加快推进基层就业和社会保障公共服务能力建设的对策建议

加快推进基层就业和社会保障公共服务能力建设的对策建议

市人力资源和社会保障局课题组

基层就业和社会保障工作平台的建设在促进就业再就业、协调劳动关系、建

立完善社会保障体系、维护社会稳定、切实解决民生、构建和谐社会等方面发挥

了重要的作用。近年来，随着经济社会不断发展，人民群众对就业和社会保障公

共服务的需求迅速增长，特别是对乡镇（街道）、社区等基层就业和社会保障的

公共服务需求日益呈现刚性化趋势。然而，当前基层就业和社会保险公共服务平

台和网络不健全、职能不完善、队伍力量弱、服务能力不足等问题日益突出，其

就业和社会保障公共服务能力建设亟待加强。为此我们组织力量，对我市当前基

层就业和社会保障公共服务机构建设情况的进行了一次较为系统的调研，对当前

基层工作现实情况的作了认真分析，并据此提出了相应的对策建议。

一、基层就业和社会保障公共服务平台的功能定位及服务需求

乡镇（街道）、社区（村）一级的就业和社会保障公共服务平台是落实政府

社会管理与公共服务的重要载体。20世纪80年代起，各级政府劳动行政部门开

始设立公共就业服务机构，开展职业介绍、职业指导等服务项目。“劳动者自主

择业、市场调节就业、政府促进就业”方针确立特别是2003年以来，国家积极

就业政策实施，在各级政府及其原劳动保障行政部门的主导下，公共就业服务机

构向基层延伸，建立了乡镇（街道）劳动保障所、社区劳动保障工作站等机构，

承担劳动力资源管理、就业政策落实、公益性岗位开发和困难人员就业援助等工

作。2008年《就业促进法》颁布实施，规定各级政府建立健全覆盖城乡的就业

服务体系，设立包括乡镇（街道）、社区（村）机构在内的公共就业服务机构，

明确了“政策咨询、信息发布、职业介绍、就业援助、就业登记”5项就业服务

功能；独立于企业事业单位之外的社会保障体系加快推进，中办、国办转发了原

劳动保障部等部门《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》（中

办发[2003]16号），明确了街道和社区在企业退休人员享受社保待遇、管理档

案、组织活动等方面的社会化管理服务职能。同时，随着社会保险由覆盖企事业

单位及其职工为主，扩展到城镇居民、被征地农民以及村民，社会保险的部分经

办功能实际已延伸到乡镇（街道）、社区（村）。以我市2009年已全面开展的

城镇居民医疗保险和试点实施的新型农村养老保险为例，基层服务平台已成为群

众参加社会保险的重要承办机构。

目前，全市基层平台已经承担的公共就业和社会保障服务对象约有187.8

万人次（以2009年相关数据分析）。其中包括6.5万名城镇登记失业人员和127

万转移就业农村劳动力需要不同程度的就业信息、职业指导和介绍、就业援助和

扶持等就业服务；13.4万名企业离退休人员需要依托社区进行社会化管理服务；

30.7万城镇居民和10.2万名农村村民（珙县试点）需要就近办理社会保险。据

我们预测，“十二五”时期国家推进经济发展方式转变和经济形式多元化，新一

轮西部大开发等战略实施，我市长江上游川滇黔结合部商贸物流中心、百万人口

大城市的加快建设，将促进劳动力在城乡、区域之间的加快流动和配置，与之相

