政策研究室不是秘书机构

理论探讨

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政策研究室不是秘书机构

□邓鑫

政策研究室是我国党政机构。一般而言，我们所指的秘参谋咨询工作，虽然政策研究

关设立的决策支持机构。书机构都是狭义的秘书机构室是从办公厅（室）中独立出

1980

年之前，政策研究室多是机关（办公厅、办公室等），亦即典来的，但是承担的调查研究、

办公厅（室）下的二级机构，

之后政策研究室逐渐从办公厅构的现实意义是有限的，就如作是典型的秘书工作。这

型的秘书机构。广义的秘书机信息分析、政策建议等主要工

同把档案人员视为广义的秘书（室）脱离，成为与之平行的种观点也值得推敲。根据资料

人员一般，容易造成两类人员机构。由于政策研究室具显示，政策研究室最早成立于

职责界定混乱，职能范围不年。有调查研究、参谋咨询功能，年，政策

清。因此，应该少用广义的秘研究室尚处于发展的初期，属

书机构这一概念，以免造成认策研究室是秘书机构。笔者以于秘书机构下的二级机构。因

识上的混乱。为，政策研究室并不是秘书机此，这份规范秘书工作的决定

还有一种观点认为“政策构。有对政策研究室工作的规定是

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19411951

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在秘书学界有一种观点认为政

一、关于政策研究室和秘可以理解的。事物是在不断发研究室是典型的秘书机构”。

书机构关系的观点及辨析依据有二：一是《关于各级政

关于政策研究室与秘书机认为政策研究室是秘书机构有府机关秘书长和不设秘书长的

构的关系，学界主要有两种观欠妥当。世纪年代后，办公室主任的工作任务和秘书

点。政策研究室脱离办公厅（室）工作机构的决定》（下文简称

（一）政策研究室是秘书独立运行，政策研究室的设置决定）中有对政策研究室工作

机构和定位发生了改变。另外，承的规定，而这个决定是中央人

有的学者认为“政策研究

室是一种广义的秘书机构”建议等工作是成为秘书机构的工作而作出的，有学者据此认。

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展变化的，因为当时的决定就

2080

担调查研究、信息分析、政策民政府政务院专门为规范秘书

必要不充分条件。即一个机构为当时就明确了政策研究室的将政策研究室视为一种秘书机

是秘书机构，可以推导出它需秘书机构身份；二是政策研究构，是从广义而言的，而与之

要承担调查研究、信息分析、室承担着秘书常规业务之一的相对的就应该是狭义的秘书机

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政策建议等工作，但是由一个等处工作。是政策研究，主要有三方面的

机构承担调查研究、信息分笔者赞同这种观点，但是工作：一是研究党的总政策、

析、政策建议等工作不能推导该观点的论述还不够充分。唯总路线在本组织转化成具体方

出该机构是秘书机构。如企业物辩证法认为，一事物与其他针政策的方法、形式、步骤；

的市场部承担着市场研究、市事物的区别不在于外部特征，二是发现典型，总结推广典型

场信息分析、产品发展规划等而在于内在的本质属性。要说经验；三是针对政策制定和执

工作，与秘书机构所承担的几明政策研究室和秘书机构为什行过程中的失误和偏差进行修

项工作类似，但市场部是职能么不是同一事物，还应该分析正和完善。这三项工作的

部门，而不是秘书部门。政策两者本质属性的不同。核心是为决策提供支持和服

研究室与秘书机构虽然在参谋二、政策研究室不可视为务，保证领导决策科学化。可

职能上存在交叉，但是两者实秘书机构见，无论是从历史沿革还是从

际上各有侧重，不能等同，政政策研究室具有调查研业务工作来看，服务决策都是

策研究室的工作主要围绕决策究、参谋咨询的功能，且某些政策研究室最重要、最核心的

服务进行，秘书机构的工作主工作内容与秘书工作相似，但工作。政策研究室的本质属性

要围绕服务领导进行。是我们仍不能将政策研究室视是决策服务性。

（二）政策研究室不是秘为秘书机构。而秘书机构是指“在各级

书机构（一）从机构的本质属性各类组织中为领导机构和领导

也有学者直接指出政策研看处理综合事务、辅助管理的综

究室不是秘书机构，主要原因要讨论两种事物是否可以合性办事机构”。“凡组织必

有：从工作性质上看，秘书视为同一事物，就得看两者的

1.

