促进大学生返乡就业的调查报告

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关于促进泰兴籍大学生返乡就业创业情况的调查报告

中共泰兴市委党校课题组

[摘要] 大学生返乡就业创业工作是一项集地方政府、各地高

校、用人单位和大学生等主体行为为一体的社会系统工程，其中地方

政府在政策引导、措施施行和就业创业服务等方面的举措对促进大学

生返乡就业创业工作将起到至关重要的作用。就此话题笔者以所在的

泰兴市为例展开了实地调研，以政府职能部门已经实行的措施和即将

采取的手段、用人企业和部分大学生面临的主要问题等为抓手，重点

了解泰兴市政府在促进本地大学生返乡就业创业方面的政策落实、机

制建设、体系创新和服务理念等方面的基本情况，厘清政府在促进本

地大学生返乡就业创业工作上的难题和困惑，并进一步提出摆脱困境

应当采取的措施。通过调查了解到：泰兴市政府在促进本地大学生返

乡就业创业工作上已经形成了“三三制”工作模式，即在战略决策、

政策扶持和用人理念等三个方面创建了较好的就业创业外部环境；形

成了分类管理、联运合作和考核激励等三个方面的有效工作机制；并

从创业服务、公共服务和见习培训等三个角度健全了促进本地大学生

返乡就业创业的工作体系。然而，在实践中仍然存在着就业创业政策

不完善，操作力缺失；政策执行和成效匮乏，执行力不强；所供就业

岗位层次低，吸引力不够；创业实践失败者较多，参照力较低；指导

与见习形同虚设，连接力淡化和就业大学生适应性差，就业力薄弱等

六个方面的难题和困惑。在此基础上，笔者提出了“三三四”工作思

路，就是要把握责任、服务和创新等三个原则，做好主导、引导和疏

导等三项工作，从改善就业创业环境、构建服务网络、拓宽实习项目

和加强创业扶持等四个方面入手进一步创新工作机制，促进本地大学

生返乡就来创业，笔者的目的是为实现本地“学赶苏南，领先苏中”

的奋斗目标提供政府决策的参考依据，为全市全面贯彻实施“十二五”

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规划及改革发展凝聚新共识、增添新动力。

大学生返乡就业创业工作是一项集地方政府、各地高校、用人单

位和大学生等主体行为为一体的社会系统工程，其中地方政府在政策

引导、措施施行和就业创业服务等方面的举措对促进大学生返乡就业

创业工作将起到至关重要的作用。泰兴市委、市政府以优越的条件吸

引本地大学生返乡就业创业，在一定程度上解决了当前高校毕业生

“创业就业难”现象，也为本地区域经济和社会的发展起到了积极的

推动作用。为此笔者进行了实地调研，现将有关情况报告如下：

一、基本情况

泰兴市是地处长江北岸的县级市，自2001年以来一直跻身全国

县域经济百强县行列。在具体落实本地大学生返乡就业创业政策的措

施上做出了较好的业绩。

（一）通力协调，多措并举，创建了较好的就业创业外部环境

首先，造就良好的政治环境。以“人才强市”的战略决策为抓手，

政府牵头，联络54家单位成立了“高校毕业生就业创业联盟”，并向

下延伸至各乡镇、部门，造就了领导重视、分工细致、职责明确的好

态势。同时形成诸如职责分工、例会、联系点和联系专家、信息定期

上报等一系列工作制度。市人社局具体负责有关吸引大学生返乡就业

的各项工作，形成了市委统一领导，组织部门牵头，有关部门各司其

职、密切配合、社会力量共同参与的工作格局。

其次，营造宽松的政策环境。以“政策引人”的具体目标为导向

该市以文件形式从三个方面给予不同的优惠：一是专款支付各项人才

补贴，主要包括：安家补贴、生活补贴和学历学位补贴等；二是对引

进正高职称或博士研究生以上的人才的配偶或子女给予政策关怀，规

定这类人才的配偶或一名子女如系普通高校本科毕业且专业对口的，

事业单位在编制空额内可直接聘用。三是切实解决企业优秀人才的后

顾之忧，该市独家出台了《企业优秀人才参加事业养老保险的暂行办

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法》，把企业优秀人才缴纳事业养老保险的工作真正落到实处。。

