着力构建混合所有制改革决策违规追责机制

着力构建混合所有制

改革决策违规追责机制

□文/薛兴华

中央企业发展混合所有制经济是一项 营资本引入、员工持股、资产评估等方面，

系统工程，确保依法合规操作十分重要。 对国有资产高值低估、民营资本参股对投

着力构建国有企业混合所有制改革违规追

资的非货币资本低值高估、民营资本参股

责机制，是中央企业提升依法治企和全面

后采取利益输送等形式造成国有资产流失

风险管理的重要基础，是促进中央企业守

等，都涉及到违规决策行为和追责问责风

住不发生系统性风险底线、落实主要领导 险。

人履行一岗双责及承担追责问责体系监管

工作第一责任人、加快实现高质量发展的

一、

混合所有制改革方案未经股东会决

有效举措。国资委要求在2020年底前，

定的风险

全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构

国有企业改制，包括转让国有控股、

及国有企业的责任追究工作体系，形成职

参股企业国有股权或者通过增资扩股来提

责明确、流程清晰、规范有序的责任追究

高非国有股的比例等，必须制订改制方案。

工作机制。国资委新出台的《中央企业违

改制方案需要根据法律规定经过股东会、

规经营投资问题线索查处工作指引》，进

董事会及职工代表大会等机构的审议与批

一步规范中央企业违规经营投资问题线索

准后方可进行。为了维护职工的合法权益，

查处制度，以健全职责明确、流程清晰、

改制方案必须提交企业职工代表大会或职

规范有序的责任追究工作机制。

工大会审议并向广大职工公布，充分听取

当前，实施混合所有制改革面临最大

职工意见。中央企业改制方案未经批准不

的追责风险就是投资并购、改组改制、资

得实施。

产评估、产权交易、企业治理、员工持股、

确定实施混合所有制改革的企业，

上市公司等决策的违规行为。混合所有制

应制订具体混改方案，明确改革内容，

改革发生国有资产交易行为不规范，导致

做好风险评估和合法性审查，必要时聘

国有资产流失是国资方的最大风险。在民

请专家进行论证和出具法律意见书。混

• •

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改方案中应当包括改制后的企业组织形

务的子企业混合所有制改革方案，由中央

式、企业资产和债权债务处理方案、股

企业审核报国资委批准，其中报国务院批

权变动方案、改制的操作程序、资产评

准的按照有关法律、行政法规和国务院文

估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

件规定执行。中央企业其他子企业的混合

中央企业实施混合所有制改制应当依照

所有制改革方案，由中央企业集团公司批

法定程序，由公司股东会决定。重要的

准。相关企业领导违法决策程序擅自决定

国有独资企业、国有独资公司、国有资

行为造成的经济损失将面临问责处理。

本控股公司的改制，股东会在作出决定

国务院国资委制定的《中央企业违规

之前，还应当将改制方案报请本级人民

经营投资责任追究实施办法（试行）》（国

政府批准。改革方案经企业内部决策后，

资委令第37号）第七条明确集团管控方

应当按照相关规定履行审核批准程序。

面的责任追究情形：违反规定程序或超越

混改方案未经股东会决定实施的，将会

权限决定、批准和组织实施重大经营投资

产生重大法律风险，相关责任人会受到

事项，或决定、批准和组织实施的重大经

严格问责、严肃处理和依法追责。

营投资事项违反党和国家方针政策、决策

小央发混合所制经济让一项

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部署以及国家有关规定；对国家有关集团

系统1:程，爾1保依法{觇操作耍。

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管控的规定未执行或执行不力，致使发生

打力构达丨科饤业 所仃制改半:违觇沿

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重大资产损失对生产经营、财务状况产生

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机制，坫中;企业提依法治企和令0

重大影响；对集团重大风险隐患、内控缺

风隐符邱的改耍础，坫促进屮央企业分

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陷等问题失察，或虽发现但没有及时报告、

件:不发少系统性风险底线、落劣:嬰领导