对应的就业服务、社会保险参保转移接续、劳动关系协调公共服务需求将随之空

前倍增。为此，我市就业和社会保障公共服务能力必须全面加强和提升。

二、我市基层就业和社会保障公共服务能力建设的现状和问题

2003年至今，在全力促进就业再就业和完善社会保障体系的大背景下，历

经7年多的建设，我市基层就业和社会保障公共服务机构已初具规模。据我们此

次调研和部、厅统一布置的人力资源与社会保障公共服务机构情况调查结果显

示：至2009年底，全市186个乡镇（街道）已全部建立就业和社会保障服务机

构，专兼职人员408人；281个社区已建立机构或有人从事就业和社会保障服务，

占社区总数304个的92.4%，有专兼职工作人员387人；1277个行政村有人从事

就业和社会保障服务，占行政村总数2955个的43.2%，兼职人员1277人。基本

做到了全覆盖，并初步实现了机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”，

形成了服务广大劳动者特别是下岗失业人员和企业退休人员的基层网络。在四级

就业和社会保障服务机构的共同努力下，近年全市就业促进民生工程、重点困难

群体的就业服务、劳务输出、居民医疗保险、农村社会养老保险试点工作得以顺

利完成。全市有1个基层社区服务机构被评全国劳动保障优质服务窗口，5个基

层服务机构被评为全省劳动保障优质服务窗口。

基层就业和社会保障工作政策性强，业务流程多，工作量大。省编委川编发

[2010]11号文件，统一了基层就业和社会保障公共服务机构名称，并明确街道

（乡、镇）就业和社会保障服务中心是国家在基层的公益性事业单位，社区（村）

就业和社会保障服务站，承担其延伸职能。从此次全市调研的情况看，我市的基

层就业和社会保障平台在近几年建设推进中克服种种困难，取得了一定成效，为

构建和谐社会和推进全市经济持续健康发展做出了一定的贡献。但是在就业和社

会保障等民生事业不断发展、城乡统筹不断推进的新形势下，现有的基层劳动保

障工作平台还面临“工作机构不健全”和“四多四少”等亟待解决的问题，很大

程度上制约了我市就业与社会保障工作的进一步发展。

（一）各区县基层平台建设参差不齐，难以适应规范化标准化建设需要。一

是已建就业和社会保障服务机构的乡镇和社区，部分存在机构不健全的情况。在

前几年进行的乡镇机构改革中，有的地方就业和社会保障工作的地位在乡镇有所

弱化，没有根据具体工作需要，单设乡镇级机构，不论工作量大小，仅在社会（经

济）事务中心增挂街道（乡、镇）就业和社会保障服务中心牌子。有的社区甚至

基本没有开展就业和社会保障工作。例如，城镇居民基本医疗保险实施，应由社

区完成的申报、审核等业务，部分社区无力承担，只能交乡镇机构或县级社保经

办机构，既不方便群众也带来很大的工作压力；二是场所和硬件设施建设投入不

足。部分基层机构无独立的办公场所。5个县的乡镇机构服务场所平均面积未达

到30M的最低建设标准，有的社区甚至没有办公场地，在社区干部家中办公。

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全市采用柜台式服务的乡镇级机构仅占12.3%。按照规范化建设的要求，需要配

