中小学安全管理的理论与实践研究

中小学安全管理的理论与实践研究

学校安全工作关系到学生的安全健康成长，关系到千

千万万个家庭的幸福，关系到社会的和谐稳定，是学校一切

工作的基础。目前，各级党委和政府都非常重视学校的安全

工作，学生家长也越来越关注学校的安全程度，安全工作在

学校工作中的分量越来越重，许多地区在对校长的考核中都

实行了“安全事故一票否决制”、“责任追究制”等等，这一

切，都促使学校在安全管理方面不断创新、改进和完善。

安全管理属于管理科学的范畴。近年来，管理科学在理

论研究方面取得了很大的突破，为实践提供了重要的指导，

使管理的效果得到了极大的提高。安全管理水平要取得很大

的进步，也必须以安全管理科学为引导。当前，我国关于学

校安全工作的研究，主要侧重于对具体方法的探索以及对他

人经验的借鉴上，相对来说，对理论层面的研究较少。我们

说，一所学校成功的安全管理思路和方法，具有一定的启示

为当务之急。

一、安全管理科学理论体系的发展

人类对于防范意外事故的认识与科学已经历了漫长的

岁月，从宿命论到经验论，从经验论到系统论，从系统论到

本质论；从无意识地被动承受到主动采取对策，从事后型的

“亡羊补牢”到预防型的本质安全；从单因素的就事论事到

安全系统工程的建设，逐渐形成了比较成熟的安全科学理论

体系。特别是近一个世纪以来，人们对安全科学研究重要性

的认识越来越深刻，回顾安全管理科学的发展，基本上可以

划分为三个阶段。

1.经验的事故分析阶段

自工业革命开始，随着科学技术的发展，生产规模日益

扩大。在人类提高劳动生产率的同时，由于缺乏对机器的控

制驾驭能力，致使安全事故频发，伤亡不断，安全管理问题

逐渐被人类所重视。人们从事故出发，探求事故发生的原因，

积极采取措施避免此类安全问题的再次发生；在实践过程中

确立了三不放过的原则(即发生事故后原因不明不放过、当事

人未受到教育不放过、措施不落实不放过)；并且试图采用事

故统计的方法来研究事故的发生规律，等等。这些做法，对

于预防事故的发生与保障人类的安全生产和生活发挥了重

要的作用。但是，这种把事故看作是影响生产秩序的偶然的

“外部性”事件，采取头痛医头，脚痛医脚，就事论事的对

策，是一种被动的、滞后的、“亡羊补牢”的安全管理模式，

其效果肯定不能满足实际的需求。

2.系统的危险分析与隐患控制阶段

自20世纪50年代以来，对安全事故的界定从生产领域

扩展到了社会生活的各个领域。随着越来越频繁的安全事故

的发生，安全管理意识也逐渐发生了很大的变化。人们开始

以危险和隐患作为研究对象，着眼于对事故前期的控制，提

出了超前防范和预先评价的概念和思路，确认了影响事故的

人、机、环境和管理的综合要素，主张采取工程技术的硬手

段与教育和管理的软手段相结合的综合措施，来防范安全事

故的发生。

这一时期，出现的最著名的安全管理理论就是危机管理

理论。危机管理的概念始于20世纪50年代美国的保险业领

域，冷战期间，美国逐渐发展起一套国际政治中的危机管理

理论、机制和方式。危机管理概念开始被引申到政治、外交、

军事、经济和教育等各个领域。危机管理理论认为，危机不

是偶然的、突发的外部事件，而是一种“嵌于”社会生产和

生活运行系统中的正常的、不可避免的事件；危机管理也不

只是在事故情境下的一种消极“应对”，而是包括事故预防、

准备、反应和恢复的系统管理过程；在不同的危机管理阶段

有着不同的管理重心：在危机准备阶段，全面的危机评估与

预测是危机管理的前提；在危机预备阶段,科学的危机决策成

为危机管理的核心；在危机反应阶段，良好的危机沟通成为

危机管理成败的关键；在危机恢复阶段，成功的危机学习成

为危机管理的重要任务。

由于有了对事故的超前认识，这一理论体系比早期事故

学理论有了更为有效的方法和对策，对于提高事故预防的效

果有着显著的意义和作用。但是，这一层次的理论在安全科

学理论体系上，还缺乏系统性、完整性和综合性。

3.现代的安全科学管理研究阶段

20世纪90年代以来，随着现代社会的发展，以人为本

观念的倡导，人们对于安全事故发生频率的控制和管理效率

的提高都有了更高的要求。这使人们感到，要彻底改变生产

和生活的安全面貌，安全管理学必须向“系统安全”方向发

展，走横向综合的道路。正是基于这一思路，现代的安全科

学管理应运而生。

现代安全管理以安全系统作为研究对象，在事故系统的

人―机―环境―管理四要素的基础上，提出了从安全系统的

理，安全系统论原理，安全控制论原理，安全信息论原理，

安全法学原理，安全经济学原理，安全组织学原理，安全教

