(国发[2015]23号)国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见_百

国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见

国发[2015]23号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

就业事关经济发展和民生改善大局。党中央、国务院高度重视，坚持把稳定

和扩大就业作为宏观调控的重要目标，大力实施就业优先战略，积极深化行政审

批制度和商事制度改革，推动大众创业、万众创新，创业带动就业倍增效应进一

步释放，就业局势总体稳定。但也要看到，随着我国经济发展进入新常态，就业

总量压力依然存在，结构性矛盾更加凸显。大众创业、万众创新是富民之道、强

国之举，有利于产业、企业、分配等多方面结构优化。面对就业压力加大形势，

必须着力培育大众创业、万众创新的新引擎，实施更加积极的就业政策，把创业

和就业结合起来，以创业创新带动就业，催生经济社会发展新动力，为促进民生

改善、经济结构调整和社会和谐稳定提供新动能。现就进一步做好就业创业工作

提出以下意见：

一、深入实施就业优先战略

（一）坚持扩大就业发展战略。把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的

下限，将城镇新增就业、调查失业率作为宏观调控重要指标，纳入国民经济和社

会发展规划及年度计划。合理确定经济增长速度和发展模式，科学把握宏观调控

的方向和力度，以稳增长促就业，以鼓励创业就业带动经济增长。加强财税、金

融、产业、贸易等经济政策与就业政策的配套衔接，建立宏观经济政策对就业影

响评价机制。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，同等条件下对创

造就业岗位多、岗位质量好的项目优先安排。

（二）发展吸纳就业能力强的产业。创新服务业发展模式和业态，支持发展

商业特许经营、连锁经营，大力发展金融租赁、节能环保、电子商务、现代物流

等生产性服务业和旅游休闲、健康养老、家庭服务、社会工作、文化体育等生活

性服务业，打造新的经济增长点，提高服务业就业比重。加快创新驱动发展，推

进产业转型升级，培育战略性新兴产业和先进制造业，提高劳动密集型产业附加

值；结合实施区域发展总体战略，引导具有成本优势的资源加工型、劳动密集型

产业和具有市场需求的资本密集型、技术密集型产业向中西部地区转移，挖掘第

二产业就业潜力。推进农业现代化，加快转变农业发展方式，培养新型职业农民，

鼓励有文化、有技术、有市场经济观念的各类城乡劳动者根据市场需求到农村就

业创业。

（三）发挥小微企业就业主渠道作用。引导银行业金融机构针对小微企业经

营特点和融资需求特征，创新产品和服务。发展政府支持的融资性担保机构和再

担保机构，完善风险分担机制，为小微企业提供融资支持。落实支持小微企业发

展的税收政策，加强市场监管执法和知识产权保护，对小微企业亟需获得授权的

核心专利申请优先审查。发挥新型载体聚集发展的优势，引入竞争机制，开展小

微企业创业创新基地城市示范，中央财政给予综合奖励。创新政府采购支持方式，

消除中小企业享受相关优惠政策面临的条件认定、企业资质等不合理限制门槛。

指导企业改善用工管理，对小微企业新招用劳动者，符合相关条件的，按规定给

予就业创业支持，不断提高小微企业带动就业能力。

（四）积极预防和有效调控失业风险。落实调整失业保险费率政策，减轻企

业和个人负担，稳定就业岗位。将失业保险基金支持企业稳岗政策实施范围由兼

并重组企业、化解产能过剩企业、淘汰落后产能企业等三类企业扩大到所有符合

条件的企业。生产经营困难企业可通过与职工进行集体协商，采取在岗培训、轮

班工作、弹性工时、协商薪酬等办法不裁员或少裁员。对确实要裁员的，应制定

人员安置方案，实施专项就业帮扶行动，妥善处理劳动关系和社会保险接续，促

进失业人员尽快再就业。淘汰落后产能奖励资金、依据兼并重组政策规定支付给

企业的土地补偿费要优先用于职工安置。完善失业监测预警机制，建立应对失业

风险的就业应急预案。

二、积极推进创业带动就业

（五）营造宽松便捷的准入环境。深化商事制度改革，进一步落实注册资本