部门可以代替领导或协助领导本质属性是否相同。从本质属工作从事辅助性管理工作和综

传达指示、布置工作，政策研性看，政策研究室和秘书机构合性服务工作。”可见，

究室只能协助领导思考、研究是不同的。秘书机构的业务方向是处理综

问题，不能参与决策；从衡

2.

量任务完成情况的尺度看，秘

书部门以能否准确而彻底地领性———综合性和辅助性（辅助

会和贯彻领导意图作为工作的党政领导决策提供客观、真实管理性）。其中，辅助性是秘

评价标准，政策研究室以能为的辅助资料，成立了政策研究书机构的本质属性。因为辅助

领导提供多少有价值的建议作

为工作的评价标准；从工作

3.

方法上看，除了与领导外出调机构需要提供包括决策服务在

查研究、开会外，秘书工作多究室虽然几经风雨，业务重点内的综合性服务，既要做好调

是在办公室进行，政策研究室也随着时代环境的改变而有所查研究、参谋咨询、文字工作

在研究时要开调查会、搜集

情况、提出方案设想等，可

以在图书馆、资料室、书库

［］

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政策研究室是典型的决策合事务和辅助管理。这两项业

支持机构。年，为加强对务对应着秘书机构的两种属

1941

中国实际问题的调查研究，为

室。可见，该机构自成立管理是最本质、最核心的工

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之初，工作的核心就是为决策作。为了实现辅助管理，秘书

提供支持服务。之后，政策研

变化，但是为决策提供服务这等为领导决策服务的工作，也

一基本职能一直延续了下来。要处理好常规的综合性事务

现今，政策研究室的业务方向如文书工作、通信联络等）。（

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设秘书机构，围绕组织领导的

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政策研究室的本质属性是题，不能因此而否定政策研究的秘书机构———安徽省人民政

