部门所重点打击、查处。

但市场租金与政策性租金的可观差额的吸引力使公房转租屡禁

于方便居民生活和工作的考虑，不少地方的房地产管理部门成立

了换房站，举办换房大会。由于换房存在地段、环境、面积等差

异，因此在实物换房的基础上发展为货币补偿的差价换房，此后

一直存在。

1994年天津的一些换房市场已变相为公房使用权的买卖市

场。天津市河西区房地产管理局下属的龙都房地产经营发展公司

率先成为一个公房使用权有偿转让的中介者、经营者，当时引起

业内人士的关注（陆岩，1996）。

在北京，公房使用权交易一直受到严厉禁止，如北京1987

年《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》中明确

规定“严禁出卖公房使用权”；1991年

《北京市人民政府关于查处非法买卖公有房屋使用权的规

定》一直执行到今。

在沈阳，80年代末就开始了群众自发、秘密的地下隐形出

让房屋使用权活动。1991年沈阳市房屋租赁公司即开展了公房

使用权有偿转让的试点。

上海市1996年率先推出了公有房屋置换的政策，展开了“差

价换房”。1998年5月，上海市房屋土地管理局颁发了《上海市

不可售公有住房差价交换试行办法》，允许住房承租人把不可售

公有住房按市场交换价值转让使用权，或换购商品房，或互换使

用。

1997年5月，武汉市发布了《直管公有住房使用权有偿转

让管理实行规定》，在全国首次公开允许直管公房承租人将使用

权转让。

目前，公有住房使用权的交易（出租、转让、交换）在全国

许多城市兴起。

3、公有住房出售的价格序列及产权结构

（1）公有住房出售过程中的价格序列

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收入。政府在一级市场上的各种非住房工资补贴、优惠或免

费可以通过二级市场回收。目前，不少地方政府对二级市场房地

产交易征收下列税费：卖方缴纳5%的综合税率（含营业税、城

市建设维护税、教育费附加、土地增殖税、个人所得税）、1%的

土地收益金；买方缴纳2%~4%的契税、0.50/00的印花税、

10/00~2%0的产权登记费；买卖双方各缴0.5%~1%的交易手续

费，能增加政府财政收入。

三、我国住房二级市场发展的现状及主要问题

1、已售公房上市意愿

购买公有住房的人主要是为了自住，究竟有多少已售公有住

房有上市意愿？下面的一组调查数据给出了一个粗略的估计。

北京市曾对怀柔县一个505户的居住小区进行的一次典型

调查表明，已售公房的出租、出售市场容量约占已售公房总量的

30%左右1.上海市1996年在长宁区、青浦县、南市区分别对4300、

7700、4600多户已购公房户进行了问卷调查，结果表明：其中

想通过已售公房上市来改善居住水平的分别占31.9%

、33.1%、

33.7%；在嘉定、虹口、徐汇、静安等区的调查结果也大体

在1/3

左右2.温州市房地产交易中心去年的抽样调查表明：40%的

家庭表示只要房改房上市并脱手，将购买力100~120M2的新房。

一项对秦皇岛市1000份问卷调查的统计分析表明：对住房

条件不满意的有41%；若允许公房上市将出售现有住房的有

27.5%，待条件允许再售的有23.7%，即有出售现住房意愿的占

51.2%.3由杭州市房改办牵头举行的“房改房上市意愿”市场调查

表明：80%的人们对现有居住条件不满意；约56%的人表示，只

要房改房可以上市并有合适的房子，他们将会在1~2年内通过卖

旧房来买商品房，或出租旧房买新房。

可见，已售公房有上市意愿的约占已售公房总量的1/3~1/2.