登记制度改革，坚决推行工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合

一”，年内出台推进“三证合一”登记制度改革意见和统一社会信用代码方案，

实现“一照一码”。继续优化登记方式，放松经营范围登记管制，支持各地结合

实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登

记改革，分行业、分业态释放住所资源。运用大数据加强对市场主体的服务和监

管。依托企业信用信息公示系统，实现政策集中公示、扶持申请导航、享受扶持

信息公示。建立小微企业目录，对小微企业发展状况开展抽样统计。推动修订与

商事制度改革不衔接、不配套的法律、法规和政策性文件。全面完成清理非行政

许可审批事项，再取消下放一批制约经济发展、束缚企业活力等含金量高的行政

许可事项，全面清理中央设定、地方实施的行政审批事项，大幅减少投资项目前

置审批。对保留的审批事项，规范审批行为，明确标准，缩短流程，限时办结，

推广“一个窗口”受理、网上并联审批等方式。

（六）培育创业创新公共平台。抓住新技术革命和产业变革的重要机遇，适

应创业创新主体大众化趋势，大力发展技术转移转化、科技金融、认证认可、检

验检测等科技服务业，总结推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，

加快发展市场化、专业化、集成化、网络化的众创空间，实现创新与创业、线上

与线下、孵化与投资相结合，为创业者提供低成本、便利化、全要素、开放式的

综合服务平台和发展空间。落实科技企业孵化器、大学科技园的税收优惠政策，

对符合条件的众创空间等新型孵化机构适用科技企业孵化器税收优惠政策。有条

件的地方可对众创空间的房租、宽带网络、公共软件等给予适当补贴，或通过盘

活商业用房、闲置厂房等资源提供成本较低的场所。可在符合土地利用总体规划

和城乡规划前提下，或利用原有经批准的各类园区，建设创业基地，为创业者提

供服务，打造一批创业示范基地。鼓励企业由传统的管控型组织转型为新型创业

平台，让员工成为平台上的创业者，形成市场主导、风投参与、企业孵化的创业

生态系统。

（七）拓宽创业投融资渠道。运用财税政策，支持风险投资、创业投资、天

使投资等发展。运用市场机制，引导社会资金和金融资本支持创业活动，壮大创

业投资规模。按照政府引导、市场化运作、专业化管理的原则，加快设立国家中

小企业发展基金和国家新兴产业创业投资引导基金，带动社会资本共同加大对中

小企业创业创新的投入，促进初创期科技型中小企业成长，支持新兴产业领域早

中期、初创期企业发展。鼓励地方设立创业投资引导等基金。发挥多层次资本市

场作用，加快创业板等资本市场改革，强化全国中小企业股份转让系统融资、交

易等功能，规范发展服务小微企业的区域性股权市场。开展股权众筹融资试点，

推动多渠道股权融资，积极探索和规范发展互联网金融，发展新型金融机构和融

资服务机构，促进大众创业。

（八）支持创业担保贷款发展。将小额担保贷款调整为创业担保贷款，针对

有创业要求、具备一定创业条件但缺乏创业资金的就业重点群体和困难人员，提

高其金融服务可获得性，明确支持对象、标准和条件，贷款最高额度由针对不同

群体的5万元、8万元、10万元不等统一调整为10万元。鼓励金融机构参照贷

款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平，对个人发放的创业担

保贷款，在贷款基础利率基础上上浮3个百分点以内的，由财政给予贴息。简化

程序，细化措施，健全贷款发放考核办法和财政贴息资金规范管理约束机制，提

高代偿效率，完善担保基金呆坏账核销办法。

（九）加大减税降费力度。实施更加积极的促进就业创业税收优惠政策，将

企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业一年以上人员调整为失业半年以上人

员。高校毕业生、登记失业人员等重点群体创办个体工商户、个人独资企业的，

可依法享受税收减免政策。抓紧推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策，

将职工教育经费税前扣除试点政策、企业转增股本分期缴纳个人所得税试点政

策、股权奖励分期缴纳个人所得税试点政策推广至全国范围。全面清理涉企行政

事业性收费、政府性基金、具有强制垄断性的经营服务性收费、行业协会商会涉