决策服务性，秘书机构的本质室本身的独立性。府办公厅为例，主要工作有：

属性是辅助管理性。本质属性从两机构的地位看，政策负责会议的准备工作，协助

的不同，决定了两者是不同的研究室是独立于领导权力体系领导组织实施会议决定事项；

机构，不能一概而论。之外的决策服务机构，具有独协助起草、审核公文；研

（二）从机构的地位看立性，而秘书机构是附属于领究下级请示事项，提出拟办意

秘书在组织中发挥着沟通导机构的辅助管理机构，不具见；督促检查省政府决定、

左右、联系上下的作用。因而有独立性。指示的落实情况；安排值班

秘书机构在各职能部门间处于（三）从机构运行看工作，组织重要活动，报告重

沟通联系的中介位置，在决策政策研究室是一个独立要情况，传达和督促落实领导

系统和执行系统中也处于中介的运转机构。政策研究室的的指示；协助省政府领导做

位置，是联系决策层和执行层主要工作有：组织或参与重好突发事件的应急处置工作；

的纽带。秘书机构虽然与其他大问题的前瞻性、深层次研指导、监督信息公开工作；

职能部门居于同一层级，但是究；对领导机构的重点工作

它既没有决策权，也不具体主进行调查研究和决策咨询；

管某一业务，其工作主要是辅跟踪调查有关信息，为领导领导有关的工作进行，是领导

助领导集体或领导的工作。秘机构提供咨询服务；承担和工作的细化与延伸。可见，在

书机构附属于组织的领导机参与重要政策、重要文件、运转过程中，省政府办公厅总

构，不能脱离领导工作而独立领导讲话等重要文稿的起草。是附属于省政府领导机构而存

工作。因此，秘书机构不具有前三项工作是典型的参谋咨

独立性。询工作。起草重要文稿是将者领导机构。在管理系统中，

而政策研究室是领导的外头脑中的想法外化为文字，秘书是领导的助手，领导可以

部智囊，具有一定的独立性和也是一种参谋工作。可见，授权秘书处理一些事务，但是

灵活性。政策研究室不属于权政策研究室始终是围绕领导权力的指挥线一直操纵在领导

力指挥线下的执行层，而是独的决策工作提供智力支持和

立于领导直线指挥之外的决策服务的，其运转程序是：发导机构而独立运行。

服务机构。政策研究室的工作现问题———调查研究———提从机构运行看，政策研究

是根据客观实际，运用科学有供咨询建议。在决策系统中，室和秘书机构都是辅助性机

效的方法，得出合理的结论。决策者是领导机构的内脑，构，但是政策研究室在决策系

其调查研究所得的观点不为领政策研究室是领导机构的外

导人的意见所左右，可以与领脑，内脑和外脑相结合，确

导的意见一致，也可以与领导保决策更加科学。从这个意于领导或领导机构。

的意见相左。至于目前存在的义上讲，政策研究室是一个（四）从两者发挥的参谋

政策研究室受领导人意志影响独立完整的运转机构。作用看

的问题，则是我国政策研究室而秘书机构的运行受制于政策研究室和秘书机构都

发展过程中的一个阶段性问某一领导或领导机构。以典型发挥着参谋作用，但是两者发

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1.

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2.3.

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8.

办理其他交办的事项。这

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些工作总是围绕领导工作或与

在，其运行总是受制于领导或

手中，秘书机构不可能脱离领

统内是独立运行的机构，而秘

书机构在管理系统内总是受制

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挥的参谋作用是有差异的。支持和信息依据，还要超前做人员，他们掌握的知识和信

1.

政策研究室具有参谋的好相关工作，主动做好调查研

独立性，但是秘书机构不具有究工作。政策研究工作需要时

参谋的独立性。时进行、主动进行。秘书机构

这种差异是由机构的本质的工作总是围绕领导的工作展

属性和地位决定的。由于政策开，具有被动性特点。这就导

研究室是为决策提供支持服务致了秘书机构的参谋作用具有

的，为保证决策的科学性，政被动性。秘书机构虽然也可以

策研究室必须有一定独立性，主动为领导机构参谋咨询，但

不为领导的意见所左右。秘书不是常态化行为，且需要把握

机构是为领导提供辅助管理和好度，在领导工作的范围内有

综合服务的，其工作不能脱离预见性地进行参谋，不然这种

领导的工作，因而参谋工作总超前式参谋就会变成越权行

是围绕领导工作展开，不具有为。

独立性。“秘书部门的参谋作政策研究室的参谋作用

用是指联系收集加工各方面信是广泛的参谋作用，而秘书机

息，为领导决策服务的‘出谋构发挥的参谋作用是有限度的

献策’式的参谋作用，而不是参谋作用。

‘出谋划策’式的参谋作用”，政策研究人员是领导的

“它的基本参谋趋向是如何贯智囊，可以视为专职的参谋

彻领导意图，完成领导决定的咨询人员，有的还具有各方

任务”。面的专业知识。他们掌握着

［］

12

2.

政策研究室的参谋作用丰富的知识（包括自然知识、

具有主动性，秘书机构的参谋社会知识等）、广泛而完整的

作用具有被动性。信息，能运用多种方法调查

政策研究有三种模式：说研究。因此，政策研究室发

明型、补充型、反证型。挥的参谋作用不是针对某一

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与此相对应，政策研究人员有方面而言的，而是广泛的，

三种类型：滞后型、同步型、涉及全局的。而秘书机构的

超前型。由于政策研究室参谋作用是“联系领导与各

［］

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要为领导决策服务，是领导的方面专家的‘中介性’的参

智囊机构，所以政策研究人员谋作用，是建立在秘书信息

需要有长远眼光，对工作有一基础上为领导‘出谋划策’

定的预见性，且主要为超前型性的参谋作用”。秘书机

人员。这就意味着政策研究人构不是专职的参谋咨询机构，

员不仅要为领导决策提供智力秘书也不是专职的参谋咨询

3.

［］

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息有限。秘书机构只能根据

秘书的能力限度和掌握的信

息情况发挥有限的参谋作用。

通过分析不难发现，政策

研究室和秘书机构间最深的联

系———参谋作用，是不全然相

同的。

关于政策研究室是否为秘

书机构这一问题，笔者认为两

者无论是本质属性、机构地

位、运行模式，还是有一定联

系的参谋作用，都是不同的。

这充分说明两者本质上有根本

的区别，政策研究室不应被当

作秘书机构来看待。

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（作者单位：安徽师范大学

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