备计算机及网络设备、办公设备、档案存放设备和接待群众的基本设施，设置政

务公开、信息公布栏等，也普遍投入不足。三是村级基本无就业和社会保障服务

场所，仅3个县以50元/月购买服务的方式聘用协理员或信息员。

（二）服务对象多，工作人员少。目前，我市大多数乡镇劳动保障机构普遍

存在着人员少、任务重、压力大的问题。很多乡镇只配备一名工作人员，而且有

的还是兼职的，而他服务的对象是1个乡镇的2-3万人，甚至是4-5万人，工作

量之大是可想而知的。按照川编发[2010]11号文件，乡镇（街道）公共服务机

构人员配备应以服务对象为主要参数，10000人以下核编2人，每增加10000人

增核1人。但据统计，全市186个乡镇（街道）就业和社会保障专职工作人员仅

305人，远没有达到平均每个机构2人的最低标准；按照四川省基层劳动保障公

共服务机构建设标准，每个社区（村）就业和社会保障工作站专职人员不少于1

人，但全市304个社区仅有专职工作人员277人，2955个村没有1名专职协理

员。与此相对的是，就业和社会保障工作量井喷式增长和群众的客观需求日益强

烈，仅从社会保险覆盖城镇居民、村民刚性增长的角度分析，基层平台的服务对

象将由187.8万人次，增至382.5万人次，增长103.7%。若按现有581名专职

人员计算，人均服务对象为6583人，大大高于5000人配备1人的标准。

（三）工作任务多，工作经费少。人社部发[2010]22号文件和川编发

[2010]11号文件再次强化了基层就业和社会保障服务机构工作职责，概括来说

主要有就业服务，社会保障经办、劳动关系协调三大版块工作任务。除要对辖区

内劳动力资源、企业用工、就业与失业、退休人员情况进行实名制动态管理外，

仅就业扶持和社会保险参保、待遇审领等需要按规定流程办理的业务就有14项

之多，同时还要对用人单位用工进行指导，调解劳资纠纷，处理举报投诉案件，

组织退休人员活动等，管理服务成本可想而知。但多数县没有将乡镇和社区的就

业和社会保障工作经费纳入县级财政预算，只是按编制划拨人员经费，基层平台

日常办公经费只能和乡镇打捆使用，远远不能满足工作的需要，无钱办事的现象

较为普遍。

（四）人员流动多，专职固定少。就业和社会保障工作不仅政策性、专业性

强而且前后连续，尤其是基层工作人员仅1-2人，必须熟练掌握全部的政策界限

和经办流程，非一年半载难以进入角色。但现状是兼职人员变动大，专职人员流

失多，市县主管部门组织培训学习也是劳而无功。一是体制原因。目前，全市乡

镇（街道）就业和社会保障服务机构的管理模式是由各乡镇（街道）党委、政府

和县级主管部门双重管理，当地党委、政府管人、管工资、管经费，县级主管部

门管业务。就业和社会保障工作的开展难免不受当地党委、政府的制约和影响，

就业和社会保障编制内的人员，大多不能做到专职专用，变动频繁，甚至有的只

是挂名，但实际并未从事就业和社会保障工作。二是待遇原因。由于乡镇（街道）、

社区就业和社会保障服务机构在编人员大多为兼职乡镇、社区干部，大部分工作

任务主要是大学生协理员或其它聘用人员承担。去年全市统一招聘的大学生协理

员，虽然市上有关文件规定聘用人员生活待遇每人每月不低于1000元，多数区

县仅按最低标准1000元执行，在扣除各项社会保险费之后所剩无几，还有个别

单位没有为协理员缴纳社会保险。其它聘用人员工资基本都是按当地最低工资标

准发放，再扣除社保费就更少。工作量大、工作要求高而待遇太低，人员无法稳

定特别是大学生协理员流失严重，若不尽快改变现状，专业人员还会加快流失。

（五）手工单机操作多，联网运行信息共享少，信息系统建设严重滞后。一

是硬件设备不足。2009年，全市基层平台配有计算机588台，其中乡镇机构234

台，社区、村354台，仅占已建机构或有工作人员社区、村的33.7%。今年上半

年，市劳动保障部门在市级财政的大力支持下，通过考核，为基层就业和社会保

障公共服务机构配备了一批办公设备（包括电脑286台），仅使基层平台计算机

配比增至50.1%。二是数据中心建设和应用软件统一迟缓。目前，仅实现7个区

县城镇居民医疗保险县级联网，全市部分基层平台与市、县（区）联网发布就业

供求信息。各区县就业和社会保险信息系统分散建设，社会保险应用软件未统一，

基层手工或单机操作管理数据信息的情况普遍存在，新农保业务工作完全靠手工

操作，效率低下、难以监控，更无法满足信息共享、网上服务、异地结算等需求。

已有的劳动力资源信息系统99三版软件以及劳动和社会保险统计软件等没有在

基层平台推广使用，难以对各地劳动力资源、就业、失业等情况进行动态管理。

三是人员素质欠缺。基层就业和社会保障服务平台现有专职人员虽然有一半左右

是大学生协理员，但还有很大一部分是临时聘用人员、单位转聘人员、“4050”