育学原理，安全工程技术原理等。目前还在发展中的安全理

论还有安全仿真理论，安全专家系统，系统灾变理论，本质

安全化理论，安全文化理论等。虽然现代的安全科学管理体

系还不完善，但它从整体、系统的观点出发，为人们处理和

解决复杂的安全管理问题提供了一种十分有用的思路和方

都给学校的安全工作埋下了极大的隐患。重视学校安全管理

理论的学习已经成为提高学校安全管理水平的必由之路。

二、当前我国中小学安全管理实践的几个薄弱环节

我国政府对中小学安全管理工作十分重视。特别是近年

来，加强了中小学管理的制度建设，先后出台了一些实践性

很强的指导政策，对我国中小学安全管理工作起到了很好的

推动作用。例如，2005年，根据国务院发布的《国家突发公

共事件总体应急预案》，教育系统从各级教育行政部门到基

层学校都制定了各自的应急避险预案，形成了以教育部总体

预案为总纲，以31个省区市和新疆生产建设兵团教育部门

预案为主体，以各级各类学校预案为支撑的应急体系格局，

对于学校风险防范意识和应对知识技能的提高，以及事故后

果的降低都起到了明显的促进作用。2006年，教育部、公安

部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、

质检总局、新闻出版总署等10部门联合制定并颁布了《中

小学幼儿园安全管理办法》，该办法的制定，对于形成各部

门通力合作的学校安全工作的新机制，巩固和健全全社会积

极参与学校安全管理，提高学校的应急能力发挥了重要的作

用。

但是，我们也清晰也看到，在学校安全管理的实践

中，仍然存在一些薄弱环节，制约着中小学安全工作水平的

提高。

1.学校的应急避险预案缺乏针对性和可操作性

根据教育部的部署，目前绝大多数学校都制定了本校的

应急避险预案。但是，总体上看，在预案的制定和管理上仍

然存在较大的差距。笔者曾走访过西部地区一个县中的6所

学校，发现这些学校的应急避险预案主要存在以下一些问题：

（1）预案侧重点不明显。笔者走访的6所学校分别位于县

城、乡镇和农村，所处的环境和学校的基本条件有较大的差

异，但是这些学校的预案却基本雷同，普遍缺少对本校安全

隐患深入细致的剖析，重点不突出，特点不明显，使人不禁

怀疑这种“拿来主义”的预案的实践指导意义。（2）应急各

方的职责不明确。有的学校的预案中仅仅提到要成立以校长

为组长的应急小组，重视应急工作，但是关于这个小组成员

的基本信息，如姓名、联系方式等都没有注明，因此，更别

提更重要的在预防、应对和恢复各个阶段小组成员之间的任

务和职责分工了。（3）事故设定过于简单，可操作性不强。

绝大多数的学校仅仅罗列了需要加强防范的灾害种类，如交

通、溺水、火灾、煤气中毒、食品卫生、洪水、地震等等，

但是针对这些灾害的具体的预防措施、救援对策却只字不提，

访谈，我们了解到学校教职工和学生对预案不够熟悉，很多

人都不知道学校有这样的方案存在；学校对于预案演练工作

开展不够，很多学校一、两年都没有开展过一次安全实践演

练活动。很明显，这样的预案最终只能成为一纸空文。

2.现行安全政策法规在贯彻落实过程中缺乏保障机制，

缺乏实效性

虽然全国第一次以十部委令的形式颁布了《中小学幼儿

园安全管理办法》，表明了政府对学校安全管理的极大重视，

但是，在实践过程，由于缺少把这十个部门职责充分发挥起

来的有效工作机制和评估机制，使得部门间的通力合作常常

处于昙花一现的尴尬境地，难以满足学校安全管理工作长期

性和持续性的需求。

此外，针对学校安全问题的解决，教育行政部门通常采

用发文件、发通知、制定一些规范手册发给学校的措施进行

选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全”；“各级人民

政府及其有关部门依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、

学校的合法权益，为学校提供安全保障”；“学校应当建立、

健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，

及时消除隐患，预防发生事故。县级以上地方人民政府定期

对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以

维修、改造。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治

权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”