企收费，落实涉企收费清单管理制度和创业负担举报反馈机制。

（十）调动科研人员创业积极性。探索高校、科研院所等事业单位专业技术

人员在职创业、离岗创业有关政策。对于离岗创业的，经原单位同意，可在3

年内保留人事关系，与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋

升和社会保险等方面的权利。原单位应当根据专业技术人员创业的实际情况，与

其签订或变更聘用合同，明确权利义务。加快推进中央级事业单位科技成果使用、

处置和收益管理改革试点政策推广。鼓励利用财政性资金设立的科研机构、普通

高校、职业院校，通过合作实施、转让、许可和投资等方式，向高校毕业生创设

的小微企业优先转移科技成果。完善科技人员创业股权激励政策，放宽股权奖励、

股权出售的企业设立年限和盈利水平限制。

（十一）鼓励农村劳动力创业。支持农民工返乡创业，发展农民合作社、家

庭农场等新型农业经营主体，落实定向减税和普遍性降费政策。依托现有各类园

区等存量资源，整合创建一批农民工返乡创业园，强化财政扶持和金融服务。将

农民创业与发展县域经济结合起来，大力发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、

农村服务业等劳动密集型产业项目，促进农村一二三产业融合。依托基层就业和

社会保障服务设施等公共平台，提供创业指导和服务。鼓励各类企业和社会机构

利用现有资源，搭建一批农业创业创新示范基地和见习基地，培训一批农民创业

创新辅导员。支持农民网上创业，大力发展“互联网+”和电子商务，积极组织

创新创业农民与企业、小康村、市场和园区对接，推进农村青年创业富民行动。

（十二）营造大众创业良好氛围。支持举办创业训练营、创业创新大赛、创

新成果和创业项目展示推介等活动，搭建创业者交流平台，培育创业文化，营造

鼓励创业、宽容失败的良好社会氛围，让大众创业、万众创新蔚然成风。对劳动

者创办社会组织、从事网络创业符合条件的，给予相应创业扶持政策。推进创业

型城市创建，对政策落实好、创业环境优、工作成效显著的，按规定予以表彰。

三、统筹推进高校毕业生等重点群体就业

（十三）鼓励高校毕业生多渠道就业。把高校毕业生就业摆在就业工作首位。

完善工资待遇进一步向基层倾斜的办法，健全高校毕业生到基层工作的服务保障

机制，鼓励毕业生到乡镇特别是困难乡镇机关事业单位工作。对高校毕业生到中

西部地区、艰苦边远地区和老工业基地县以下基层单位就业、履行一定服务期限

的，按规定给予学费补偿和国家助学贷款代偿。结合政府购买服务工作的推进，

在基层特别是街道（乡镇）、社区（村）购买一批公共管理和社会服务岗位，优

先用于吸纳高校毕业生就业。对小微企业新招用毕业年度高校毕业生，签订1

年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，给予1年社会保险补贴。落实完善见习补

贴政策，对见习期满留用率达到50%以上的见习单位，适当提高见习补贴标准。

将求职补贴调整为求职创业补贴，对象范围扩展到已获得国家助学贷款的毕业年

度高校毕业生。深入实施大学生创业引领计划、离校未就业高校毕业生就业促进

计划，整合发展高校毕业生就业创业基金，完善管理体制和市场化运行机制，实

现基金滚动使用，为高校毕业生就业创业提供支持。积极支持和鼓励高校毕业生

投身现代农业建设。对高校毕业生申报从事灵活就业的，按规定纳入各项社会保

险，各级公共就业人才服务机构要提供人事、劳动保障代理服务。技师学院高级

工班、预备技师班和特殊教育院校职业教育类毕业生可参照高校毕业生享受相关

就业补贴政策。

（十四）加强对困难人员的就业援助。合理确定就业困难人员范围，规范认

定程序，加强实名制动态管理和分类帮扶。坚持市场导向，鼓励其到企业就业、

自主创业或灵活就业。对用人单位招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会

保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。对就业困难人员灵活就业并缴纳社

会保险费的，给予一定比例的社会保险补贴。对通过市场渠道确实难以实现就业

的，可通过公益性岗位予以托底安置，并给予社会保险补贴及适当岗位补贴。社