第三，形成和谐的人文环境。在全社会倡导“爱护人才就是促进

发展、浪费人才就是妨碍发展、刁难人才就是破坏发展”的理念，在

具体工作上，以能力和业绩为导向积极探索建立人才考核评价机制、

选拔任用机制、流动配置机制和资金投入机制，加大对优秀人才的表

彰奖励力度。部分企业对优秀人才和新录用大学毕业生实施了从个人

生活到工作的全方位关怀，以此进一步激发了各类人才创新创业的热

情，增强了企业的吸纳大学生就业的信心，增强了对大学生返乡就业

创业的吸引力。

（二）多方合作，群策群力，形成了有效的就业创业工作机制

1．健全分类管理机制。为强化对大学生返乡就业创业工作的管

理力度，提高服务水平，该市把高校毕业生分为优秀人才、创业大学

生、就业大学生和困难大学生等四类。对优秀人才以优惠政策为引导，

从安家和生活补贴、配偶及子女照顾和提高养老保险标准等方面给予

特殊优惠，确保引进人才、用好人才并留住人才；对创业大学生重点

进行创业扶持，从市场准入、贷款发放、税收优惠、创业培训和创业

指导等多角度给予优惠。至2011年底，累计发放小额贷款550万元，

扶持92人成功创业，成功推介创业项目45个；对就业大学生则着眼

于服务积极引导就业，通过定期举办招聘会、就业服务行专题活动，

促进高校毕业生及时就业、充分就业；对困难大学生则加大援助力度，

统一发放“就业失业登记证”，凭证享受各项扶持优惠政策，成立了

由71家企业组成的就业帮扶基地，成功帮扶102名特困生实现就业。

2．实行联动合作机制。“泰兴市高校毕业生就业联盟”成立后，

成员单位在就业双选、特困帮扶、见习实习、就业研讨等系列工作中

显示出了联动合作的巨大优势和示范带头作用，为促进大学生返乡就

业创业工作提供了一个全新的载体和平台。2011年，就业联盟单位

提供就业岗位1350个，就业见习岗位250个，吸纳就业见习人员113

人，录用率达95%以上。

3．规范考核激励机制。将促进大学生返乡就业创业工作列入乡

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镇、部门“三个文明”百分考核的内容，从政策落实、就业创业服务

等方面进行考评，连续多年把高校毕业生就业指标作为为民办实事的

内容，实行“一票否决”。

（三）统筹兼顾，狠抓落实，健全了科学的就业创业工作体系。

1、探索建立创业服务体系。该市从大学生创业服务入手，积极

探索建立覆盖全市的网络化创业服务工作体系。目前已经开展的服务

项目包括“一站式超市化”服务、“两个平台”建设和“三位一体”

的项目跟踪服务。“一站式超市化”服务就是引入“超市化”的自主

选购模式，配备快速启动机制，简化大学生创业的前期程序。“两个

平台”建设就是在市、乡（镇）、行政村等三级分别建立创业公共服

务和两个平台。创业公共服务平台从市场准入、人员招聘、资金扶持

等多方面为自主创业的大学生提供便捷、高效的服务；创业孵化基地

则为尚不完全具备自主创业条件的大学生，提供修炼内功、完善条件

的机会。仅2010年进入孵化基地培育的大学生就有135名。“三位一

体”项目跟踪服务即在项目征集开发、推介发布和跟踪指导等三个环

节实现全程跟踪服务，从源头和过程两个方面强化创业扶持。

2、整合完善公共服务体系。借助行政机构整合的契机，该市率

先进行了人力资源市场和人才市场的合并，切实解决了过去条块分

割、各自为政的被动工作局面。实现了人才网、人力资源和社会保障

网以及创业就业服务网等三网融合，真正做到资源共享、联动服务。

同时，该市充分利用一区四园、各类市场、社区等中小企业聚集适合

大学生个体创业的场所，建成了一批大学生创业实训基地等场所载

体，为大学生初创企业营造了一方沃土。

3、尝试规范见习培训体系。“见习制度”是大学生就业创业的“减

压阀”，通过见习锻炼，大学生将会了解和熟悉行业工种运作规范，

提高处理复杂问题的能力，为今后的职业发展提供有效指导和良好借

鉴，促使大学生尽快成长为符合用人单位需求的优秀劳动者。为此，

该市在61家单位建立了就业见习基地，至2011年底，已吸纳见习大

学生613人。

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二、问题与原因分析

1、就业创业政策不完善，缺失操作力。

由于在政策法规的内容与社会的进步、变化不协调，政府对毕业

生的真正需求缺乏深入了解。因而一方面统一的政策规划缺乏，政策

内容上的原则过多，大学生就业支持政策可操作性差、激励性匮乏。

另一方面，政策的制定缺乏必要的针对性，往往把高校毕业生作为一

个群体来进行对待，内容上尤其不能体现本地大学生的地域认同优

势，在一定程度上挫伤了大学生（特别是出身于农村的大学生）返乡

就业创业的积极性。

2、政策执行和成效匮乏，缺乏执行力；

法律与政策覆盖面虽广，却未落到实处，甚至拘泥于形式，不能

达到预期效果，多数毕业生无法从中受益。特别是不少用人单位在具

体招聘的过程中往往会设置一些诸如性别歧视、专业门槛、文凭限制、

身体健康规定和技术熟练程度等方面的障碍。但由于政府无法对多数

用人单位（特别是企业）的招聘规定进行制约，故而所谓平等就业的

规定在现实中并不能完全得到体现。

3、所供就业岗位层次低，失却吸引力。

从人力资源市场提供信息看，自2009年以来，该市每年职业需

求人数均超过了求职人数总和的两倍多，似乎大学毕业生“就业难”

