我国住房制度改革相关政策

我国住房制度改革相关政策

住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分，是对城

镇居民住房保障体制的改革。

一、改革内容

1.改革住房建设投资体制。由原来国家或单位统包的投资

体制转变为国家、单位、个人三者合理负担的投资体制。

2.改革住房建设、分配、维修、管理体制。由原来单位统

包职工住房建设、分配、维修、管理一体化的单位所有制，转变

为住房的生产、建设专业化，维修、管理社会化的体制。

3.改革住房分配体制。由原来的行政手段、福利性质、实

物分配制度，转变为按劳分配为主的货币分配制度。职工根据自

己的经济承受能力，通过向市场购买或租赁住房解决住房问题，

满足住房需求。

7.建立规范化的房地产交易市场，规范交易行为，发展社

会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性

循环，促进房地产业和相关产业的发展。

二、发展过程

作为我国经济体制改革的一项重要内容，住房制度改革是指

对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济机制的

住房体制，实现住房的商品化和社会化。回顾中国改革开放30

年的历程，住房制度改革以及与此密切相关的房地产行业可谓一

大看点，其影响和意义远远超出经济范畴。

与其他各项改革一样，住房制度改革也是在探索中不断前

进，在调整中逐步展开。根据相关重大决策出台以及实践中执行

的效果，我国住房制度改革大体上经历了三个10年：

1978-1988年的探索试阶；

1988-1998年在全国逐步推开和深化阶段；

1998年至今实行的住房分配货币化，建立住房保障制度阶

段。

第一阶段：探索和试点

1949～1979年，是我国住房发展相对缓慢的时期。根据相

关资料，国家在这30年内虽投入374亿元巨资建设住房，但仍

不能满足城镇职工居民的需求。1978年，全国城镇居民人均居

住面积仅3． 6m2，缺房户达869万，占城市总户数的47．5%。

同时，由于我国长期实行低租金的福利分房制度，国家和企业为

解决职工的住房问题背上了沉重的包袱，延缓了我国住房建设的

进程。实践表明，计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行

福利分配的路子走不通。

因此，从1978年开始，国家和企业一方面增加住房投资，

加快住房建设步伐，另一方面开始探索改革住房制度。这年9月，

中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平的一次重要谈话，主

要思路就是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房

或者私建公助，分期付款；在长期规划中，必须把建筑业放在重

要位置。1980年4月，邓小平明确指出，住房改革要走商

品化的路子，从而揭开了住房制度改革的大幕。

1982年，国家有关部门设计了“三三制”的补贴出售新建

住房方案，即由政府、企业和个人各承担1/3，并在郑州、常州、

四平、沙市试点。在试点中，验证了职工有购房需求和一定支付

能力，也暴露出在大量旧公房低租金制未触动的情况下，租买比

价不合理，个人缺乏买房动力，住房建设资金不能自身循环，国

家和企业难以长期承受这种负担，因而有关部门于1985年停止

这种做法。

1985年，住房制度改革从“三三制”售房转向租金制度改

革的研究和设计。1986年，选定烟台、唐山、蚌埠进行房改试

点，试行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的方案。

租金按准成本起步，月租金由原来的0．07～0．08元/m2 （

1991年6月，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇

住房制度改革的通知》，要求将现有公有住房租金有计划、有步

骤地提高到成本租金；在规定住房面积内，职工购买公有住房实

行标准价。11月，国务院下发《关于全面进行城镇住房制度改

革的意见》，确定房改的总目标是：从改革公房低租金制度入手，

从公房的实物福利分配逐步转变为货币工资分配，由住户通过买

房或租房取得住房的所有权或使用权，使住房作为商品进入市

场，实现住房资金投入、产出的良性循环。这是我国住房制度改

革的一个纲领性文件。

与此同时，各地方政府的房改房也陆续开始实施，其中，一

些大城市的运作比较规范，部分中小城市则相对较差，优惠比例

越来越高，房改又一次进入了低价售房的怪圈。对此，1992年

6月，国务院房改工作会议再次提出制止。

1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革

的决定》，确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体

制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快

住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。

房改的基本内容，可以概括为“三改四建”：

“三改”，即改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建

设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理

负担的体制；从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制

改为社会化、专业化运行体制；从住房实物福利分配方式改为以

按劳分配的货币工资分配为主的方式。

“四建”，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房

制度，包括建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经

济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；

建立住房公积金制度；发展住房金融、保险，建立政策性、商业

性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维

修、管理市场。

《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在

建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。

到1998年6月，全国归集住房公积金总额达980亿元。1997

年底，35个中等城市的公房租金有了较大提高，平均为1．29

元/m2。到1998年中，全国城镇自有住房比例已经超过50%，

部分省市已超过60%。第三阶段：住房分配货币化，建立住房

保障制度 1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住

房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面