等。此外，在《教育法》、《未成年人保护法》、《教师法》等

法律中都有涉及对学校安全问题的阐述。但是，仅凭这些已

有的法规，并不能完全保障儿童安全地接受教育的权利。例

如，对国家和地方政府的安全义务以及学校、教职员的安全

照顾责任、对预先防范学校安全事故的设施基准、以及在事

故发生时对受害者如何给予迅速完善的医疗保障和学校灾

害赔偿等都没有具体明确的法律规定。在这些问题中，特别

是由于学校安全事故责任划分不明确，使得很多学校的校长

法规不健全，也是制约学校安全管理工作的一个重要因素。

4.校长、教职工缺乏系统、全面的安全知识技能的培训

长期以来，一直有这样的说法：“教给学生一杯水，教

师要有一桶水。”随着时代的发展、信息的丰富，人们甚至

提出了教师要教给学生“一杯水”，其知识存量必须变“一

桶水”为“长流水”的观点。不管是“一桶水”还是“长流

水”，都要求教师具有足够的知识存量，对学生开展安全教

育，也不例外。但是，令人遗憾的是，目前可以为校长和教

师提供的有针对性、系统、全面的安全培训非常稀缺，教师

们安全知识技能的获得主要依靠阅读书籍、报刊和平时生活

经验的积累，这种状况肯定会影响到对学生进行安全教育的

效果。在以往的调研和访谈中，教师们反映较多的学校安全

工作的困难之一就是缺乏足够的安全知识技能，特别是对于

学生网络成瘾、校园暴力等问题的预防和应对、一些专业的

安全问题的防范（如消防、地震）等方面的知识技能尤为欠

缺。

校园欺负现象升级演变而来。校园欺负现象在小学、初中阶

段表现得比较突出。例如，笔者在与一些小学的学生以及家

长关于校园安全的访谈中发现，被年龄大的同学敲诈勒索威

胁后还不敢告诉老师的事情是他们反映最多的问题；而且这

种问题特别是在留守儿童居多的学校中程度更加严重。目前，

学校普遍把安全工作的重心放在交通、消防等方面，而对校

园欺负或者校园暴力这种安全隐患重视的程度以及有效预

防措施的采取方面都还很不够。长此以往，可能会使受害者

由于无助长期遭受折磨，身心健康受损；而校园欺负或校园

暴力的实施者由于没有得到及时的制止和矫正，认知会更加

扭曲，甚至最后走上犯罪道路。可见，校园暴力和欺负对两

者的影响都是长远的、巨大的，应该引起学校足够的重视。

三、我国中小学安全管理的对策建议

1.重视对学校教职员工的安全培训，培训内容要加强对

情。但是，这种零星、不系统的培训效果所起的作用是极其

有限的。教育行政部门应该把对教职工的安全培训纳入到岗

前培训和继续教育的体系中，并且在时间、内容等方面作出

明确具体的规定，才能够满足学校的实际需求。

在对校长、班主任、一般教职工进行安全培训时，其培

训内容根据岗位职责的不同应该各有侧重。为了保障学生的

安全，使用科学的态度和方法预防和处理学生伤害事件，将

事故降低到最低程度，所有教职工都应树立高度的安全责任

意识，掌握基本的安全知识和技能。此外，对班主任和校长

还应该加强安全管理能力的培养，以及安全法规、标准及方

针政策的学习等。特别是对校长的培训要重视对安全管理理

论的学习，培养他们用正确的安全观来指导学校安全工作，

走预防为主的道路，采用现代的安全管理技术，变事后处理

为预先分析；变事故管理为隐患管理；变纵向单因素管理为

也应尽快制定中小学校学生伤害事故预防和处理办法，为中

小学生筑起一道安全屏障，同时也使中小学校学生伤害事故

预防和处理步入法制轨道。与此同时也要进一步建立健全学

校的各项安全管理制度，包括学校保卫制度、校园安全自检

制度、师生外出管理制度和校园安全报告制度等等。通过落

实各项安全制度，进一步强化对学校和学生的管理，增强学

校和教师的事故防范意识和责任观念，采取有效措施，消除

安全隐患，减少事故的发生。

3.重视应急避险预案的完整性、针对性和可操作性，确

保其保障效用的发挥

应急避险预案要严格按照预案的六个基本内容进行制

定，即（1）对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辩识、

评价；（2）应急各方的职责分配；（3）应急救援行动的指挥

与协调；（4）应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、

经费保障和其他资源，包括社会和外部援助资源等；（5）在

紧急情况或事故灾害发生时保护生命财产和环境安全的措

施；（6）现场恢复。安全工作，重在预防，因此学校在制定

预案时，应该特别重视对第一、二项内容作出详细具体的分

析与规定。

为了确保应急避险预案可以在实战中发挥最大的作用，

学校应该让全体师生熟悉预案的基本内容，并且重视平时的

实践演练，帮助师生对各种危急情况的深入了解，同时在演

练中不断修正预案，提高预案的针对性和可操作性。

4.敏锐查找学校安全管理的薄弱环节，重视校园欺负和

暴力的预防与处理

学生的安全不仅仅只是身体上的安全，还包括心理上的

安全。学校在重视学生身体的意外伤害的同时，应该关注学

生的心理安全。目前世界上许多国家都开展了学校反欺负的

研究，许多地区和学校都制定了反欺负的政策。例如，1991

年英国制定了“设菲尔德反欺负计划”，1996年挪威出台了

“预防和控制学校欺负计划”，1998年欧盟发起了“安全与

人道的校园活动”等，在全世界范围内掀起了校园反欺负的

浪潮。相比来看，我国在这方面的重视和研究都很不够，以

致这个问题在近年来逐渐凸显出来。为此，我们一方面希望

学校管理者增强反欺负意识，给予这个问题以足够的关注，

积极采取措施把校园欺负现象消灭在萌芽状态，避免其升级

为校园暴力，造成更大的伤害和损失；另一方面，希望全社

会都来关心和研究学生心理安全的问题，帮助学校营造出一

个适合学生身心健康发展的、平安与和谐的校园。

参考文献

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作者单位 中央教育科学研究所学校教育研究部

（责任编辑 潘静波）