2、住房二级市场上的交易形式

除了已售公房的再出售、出租、抵押等交易形式外，住房二

级市场上的交易形式还有多种：

（1）“贴价换房”，指已购公房住户与开发商之间“已旧换新、

差价补贴”。居民以旧有公房向开发商换取新建商品房，并支付

差价；开发商回收旧房以安排拆迁户、再出售或委托房管部门经

营。如常州、姜堰市等。

（2）公房使用权置换。居民将自己承租的未（不可）出售

公房按协定的价格可以以下列形式进行交易：

A

与其它出租的公有住房相互交换使用，支付差价，即所谓“差

价换房”。

B

将公房使用权作价换购商品房、私有住房、平价房、安居房

等；

房产权单位建立租赁关系。

公房使用权交易主导了天津住房二级市场，在上海亦颇为流

灵活多样的交易形式活跃了二级市场，也反映了群众的创造

性。

3、我国住房二级市场交易规模

从1996年开始，全国有35个大中城市开始了住房二级市场

试点工作；从1997年开始，这些城市已基本放开了二级市场，

一些城市如上海、天津，住房二级市场已初具规模，但与香港二

级市场高达85%的转手率相比，大陆的住房二级市场尚处于起步

阶段，且存在严重的区域不平衡。以下一组数据反映了一些城市

活跃的住房二级市场。

上海住房二级市场是全国最活跃的，下表列出了上海近年来

住房二级市场交易兴旺的有关数据。

1998年全上海市差价换房总成交户数为5029户，总成交面

积16.63

万平方米，其中转让4388户，面积14万平方米，金额2.97

亿元；交换641户，面积2.63万平方米。

天津市1996~1998年全市累积办理直管公房置换34455户，

建筑面积约115.2万平方米；其中交旧房购新房5433户，占16%；

以小调大21821户，占63%6.江苏省房改办自97年6月起在南

通、江阴、常熟三市进行已购公房上市交易试点以来，三市共成

交了3252套，出售已购公房后又再购新房的有3049套，南通市

每户新购住房面积平均增加了32平方米，江阴为38平方米，常

熟为53平方米。

武汉市房地产交易互换中心从96年初开始试点，到97年

10月共办理直管公房使用权有偿转让3423户。

4、各地发展住房二级市场的政策

目前，北京市的已售公房上市方案仍在讨论中，但全国许多

城市已经出台了各自的政策和规定。

（1）

关于入市时间限制。上海、温州、唐山、牡丹江等市允许房

改房出售后即可上市；深圳规定部分产权房须住满一年后才可入

市；广东规定以标准价购买的公房须住用五年，以成本价购买的

住房须住用一年才可上市。

（2）

上市准备工作。秦皇岛、厦门、广西的大部分城市已全面展

税费与收益分配。大多数城市采用了优惠的税率与费率来刺

激二级市场。如天津自98年起将房改房上市交易税费由13.3%

降至5%.上海对已售公房再出售征收5%的综合税率及1%的土地

收益金，售后6个月内再购住房的，对售房收入中用于新购房款

的部分减免综合税率；不可售公房交换使用，对取得收入的一方

征收5%的综合税率；换购商品房、私房的，先对转让收入征收

5%的综合税率，以后6个月内再购房的则退还所征税。福建的

税制与上海市相似。柳州仅对卖方按成交价征收0.5%的土地收

益金和3.5%的综合税率；售房后6个月内再购新房的，如果购

房价格高于售房收入的，退还所缴综合税。启东市的做法则比较

特殊，公房上市税费与私房交易一样对待，单轨制运行，税率虽

高，但人们仍可以接受，操作起来也比较方便，且便于监察、财

政部门监督（王鸣，俞茂昌，1999）。

（4）

二级市场上的抵押贷款。一些城市为二级市场推出了购房抵

押贷款，如农业银行天津分行今年推出了二手楼按揭贷款，贷款

年限为8年以内，最长不超过10年。建行福建省分行今年4月

推出了二级市场住房贷款，贷款最高额可为二手房评估价或成交

价的6成，最长期限20年。杭州给二手房予以公积金贷款，最

高限额和新建商品房一样为15万元，最长期限20年；二手房公

积金贷款额最高不超过二手房转让评估价的50%，组合贷款不超

过70%.最近北京农行也推出了期限可达15年、贷款额可达评估

价的七成的二手房按揭。