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处理，造成重大资产损失或其他严重不良

人—以及承体系监

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后果；所属子企业发生重大违规违纪违法

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:作 -0任人、加快嚷观以矶壚发的

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问题，造成重大资产损失且对集团生产经

打效举措。

____________________________

营、财务状况产生重大影响，或造成其他

严重不良后果；对国家有关监管机构就

国资委《中央企业违规经营投资责任

经营投资有关重大问题提出的整改工作要

追究实施办法（试行）》第十五条规定改

求，拒绝整改、拖延整改等。中央企业经

组改制方面的责任追究情形包括未按规定

营管理有关人员违反规定，未履行或未正

履行决策f卩审批程序；在发展混合所有制

确履行职责致使发生上述所列情形，造成

经济、实施员工持股计划、破产重整或清

国有资产损失或其他严重不良后果的，将

算等改组改制过程中，违反规定，导致发

面临严格的责任追究和处理。

生变相套取、私分国有资产；未按规定收

最近，国资委在《关于深化中央企业

取国有资产转让价款；改制后的公司章程

内部审计监督工作的实施意见》中要求建

等法律文件中存在有损国有权益的条款。

立健全党委（党组）、董事会（或主要负

二、未履行审核批准和内部审计的问责

责人）直接领导下的内部审计领导体制，

处理

明确提出对混合所有制改革全过程进行审

计监督，将混合所有制改革过程中的决策

国有企业进行混合所有制改革，必须

审批、资产评估、交易定价、职工安置等

严格履行相应的审核批准程序。中央企业

环节纳入内部审计重点工作任务，及时纠

集团公司层面的混合所有制改革方案，由

正混合所有制改革过程中出现的问题和偏

国资委审核报国务院批准。中央企业中主

差。规定对审计工作中存在失职、渎职的

业处于关系国家安全、国民经济命脉的重

需要严肃追责问责，涉嫌违纪违法的，按

要行业和关键领域、主要承担重大专项任

程序移送纪检监察机构处理。

• •

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三、未履行“三重一大”集体决策的处

追究实施办法（试行）》第三十条规定：“中

理原则

央企业有关经营决策机构以集体决策形式

严格执行“三重一大”决策制度和重

作出违规经营投资的决策或实施其他违规

大决策合法性审核机制，进一步规范决策

经营投资的行为，造成资产损失或其他严

事项范围和决策程序，强化混合所有制改

重不良后果的，应当承担集体责任，有关

革决策合法性审核，统筹利用内外部法律

成员也应当承担相应责任。”第三十四条

资源，提升重大决策事项合法性审核效率

规定：“对承担集体责任的中央企业有关

种质量。混合所有制改革方案制订后，应

经营决策机构，给予批评教育、责令书面

当按照中央企业“三重-大”决策机制，

检查、通报批评等处理；对造成资产损失

履行企业内部决策程序。中央规定凡属重

金额巨大且危及企业生存发展的，或造成

大决策、重要人事任免、重大项目安排和

其他特别严重不良后果的，按照规定程序

大额度资金运作（简称“三重一大”）事

予以改组。”

项必须由领导班子集体作出决定的要求。

四、 未听取企业工会和职代会意见的党

党委（党组）、董事会、未设董事会的经

纪政纪处理

理班子应当以会议的形式，对职责权限内

的“三重一大”事项作出集体决策。国资

中央企业应当建立健全职工代表大会

委在《中央企业违规经营投资责任追究实

制度，认真落实职工代表大会各项职权，

施办法（试行）》中，已将决策行为纳入

大力推进厂务公开。关系职工切身利益的

问责体系，倒逼决策者依法规范地做出决

重大事项，应经过职工代表大会审议，由

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___________________________________

职工代表大会投票表决，形成决议。国资

委党委印发的《中央企业贯彻落实〈国有

要加快构界协,流程清晰、配

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企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办

