国有企业混改的法律法规

国企混改的法律适用、一般流程及混改上市法律要点

2015年，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，

明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施，

并提出了组织实施的工作要求，提出了分类、分层、分部推进国企混改的

总方针。至此，国企混改被提到了新的政治高度，并在全国范围内如火如

荼地开展起来。

2017年底，国务院国资委透露，2017年以来国企改革重点难点问题

陆续取得突破，其中公司制改制全面提速，中央企业集团层面公司制改制

方案已全部批复完毕，各省级国资委出资企业改制面达到%。2018年1月

2日，中国航油公司制改革有关工作方案已经获得国务院国资委研究同意，

中国兵器装备集团公司也于近期完成了公司制改制，国资改革进入提速阶

段。本文对国企混改的法律适用、一般流程及混改上市法律要点进行了研

究并作简要剖析。

一、国企混改定义

所谓“国企混改”，即指国有独资、控股企业通过引入非公有资本、

集体资本或外资，进行混合所有制改革，实现各种所有制资本取长补短、

相互促进、共同发展。从交易实质来看，国企混改主要包括履行出资人职

责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形

式出资所形成权益的方式（以下简称“股权转让方式”）和国有及国有控

股企业、国有实际控制企业增加资本的方式（此处主要指非公有资本、集

经笔者梳理，国企混改适用的主要法律法规、部门规章及政策性文件

如下：

主要法律法

颁布部门、施

规、部门规章及主要内容

行时间

政策性文件

国有资产监督管理机构及其他获授

全国人大常

《中华人民权机构代表国家及地方人民政府履行出

委会

共和国企业国有资人职责，对国家出资企业依法享有资产

2009年5月1

资产法》 收益、参与重大决策和选择管理者等出资

日

人权利。

公司包括有限责任公司和股份有限

公司是企业法人，有独立的法人财产，以

全国人大常

其全部财产对公司的债务承担责任。公司

《中华人民委会

共和国公司法》 2014年3月1

日

级管理人员组成的“三会一层”治理结

构。

国有独资企业、公司的分立、合并、

破产、解散、增减资本、发行公司债券等

重大事项由国有资产监督管理机构决定，

《企业国有国务院 其中重要的国有独资企业、公司的重大事

企业国有资产交易应当遵守国家法

国资委、财政律法规和政策规定，有利于国有经济布局

《企业国有

部 和结构调整优化，充分发挥市场配置资源

资产交易监督管

2016年06月作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原

理办法》

24日 则，在依法设立的产权交易机构中公开进

行，国家法律法规另有规定的从其规定。

坚持和完善基本经济制度，坚持社会

主义市场经济改革方向，适应市场化、现

《中共中中共中央、国

央、国务院关于务院

深化国有企业改2015年08月

代化、国际化新形势，以解放和发展社会

生产力为标准，以提高国有资本效率、增

强国有企业活力为中心，完善产权清晰、

革的指导意见》 24日

权责明确、政企分开、管理科学的现代企

业制度，完善国有资产监管体制。

通过深化国有企业混合所有制改革，

推动完善现代企业制度，健全企业法人治

《国务院关理结构；提高国有资本配置和运行效率，

国务院

于国有企业发展优化国有经济布局；促进国有企业转换经

1、制定转让方案：转让方应当按照企业发展战略做好转让的可行性

研究和方案论证；涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或

职工大会审议通过。

2、内部决议：转让方应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，

形成书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，

应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。

3、国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转

让事项；其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由

国资监管机构报本级人民政府批准。

4、审计、评估：转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对

转让标的企业进行审计；涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让

方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告；对按照有关法律法规要

求必须进行资产评估的转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机

查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项

的，按照相关规定执行；受让方为境外投资者的，应当符合外商投资产业

指导目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。

以浦东科投为例，2017年7月12日，上工申贝、ST新梅、万业企业

同时公告称，浦东科投于2017年6月召开股东会，审议通过上实资产、

浦东投控分别将其持有的浦东科投10%、1%的股权转让给宏天元创投。上

述事项完成后，宏天元创投持有浦东科投51%股份，成为其控股股东；朱

旭东、李勇军、王晴华等浦东科投管理团队通过宏天元创投控制浦东科投，

成为其实际控制人。本次权益变动前，上海国资委与浦东国资委合计间接

持有浦东科投60%股权；变动之后，国资方面合计持股比例降至49%。浦

东科投混改加码，让渡国资控股权，具有地方混改标杆意义。

（二）增资方式的一般流程及操作要点

1、制定增资方案：增资企业应当按照企业发展战略做好增资的可行

性研究和方案论证；增资后企业的股东数量须符合国家相关法律法规的规

定。

2、内部决议：增资企业应当按照企业章程和内部管理制度进行决策，

形成书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，

应当按照委派单位的指示发表意见、行使表决权。

3、国资委/政府审批：国资监管机构负责审核国家出资企业的增资行