问题不难解决。但从行业分布分析，制造业和批发零售业是其中的重

头戏，占需求总职数的65%以上，几年来需求缺口排名前五位的职业

分别是裁剪缝纫工、加工中心操作工、车工、化工产品生产工和焊工，

职业层次比较低，对大学生根本没有吸引力。而求职缺口排名前五位

的织造人员、营业收银员、文员、A照司机和计算机操作工等职数很

少，仅占总需求职数的2%强，根本无法减缓大学生求职增加的趋势。

4、创业实践失败者较多，难为参照力。

通过调查得知，虽然多数大学生已经意识到创业的重要性，但参

与创业实践者仍然很少，且大学生自主创业的“三大困难”即筹集创

业资金难、找可行的市场销售计划难和大学生的创业知识、经验和能

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力欠缺等在现实中仍未得到有效的解决。故而，所谓自主创业对绝大

多数大学生而言依然是可望而不可及的目标，迫使不少大学生对自主

创业望而却步。

5、见习指导形同虚设，淡化连接力。

目前，大学毕业生多为独生子女，父母的过度关爱加上自身的不

努力，使得不少大学生在见习过程中仅限于应卯，几乎不参与见习单

位的任何工作，指导老师也处于交差事状态。大学生得不到实践的锻

炼，在能力上得不到用人单位的认同，双向选择上的连接力被淡化。

6、就业大学生适应性差，缺少就业力。

从部分用人单位的调查得知，已就业大学生在工作中总会出现形

形色色的问题，这表明大学生的整体就业能力不强，主要表现为三个

方面：一是职业生涯规划设计意识不强，对自己的认识不够，不能全

面正确地认识和评价自己，少数人甚至表现出盲目的“精英”意识。

二是专业技能储备不够，创新能力不强。受应试教育影响，许多大学

生“挤过独木桥”之后就开始懈怠学习甚至是厌倦学习，专业技能严

重不足，对于实践与创新能力的提升更是少有在意，与用人单位的要

求差距较大。三是综合素质有待进一步提高。校园生活与社会生活之

间的差异使得许多大学生措手不及、无法应对，于是在面对挫折、失

意甚至失败时不少大学生就会不思进取、怨天尤人，抗挫折能力较弱。

在人际交往中，大学生的表现两极分化或自负或自卑。自负的以“精

英”自居、目空一切；自卑的则小心谨慎，放不开手脚，表现怯懦。

还有少数大学生集体观念淡薄，缺乏互相帮助及协作精神，不能与同

事和睦相处，欠缺团队合作精神。

三、对策措施

造成上述问题的原因很多，单单从政府这一主体的角度进行分

析，主要在于三个方面：一是责任意识与服务意识相脱节，认识不到

位；二是政策内容与现实状况街接不够，被动应付多；三是工作思路

狭隘，参与主体单一，机制运行不协调。切实改变当前的被动局面，

应当从以下三个方面入手：

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（一）把握三个原则

1．责任原则。促进大学生返乡就业创业不仅是一个现实的社会

问题，更是政府的一项重要职责。地方政府应当在明确角色定位的基

础上，协调高校、用人单位及大学生个体等主体之间的利益关系，在

对高校就业创业培训的课程设置监管、引导大学生就业创业、监督用

人单位的招聘政策等方面发挥主导作用，以满足大学生的合理需求。

同时，还要深入调查返乡大学生群体的特点、困难和需求，增强回应

性，提高政策制定的参与程度，使政策的目标利益最大化，。

2．服务原则。地方政府更多的是公共产品的供应者而非生产者，

应强化服务意识，转变职能，完善公共服务平台，在就业创业政策解

读、宣传和执行、用人岗位的合理设置、用人单位与大学生之间的桥

梁沟通、大学生见习实习服务和返乡大学生权利保护等方面提供全方

位的服务，为返乡大学生编织坚实可靠的社会安全网，在最大范围内

促进大学生返乡就业创业的公平正义。

3．创新原则。就是要拓宽工作思路，突破以往单一部门独木难

支的被动局面，从影响大学生返乡就业创业的各方面因素着手，通过

明确主体定位，整合有效资源，改进工作方法，把政府、用人单位和

大学生等各方利益有机联系在一起，确保工作机制的有效。

（二）做好三项工作

主导 政府应当积极发挥主导作用，通过改善就业创业环境、完

善政策扶持体系、搭建公共服务平台、加强就业创业管理等工作，促

进创业，保障就业。

引导 通过政策引领和利益驱动，一方面促进用人单位提高认

识、放远眼光，主动取消歧视性招聘政策，在保障就业、积极吸纳大