就业困难人员等，40岁以上人员占总数的34%左右，大专以上学历仅占总数的

45.6%，取得就业和社会保障协理员职业资格证书持证上岗人员仅占总数的五分

之一。这样，即使部分机构配有计算机，也无法运用已有软件录入数据、上报报

表。

三、对策和建议

就业和社会保障公共服务客观上需要平台和载体，需要相应的物质条件和体

系支撑。为此，我们应按照科学、协调发展的要求，抓住十二五规划和新一轮西

部大开发的有利时机，健全完善基层就业社会保障公共服务平台和网络，全面提

高就业和社会保障公共服务能力和水平，为群众提供规范、便捷、高效的公共服

务。

（一）进一步高度重视基层就业和社会保障公共服务机构建设，集中力量，

加快规划建设。十七届五中全会已提出了“着力保障和改善民生,必须逐步完善

符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”总体部署。未来

几年，就业和社会保障公共服务项目可能成为国家、省投入的重点领域。2009

年底至2010年上半年，人力资源和社会保障部针对进一步加强基层就业和社会

保障公共服务平台建设连续出台了3个文件（人社部发[2009]116号，人社部发

[2010]22号，人社部发[2010]37号）。省编委下发了《关于加强全省基层就业

和社会保障公共服务机构建设有关问题的通知》（川编发[2010]11号）。国家

“十二五”规划和成渝经济区发展规划也将公共就业和社会保障服务项目作为

重要内容之一。为顺应形势、抢抓机遇，各级党委、政府要将基层就业和社会保

障公共服务平台建设作为十二五期间一项重点基础性设施建设项目，提上议事日

程，抓紧研究部署，制定建设规划，一方面分析需求、因地制宜、统筹规划，认

真编制好具有操作性的项目规划，一方面向上争取政策和资金支持，力争基层就

业和社会保障服务平台的网络建设取得突破性进展。

（二）理顺管理体制，探索管理模式转变。仿效已经实行“垂直管理”的司

法、国土等部门的成功经验，在部分县区开展试点，统一乡镇（街道）就业和社

会保障公共服务机构管理体制，实行上级政府业务主管部门管理为主，同时接受

乡镇（街道）党委、政府监督和指导的管理模式，其编制、人员、经费由上级政

府主管部门管理，实现就业和社会保障服务向专业化转变，促进其职能的充分发

挥。大力推进社区、行政村就业和社会保障工作站建设，接受乡镇（街道）就业

和社会保障机构直接管理和监督，消除就业和社会保障服务“盲区”。

（三）落实场地，加大投入，大力推进基层就业和社会保障服务机构规范化

标准化建设。根据汶川地震灾后恢复重建模式和经验，按照乡镇（街道）就业和

社会保障公共服务机构100-300M2、社区（村）工作站50-100M2的标准，改扩

建或新建办公场所，配备必需的办公设备和接待群众的基本设施。推进柜台式服

务和标准化服务，做到方便群众、台帐完整，流程清晰、存放有序、手续完备。

强化基础性工作，运用统一软件，实现数据按月更新，实名制动态计算机管理。

（四）加强考核管理，建立经费保障长效机制。将就业和社会保障服务中心、

站工作经费和项目经费纳入各级财政预算，同时，建立基层就业和社会保障平台

目标考核机制，由区县主管部门进行目标考核，考核结果与以奖代补资金和专项

补助挂钩，激发工作积极性，保证基层就业和社会保障各项工作正常运转。

（五）合理配置工作人员，建设专业化队伍。要切实按照人力资源社会保障

部和省市编办有关文件要求，核定乡镇（街道）就业和社会保障服务中心编制并

确保人员到位，定岗定责，建立一支相对稳定的基层工作队伍；制定基层就业和

社会保障公共服务人员聘用标准，同时保障同一平台的各类工作人员待遇水平大

体平衡，选拔一批年轻、素质较高的人员充实乡镇（街道）、社区（村）基层平

台，优化人员结构；建立学习和轮训制度，制定标准，加强岗位培训，提高工作

人员的业务素质和服务技能。完善职称或职业技能评聘等政策措施，为基层平台

工作人员拓宽职业生涯发展通道，保证骨干队伍的稳定。

（六）加快建立数据向上集中，服务向下延伸的全市统一的人力资源和社会

保障信息系统。全力推进我市一个中心（市级数据中心）、两大系统（就业系统

和社会保险系统），三大功能（业务经办、公共服务、宏观管理），四级（市县

镇村）的“金保工程”建设。充分考虑基层就业和社会保障公共服务平台需求，

加快软件统一和应用进度，保障设备、网络建设投入，逐步实现乡镇（街道）平

台和社区（村）服务站点与县、市、省就业和社会保障管理服务机构的业务联网，

实现业务协同处理，信息资源共享，为早日实现网上便民服务和社会保障卡应用

提供基础条件，真正为群众提供便捷高效的公共服务。