为；其中，因增资致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管

机构报本级人民政府批准。

4、审计、评估：增资事项经批准后，由增资企业委托具有相应资质

的中介机构开展审计和资产评估；增资企业原股东同比例增资等特定情形

时可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例。

5、产权市场公开征集：通过产权交易机构网站对外披露信息公开征

集投资方；通过资格审查的意向投资方数量较多时，可以采用竞价、竞争

性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选；以资产评估结果为基础，结合

意向投资方的条件和报价等因素审议选定投资方。

6、签署交易合同、登记：增资协议签订并生效后，产权交易机构应

当出具交易凭证，通过交易机构网站对外公告结果；增资企业按照工商登

记相关要求办理登记备案。

7、特殊事项：涉及已上市国有公司增资的，应当遵守上市公司国有

股权管理以及证券监管相关规定；涉及交易主体资格审查、反垄断审查、

特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，

按照相关规定执行；投资方为境外投资者的，应当符合外商投资产业指导

目录和负面清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。

安徽省交通规划设计研究总院（以下简称“设计总院”）系通过增资

方式进行国企混改的案例。设计总院的前身是安徽省交通规划设计院，伴

随着国有企业改革的深入推进，设计总院一步步完成公司制改造、股份制

改造、推进员工持股、首发上市的改革进程。根据设计总院招股说明书披

露，2010年9月，安徽省国资委同意原安徽省交投集团（后与省高速控股

年，该公司又先后两次增资，实现公司经营团队共196人持股。上市前公

司股权结构为：安徽省交控集团持股%，其余股份由196名员工共同持有。

四、国企混改谋求上市过程中的法律要点

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出，鼓励国有

企业充分运用整体上市等方式，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、

股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。通过国企混改

进一步规范公司治理、整合业务资源以实现上市，通过上市引入战略投资

机构、财务投资机构及公众投资者、借力资本市场以深化国企改革，可见，

国企混改与上市可以互为手段，共同服务于夯实社会主义基本经济制度的

微观基础这一目标。

那么，在国企混改以谋求上市的过程中有哪些法律要点呢？笔者结合

本团队近年来为多家公司在沪深交易所上市提供法律服务的实践经验，简

要总结如下：

（一）关于股权

国企混改首先就是股权的多元化，因此我们先谈关于股权的问题。在

上市的过程中，对于股权的核查重点关注两个方面。

1、对于股东出资是否足额、及时，公司股权是否真实、不存在争议，

历次转让、增资是否合法合规、真实有效的核查。具体到国企混改上市，

尤其需要关注在股权方面是否符合关于国有产权转让和国有资产交易监

管的相关法律法规、部门规章及政策性文件的规定，是否按照相关规定履

行了决议、审计、评估、审批程序，以及交易方式、价格等的合规性。

2、对于控股股东及实际控制人在报告期内是否发生了变更的核查。

根据上市相关要求，如欲申请在主板或中小板上市，实际控制人在最近三

年内不得变更；如欲申请在创业板上市，实际控制人在最近两年内不得变

更。因此，在国企混改上市的过程中，还要关注上市申报期的确定和实际

控制人稳定性的问题。

（二）关于业务

国企混改不是为了混改而混改，混改的一个重要目的是为了实现业务

和资源的优势整合。而对于业务的整合或分拆，在谋求上市的过程中应重

点关注如下三个问题。

1、根据上市相关要求，拟上市公司的经营范围和主营业务在报告期

内应保持一定的稳定性，如欲申请在主板或中小板上市，主营业务应突出，

最近三年内不存在重大变化；如欲申请在创业板上市，则只能主要经营一

种业务，最近两年内不能存在重大变化。

2、同业竞争是上市红线，在上市申报前必须清理完毕。同业竞争主

要指控股股东、实际控制人及其近亲属或其控制的企业与拟上市公司存在

经营相同或相似业务且存在竞争关系的情形。根据网络流传的2017年保

代培训记录，同业竞争的认定主要关注是否具有替代性，虽不具有替代性，

但共用采购或销售渠道的也会被认定为同业竞争，同时同业不竞争、以地

域或档次来划分市场等辩解不被接受。

3、关联交易定价应公允，决策程序应合规，同时应具有合理性和必

要性，并应控制关联交易的比例，逐步减少关联交易，避免因关联交易影

响拟上市公司的独立性。

综合考虑上述三个问题，国企混改上市过程中既要关注业务整合或分

拆是否会造成主营业务的重大变化，又要将相同或相似业务进行整合或分

拆以免构成同业竞争，同时还应关注其中关联交易的公允性和必要性。

2017年12月7日，经中国证监会并购重组委第69次会议审核，国望高科

127亿借壳东方市场的交易被否。作为2017年唯一一例因为关联交易以及

经营模式重大变化被否的上市公司并购重组案例，却也生动说明了在国企

混改上市过程中应重点关注业务整合或分拆是否会触及主营业务重大变

化、同业竞争及关联交易的问题。

（三）关于资产和员工

资产和员工是企业的两个基本生产要素，也是上市过程中需要重点关

注的两个方面。对于国企混改上市来说，资产和员工问题有其特殊性。

1、企业资产主要包括土地、房屋等不动产，商标、专利等知识产权，

生产经营设备等动产，以及金融资产等。对于不同类型的资产，关注点及

核查方式各不相同。对于国企混改上市来说，重点应关注是否已经按照相

关规定做好相关资产的清产核资、审计评估工作。同时，对于实践中大量

存在的国有企业划拨用地情况，应关注相关用地是否仍然符合划拨用地的

要求，土地用途及性质是否发生了变更以及是否履行了相应的程序。

2、国企混改中一般会涉及员工安置问题。按照相关规定，国企混改

要充分保障员工对国企混改的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做

好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。

从上市角度来看，应重点关注国企混改的员工安置方案是否符合相关规定，

是否履行了相应公示、决议程序，以及对于员工劳动关系的解除和建立、