停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善

以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系：

1．调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决

城镇住房困难居民的住房问题。新建的经济适用住房实行政府指

导价，按保本微利原则出售，其成本包括征地和拆迁补偿费、勘

察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、

企业管理费、贷款利息和税金等7项因素，原则上企业管理费不

超过2%、开发利润不超过3%，使中低收入家庭有能力承受。

2．对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。对最低收入

家庭，由政府或单位提供廉租住房，以发放租赁补贴为主，实物

配租和租金核减为辅。最低收入家庭人均廉租住房保障面积标

准，原则上不超过当地人均住房面积的60%，租金由政府按维

修费、管理费两项因素定价。中低收入家庭购买经济适用住房等

普通商品住房。对高收入家庭购买、租赁的商品住房实行市场调

节价。

3．发放住房补贴。如果房价收入比（即本地区一套建筑面

积为60m2的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工

资之比）在4倍以上，政府和单位可以对无房和住房面积未达到

规定标准的职工实行住房补贴。

截至1998年底，全国已经全面停止实物分房，中国城镇住

房制度发生了一次根本性的转变。但在执行住房货币化改革的过

程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人

满意，住房不公平现象进一步扩大，并随着房价的飙升更加恶化。

而经济适用房由于政策目标不明确，执行过程中失当、失控现象

严重，1998～2003年，全国经济适用住房累计竣工面积仅4．77

亿m2，累计解决600多万户家庭的住房问题，经济适用住房并

没有成为供应主渠道。

2003年以来，中央一方面继续推进住房制度改革，一方面

加大对房地产市场的调控力度。国务院先后颁发“前国八条”、

“后国八条”、“国六条”等一系列文件，提出在高度重视稳定

住房价格工作，稳定住房价格（特别是普通商品住房和经济适用

住房价格）的同时，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制

度。

在稳定房价方面，重点发展满足当地居民自住需求的中低价

位、中小套型普通商品住房。对居住用地和住房价格上涨过快的

地方，适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价

位普通商品住房和经济适用住房建设用地供应量。自2006年6

月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积

90 m2以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%

以上；对购买住房不足5年转手交易的，按售房收入全额征收营

业税。

在建立住房保障制度方面，加快城镇廉租住房制度建设，稳

步扩大廉租住房制度覆盖面。各城市人民政府要将土地出让净收

益的一定比例用于廉租住房建设，各级财政也要加大支持力度。

同时，将经济适用住房严格控制在中小套型，严格审定销售价格，

依法实行建设项目招投标，实行申请、审批和公示制度；积极发

展住房二级市场和房屋租赁市场，引导居民通过换购、租赁等方

式合理改善居住条件，多渠道增加中低价位、中小套型住房供应。

不过，由于宏观调控政策的滞后性以及其他种种原因，城市廉租

住房制度建设依然相对滞后，经济适用住房制度不够完善、政策

措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。值得注意

的是，2007年以来，中央进一步加大宏观调控的力度。8月，

国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，

规定：低收入家庭主要通过廉租住房解决，外加经济适用住房；

中等收入家庭根据各地实际可以采取限价商品房和经济租用房

的办法解决；高收入家庭主要通过市场解决。这是中国房改历程

中的一个新的里程碑。

同年10月，党的十七大提出，要加快推进以改善民生为重

点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”。11月，温家宝

总理在新加坡国立大学明确阐述了我国住宅政策的原则：首先，

政府最重要的职责是搞好廉租房，让那些买不起房或进城打工的

农民工能够租得起房、住得上房；其次，是建设主要面向中产阶

级的经济适用房；再次，高档住房主要靠市场调节，但必须有国

家的宏观调控，防止利用房地产炒作，造成市场混乱。温总理的

谈话被称为“房产新政”，为我国今后的住房建设和改革指明了

方向。在刚刚结束的十一届全国人大一次会议上，温总理在《政

府工作报告》中，将住房保障列为2008年重点推进的九项工作

之一。同时，新组建的住房和城乡建设部也已取代原有的建设部，

以住房保障为核心的住房制度建设正在迈向新境界。

三、初见成效

近日从住房和城乡建设部获悉，我国全面推进城镇住房制度

改革，城乡居民住房条件明显改善，特别是住房质量、居住功能

和人居环境明显改善与提高。

四、面临问题

——廉租住房等住房保障将是长期任务。二00七年国务院

二十四号文件提出，要扩大廉租住房覆盖范围；要在不太长的时

间内实现应保尽保；要与经济适用住房实行无缝对接。今天中国

市长协会在北京举行的《中国城市发展报告》二00七年卷首发

式暨报告会上，建设部政策研究中心研究员文林峰指出，根据国

际经验，即或是发达国家，需要政府救济性住房保障的群体也要

占到社会家庭总数的百分之七左右，而且这是一个始终存在的常

态现象。中国作为一个发展中国家、人口众多且城镇化快速发展，

“金字塔形”的收入分配状况将至少在二十至三十年的战略周

期中长期存在。文林峰表示，廉租住房和“应保尽保”必将是一

项长期的制度性任务。我们一定要对此项任务的长期性、艰巨性

有充分估计。

——以满足基本住房需求为目标。中国是资源能源严重匮乏

的国家，在未来相当长的发展周期内，都将继续处于“高资源指

向”的发展阶段。因此，居民普遍性的住房改善需求和资源约束

构成了尖锐的矛盾。最近几年来，在中国城镇居民住房改善的进

程中，一个重要的经济现象就是，住房改善引起的各种资源需求

的增长速度远远快于住房改善的速度。土地、水等基础资源难以

满足住房过度需求。节水、节材、省地、节能已成为住房建设的

“硬”要求。

——农民工住房问题提上议程。农村剩余劳动力向城镇转移

已如破堤之水。在就业、保障等问题之后，农民工住房问题已提

上议程。新时期的“农民工”，不是随时准备返乡的“农民”，

而是新型的城市劳动力。因此，今后一个相当长的时期，农民工

住房问题将是住房制度完善过程中不可回避的一项战略任务。