会保险补贴和岗位补贴期限最长不超过3年，对初次核定享受补贴政策时距退休

年龄不足5年的人员，可延长至退休。规范公益性岗位开发和管理，科学设定公

益性岗位总量，适度控制岗位规模，制定岗位申报评估办法，严格按照法律规定

安排就业困难人员，不得用于安排非就业困难人员。加强对就业困难人员在岗情

况的管理和工作考核，建立定期核查机制，完善就业困难人员享受扶持政策期满

退出办法，做好退出后的政策衔接和就业服务。依法大力推进残疾人按比例就业，

加大对用人单位安置残疾人的补贴和奖励力度，建立用人单位按比例安排残疾人

就业公示制度。加快完善残疾人集中就业单位扶持政策，推进残疾人辅助性就业

和灵活就业。加大对困难人员就业援助力度，确保零就业家庭、最低生活保障家

庭等困难家庭至少有一人就业。对就业困难人员较集中的地区，上级政府要强化

帮扶责任，加大产业、项目、资金、人才等支持力度。

（十五）推进农村劳动力转移就业。结合新型城镇化建设和户籍制度改革，

建立健全城乡劳动者平等就业制度，进一步清理针对农民工就业的歧视性规定。

完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，加强农民工输出

输入地劳务对接，特别是对劳动力资源较为丰富的老少边穷地区，充分发挥各类

公共就业服务机构和人力资源服务机构作用，积极开展有组织的劳务输出，加强

对转移就业农民工的跟踪服务，有针对性地帮助其解决实际困难，推进农村富余

劳动力有序外出就业和就地就近转移就业。做好被征地农民就业工作，在制定征

地补偿安置方案时，要明确促进被征地农民就业的具体措施。

（十六）促进退役就业。扶持自主择业军转干部、自主就业退役士兵就

业创业，落实各项优惠政策，组织实施教育培训，加强就业指导和服务，搭建就

业创业服务平台。对符合政府安排工作条件的退役士官、义务兵，要确保岗位落

实，细化完善公务员招录和事业单位招聘时同等条件优先录用（聘用），以及国

有、国有控股和国有资本占主导地位企业按比例预留岗位择优招录的措施。退役

士兵报考公务员、应聘事业单位职位的，在军队服现役经历视为基层工作经历，

服现役年限计算为工作年限。调整完善促进军转干部及随军家属就业税收政策。

四、加强就业创业服务和职业培训

（十七）强化公共就业创业服务。健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，

提高服务均等化、标准化和专业化水平。完善公共就业服务体系的创业服务功能，

充分发挥公共就业服务、中小企业服务、高校毕业生就业指导等机构的作用，为

创业者提供项目开发、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务，创新服务内容和

方式。健全公共就业创业服务经费保障机制，切实将县级以上公共就业创业服务

机构和县级以下（不含县级）基层公共就业创业服务平台经费纳入同级财政预算。

将职业介绍补贴和扶持公共就业服务补助合并调整为就业创业服务补贴，支持各

地按照精准发力、绩效管理的原则，加强公共就业创业服务能力建设，向社会力

量购买基本就业创业服务成果。创新就业创业服务供给模式，形成多元参与、公

平竞争格局，提高服务质量和效率。

（十八）加快公共就业服务信息化。按照统一建设、省级集中、业务协同、

资源共享的原则，逐步建成以省级为基础、全国一体化的就业信息化格局。建立

省级集中的就业信息资源库，加强信息系统应用，实现就业管理和就业服务工作

全程信息化。推进公共就业信息服务平台建设，实现各类就业信息统一发布，健

全全国就业信息监测平台。推进就业信息共享开放，支持社会服务机构利用政府

数据开展专业化就业服务，推动政府、社会协同提升公共就业服务水平。

（十九）加强人力资源市场建设。加快建立统一规范灵活的人力资源市场，

消除城乡、行业、身份、性别、残疾等影响平等就业的制度障碍和就业歧视，形

成有利于公平就业的制度环境。健全统一的市场监管体系，推进人力资源市场诚

信体系建设和标准化建设。加强对企业招聘行为、职业中介活动的规范，及时纠

正招聘过程中的歧视、限制及欺诈等行为。建立国有企事业单位公开招聘制度，

推动实现招聘信息公开、过程公开和结果公开。加快发展人力资源服务业，规范

发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务，提升服务供给