访完缶.打效符川的究制度体系，

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法》规定，中央企业各级领导人员决定或

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:动笹改丨体:，极推进问题幣

办理关系职工切身利益的重大事项，应当

改落实，把災成米钤化沁促进改企业

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听取企业工会、职代会意见而没有听取的，

健氓发展的监效能，过责促追损，

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由有关部门和机构按照干部管理权限，视

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保混合所打制改屮的法规和发

情节轻重，分别给予警示谈话、调离岗位、

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降职、免职处理。应当追究纪律责任的，

在混改决策管理中，按规定应由党委

除适用警示谈话、调离岗位、降职、免职

会议研究决策的“三重一大”事项，须先

处理规定外，视情节轻重，依照国家有关

提交党委会议研究同意后再履行后续决策

法律法规给予相应的处分。对于其中的共

程序，按照公司章程规定股东会、董事会、

产党员，视情节轻重，依照《中国共产党

管理层决策的权限范围，履行决策程序，

纪律处分条例》给予相应的党纪处分。

形成会议纪要和决策文件。国资委党委制

五、 未执行党委会前置程序制度的问责

度的《中央企业贯彻落实〈国有企业领导

处理

人员廉洁从业若干规定〉实施办法》规定，

中央企业各级领导人员决定或办理关系出

党委会前置程序是指中央企业对重大

资人权益的重大事项，应当遵守法律法规、

问题的决策，须经其党委会先行研究讨论。

规章、国家有关政策、国有资产监管的有

党委会研究讨论是董事会、经理层决策重

关规定及本企业章程规定，按照《若干规

大问题的前置程序，重大经营管理事项必

定》要求，严格执行“三重一大”决策制度。

须经党组织研究讨论后，再由董事会或经

国资委《中央企业违规经营投资责任

理层作出决定。目前，中央企业通过党建

59 •

内嵌公司章程完成了党委会前置程序的制

度化安排，针对党委会前置程序制定了《党

委会议事规则》。《中国共产党党员问责

条例》第六条明确：“党的领导弱化，党

的理论和路线方针政策、党中央的决策部

署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建

设、政治建设、文化建设、社会建设、生

态文明建设中，或者在处置本地区本部门

本单位发生的重大问题中领导不力，出现

重大失误，给党的事业和人民利益造成严

重损失，产生恶劣影响的”,应当予以问责。

从程序上看，在国企党委会前置程序

中实行民主集中制，对所议议题已完成的

流程进行合法合规性审查，是避免权力寻

租、利益输送的有效手段。如果由于程序

不完备或对流程把关不严导致的问责，则

由党委及其有关负责人承担；如果不属此

范畴的问责，则由董事会、经理层及其有

关负责人承担。

六、违规决策程序责任划分和处置程序

国务院国资委《中央企业违规经营投

资责任追究实施办法（试行）》明确责任

认定范围，中央企业经营管理有关人员任

职期间违反规定，未履行或未正确履行职

责造成国有资产损失或其他严重不良后果

的，应当追究其相应责任。实现中央企业

和地方国有企业责任追究制度全覆盖，需

要企业制订违规经营投资责任程序划分制

度，细化企业责任追究范围和情形，强化

责任追究工作的领导和部门联动，明确责

任追究工作程序，建立问题线索查处、移

送和办理反馈机制，形成责任追究立案、

核查、复核等工作机制。违规经营投资责

任根据工作职责划分为直接责任、主管责

任和领导责任。

直接责任是指相关人员在其工作职

责范围内，违反规定，未履行或未正确履

行职责，对造成的资产损失或其他严重不

良后果起决定性直接作用时应当承担的责

任。企业负责人存在以下情形的，应当承

担直接责任：本人或与他人共同违反国家

法律法规、国有资产监管规章制度和企业

内部管理规定；授意、指使、强令、纵容、

包庇下属人员违反国家法律法规、国有资

产监管规章制度和企业内部管理规定；未

经规定程序或超越权限，直接决定、批准、

组织实施重大经济事项；主持相关会议讨

论或以其他方式研究时，在多数人不同意

的情况下，直接决定、批准、组织实施重

大经济事项；将按有关法律法规制度应作

为第一责任人的事项或重要职责，授权其

他领导人员决策且决策不当或决策失误

等。

主管责任是指相关人员在其直接主管

工作职责范围内，违反规定，未履行或未

正确履行职责，对造成的资产损失或其他

严重不良后果应当承担的责任。

领导责任是指企业主要负责人在其工

作职责范围内，违反规定，未履行或未正

确履行职责，对造成的资产损失或其他严

重不良后果应当承担的责任。

国资委制定的《中央企业违规经营投

资问题线索查处工作指引》明确分类处置

程序包括：属于国资委责任追究职责范围

的，向国资委作出报告；属于中央企业责

任追究职责范围的，由专责机构组织开展

核查工作；属于子企业责任追究职责范围

的，可以移交和督促相关企业进行核查及

责任追究；对发生生产安全、环境污染责

任事故和不稳定事件的，移送企业有关部

门；涉嫌违纪或职务违法的问题线索，按

照干部管理权限移送有关纪检监察机构；

涉嫌犯罪的问题线索，向相关国家监察机

关或司法机关报案。

总之，要加快构建内容协调、流程清

晰、配套完备、有效管用的责任追究制度

体系，主动担当整改主体责任，积极推进

问题整改落实，把追责成果转化为促进混

改企业健康发展的监管效能，通过追责促

追损，确保混合所有制改革的依法合规和

健康发展。♦

(作者系江苏省企业法制工作协会副

会长、研究员级高级经济师）

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