学生实习见习和人才培养上发挥建设性作用；另一方面，倡导返乡大

学生树立正确的就业观、择业观和创业观，帮助他们进行必要的心理

调适，正确地进行自我评价，以适应环境，规划自身职业生涯。

疏导 鼓励大学生放下架子，走向基层。通过在基层的实践锻炼

强化技能、积累资本、体现价值。

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（三）创新工作机制

应当充分发挥地方政府、私营部门、社会组织的互补优势，对不

同类型的公共服务和公共产品分类选择不同的运行机制，才能形成多

元化的、全方位的立体公共服务工作体系。具体地说，就是分别在改

善就业环境、构建服务网络、开展实习项目、加强创业扶持等四个方

面创制相应的运行机制（如表所示）。

表：返乡大学生就业创业工作运行机制

运行机制

项 目

地方政府 社会组织 私营部门

改善就业环境 主导 推动 配合

构建服务网络 财政支持 负责动作 鼓励参与

开展实习项目 挖掘资源 承包动作 挖掘资源

加强创业扶持 搭台 推动 唱戏

1．改善就业环境：政府主导，社会推动，企业配合。应当结合

本地实际，通过完善社保体系，给予到非公有制企业就业的大学毕业

生一定的社保补贴以及与到公有制单位就业同等的社保待遇，在工作

时间长度、福利待遇安排、劳动权益保障等方面规范私营企业的运营，

增加私营企业对大学生的吸引力，为返乡大学生进私企提供有力的利

益保障和制度支撑，积极引导返乡大学毕业生到私营企业就业。同时，

充分利用就业创业联盟、商会、妇联、团委、个体私营协会等社会载

体，由社会组织利用其既有的网络基础进行广泛宣传和倡导，积极推

动企业参与。

2．构建服务网络：财政支持，社会运作，企业参与。以高校毕

业生就业创业联盟为龙头，着力构建四位一体的就业服务网络，以增

加大学生就业的砝码，提升大学生的就业能力，实现大学毕业生与用

人单位的“双赢”。四位一体就业创业服务网络具体是指由政府、高

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校、社区组织、行业协会等四种组织为主体共同参与构建返乡大学生

就业创业服务网络。其中，政府作为就业服务的提供者，给予财政专

项补贴和政策优惠；高校、职业技术学院等作为服务的生产者，提供

培训场地和培训服务；社区组织负责摸底统计和服务回馈等；行业协

会发挥资源优势，引导企业积极参与“订单式培训”，服务内容主要

包括职业技能培训、就业定位指导、就业心理辅导等。

3．开展实习项目：多方挖掘，社会承包。应当充分挖掘政府部

门、企事业单位、其它部门等多方资源，为返乡大学生，尤其是家庭

困难的大学生创造实习机会和就业机会。比如，政府充分提供基层社

会管理和公共服务岗位，鼓励返乡大学生深入基层，参加新农村建设、

城市社区建设，提升基层社会管理和公共服务水平，尽可能实现“一

村（社区）一专职大学生工作者”；企业建立“青年就业创业见习实

习基地”，提供见习实习岗位，并优先聘用见习实习大学生就业；鼓

励个体私营协会等社会中介组织承包返乡大学生见习实习项目的运

作，由其负责联系见习实习基地，向见习实习基地组织推荐见习实习

学员，协助做好见习实习管理以及开展见习实习过程中其它相关的跟

踪服务工作。

4．加强创业扶持：政府搭台，企业唱戏，社会推动。通过积极

鼓励大学生自主创业，既可以缓解大学生的就业压力，又可以大力弘

扬“劳动为本，创业立身”的精神，推动社会经济稳定发展。一方面

要建立健全小额信贷扶持机制，减免行政事业性收费，给予自主创业

补助和社会保险费补贴等，应对创业资金短缺和创业门槛过高的障

碍，同时在小额贷款的具体办理上可以与“创业孵化基地”的企业进

行合作，通过企业联保的形式确保贷款顺利到位；另一方面以“创业

联盟”平台，为企业和大学生创业者定期举办项目对接会、产品推介

会、技术联系会等，推动企业与大学生创业者的合作。行业协会、社

区组织等部门应积极推荐宣传创业典型和创业导师，并主动与大学生

创业者建立联系，强化“一对一”的指导交流，推动形成良好的创业

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课题组组长：王 翔

成 员：成平元 李宏良

执 笔 人：李宏良

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