能力和水平。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。

（二十）加强职业培训和创业培训。顺应产业结构迈向中高端水平、缓解就

业结构性矛盾的需求，优化高校学科专业结构，加快发展现代职业教育，大规模

开展职业培训，加大创业培训力度。利用各类创业培训资源，开发针对不同创业

群体、创业活动不同阶段特点的创业培训项目，把创新创业课程纳入国民教育体

系。重点实施农民工职业技能提升和失业人员转业转岗培训，增强其就业创业和

职业转换能力。尊重劳动者培训意愿，引导劳动者自主选择培训项目、培训方式

和培训机构。发挥企业主体作用，支持企业以新招用青年劳动者和新转岗人员为

重点开展新型学徒制培训。强化基础能力建设，创新培训模式，建立高水平、专

兼职的创业培训师资队伍，提升培训质量，落实职业培训补贴政策，合理确定补

贴标准。推进职业资格管理改革，完善有利于劳动者成长成才的培养、评价和激

励机制，畅通技能人才职业上升通道，推动形成劳动、技能等要素按贡献参与分

配的机制，使技能劳动者获得与其能力业绩相适应的工资待遇。

（二十一）建立健全失业保险、社会救助与就业的联动机制。进一步完善失

业保险制度，充分发挥失业保险保生活、防失业、促就业的作用，鼓励领取失业

保险金人员尽快实现就业或自主创业。对实现就业或自主创业的最低生活保障对

象，在核算家庭收入时，可以扣减必要的就业成本。

（二十二）完善失业登记办法。在法定劳动年龄内、有劳动能力和就业要求、

处于无业状态的城镇常住人员，可以到常住地的公共就业服务机构进行失业登

记。各地公共就业服务机构要为登记失业的各类人员提供均等化的政策咨询、职

业指导、职业介绍等公共就业服务和普惠性就业政策，并逐步使外来劳动者与当

地户籍人口享有同等的就业扶持政策。将《就业失业登记证》调整为《就业创业

证》，免费发放，作为劳动者享受公共就业服务及就业扶持政策的凭证。有条件

的地方可积极推动社会保障卡在就业领域的应用。

五、强化组织领导

（二十三）健全协调机制。县级以上人民政府要加强对就业创业工作的领导，

把促进就业创业摆上重要议程，健全政府负责人牵头的就业创业工作协调机制，

加强就业形势分析研判，落实完善就业创业政策，协调解决重点难点问题，确保

各项就业目标完成和就业局势稳定。有关部门要增强全局意识，密切配合，尽职

履责。进一步发挥各人民团体以及其他社会组织的作用，充分调动社会各方促进

就业创业积极性。

（二十四）落实目标责任制。将就业创业工作纳入政绩考核，细化目标任务、

政策落实、就业创业服务、资金投入、群众满意度等指标，提高权重，并层层分

解，督促落实。对在就业创业工作中取得显著成绩的单位和个人，按国家有关规

定予以表彰奖励。有关地区不履行促进就业职责，造成恶劣社会影响的，对当地

人民政府有关负责人及具体责任人实行问责。

（二十五）保障资金投入。各级人民政府要根据就业状况和就业工作目标，

在财政预算中合理安排就业相关资金。按照系统规范、精简效能的原则，明确政

府间促进就业政策的功能定位，严格支出责任划分。进一步规范就业专项资金管

理，强化资金预算执行和监督，开展资金使用绩效评价，着力提高就业专项资金

使用效益。

（二十六）建立健全就业创业统计监测体系。健全就业统计指标，完善统计

口径和统计调查方法，逐步将性别等指标纳入统计监测范围，探索建立创业工作

统计指标。进一步加强和完善全国劳动力调查制度建设，扩大调查范围，增加调

查内容。强化统计调查的质量控制。加大就业统计调查人员、经费和软硬件等保

障力度，推进就业统计调查信息化建设。依托行业组织，建立健全行业人力资源

需求预测和就业状况定期发布制度。

（二十七）注重舆论引导。坚持正确导向，加强政策解读，及时回应社会关

切，大力宣传促进就业创业工作的经验做法，宣传劳动者自主就业、自主创业和

用人单位促进就业的典型事迹，引导全社会共同关心和支持就业创业工作，引导

高校毕业生等各类劳动者转变观念，树立正确的就业观，大力营造劳动光荣、技

能宝贵、创造伟大的时代风尚。

各地区、各部门要认真落实本意见提出的各项任务，结合本地区、本部门实

际，创造性地开展工作，制定具体方案和配套政策，同时要切实转变职能，简化

办事流程，提高服务效率，确保各项就业创业政策措施落实到位，以稳就业惠民

生促进经济社会平稳健康发展。

国务院

2015年4月27日