关于全民所有制企业改制为国有独资公司的要点及流程解析

关于全民所有制企业改制为国有独资公司的

要点及流程解析

２０１７年７月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制

工作实施方案》，明确要求２０１７年底前，按照《全民所有制

工业企业法》登记、国务院国有资产监督管理委员会监管的中央

企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《公司法》

登记的有限责任公司或股份有限公司，此后中国国电、国家电网、

中国核建等多家大型集团公司及下属企业陆续完成改制工作。

全民所有制企业公司化改制旨在加快企业形成有效制衡的公

司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，笔者结合企业改

（二）国有独资公司是依据《公司法》第六十四条规定，指国

家单独出资，由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国资

监管机构履行出资人职责的有限责任公司。国有独资公司是一类

特殊的一人有限责任公司，其特殊表现为该有限责任公司的股东

只有一个且为法人股东，即国务院或各级地方政府授权的国资监

管部门作为唯一出资人。

二、全民所有制企业改制基本程序

总体来说，全民所有制改制为国有独资公司是指将企业组织形

（１）请示主体：全民所有制企业；

（２）请示对象：包括各级人民政府、各级国资监管机构及其

所出资企业、各级国资监管机构以外有权审批改制方案的部门及

其授权单位（国办发〔２００５〕６０号）；

（３）请示内容：批准企业改制以及聘请律师事务所、会计师

事务所和资产评估机构等中介机构。

同时，拟改制企业可以同时向工商部门提出名称预核准；提示，

根据《企业名称登记管理实施办法》规定，向工商行政管理部门

办理公司名称预核准，该名称的预核准有效期为６个月，若超期

等规定进行清产核资，核实、界定国有资本金及权益。在进行清

产核资时，应对资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核

实账目，核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各

项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清

理工作。

２、清产核资的法规要求

国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清

查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投

（四）改制企业专项审计

国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具

备资格的会计师事务所进行财务审计。改制企业须按照有关规定

向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和文件，

不得妨碍其办理业务。任何人不得授意、指使、强令改制企业会

计机构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。

特别提示：凡改制为非国有的企业，必须按照国家有关规定对

（如医药企业拥有的药品批号、建筑企业拥有的建筑资质等），

应将无形资产的评估结果纳入转让价格；对于其他一些经营面临

重大困难的中小全民所有制企业，如果其无形资产已经丧失使用

价值和转让价值，不能再给企业带来经济利益，或带来的经济利

益很少的，可以按照有关规定将其评估为零或较低的价格，实施

（５）职工安置方案；

（７）改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构等。

２、若涉及金融债权的处理

根据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强

金融债权管理的通知》等规定，拟改制企业在改制的资产涉及金

融债权的，改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，

并征得金融机构债权人的同意。审批改制方案的单位经审查防止

企业利用改制逃废金融债务，对未依法保全金融债权、落实金融

债务的改制方案不予批准。企业完成改制企业登记后，应当依照

国有企业与相关债权人达成的协议，尽快办理债务处理和重新确

认工作。

国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试

行）〉的通知》（国土资发〔２００３〕１９７号）、财政部、

国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权价款转增国家资本管理办

法〉的通知》（财建〔２００４〕２６２号）等有关规定执行。

企业改制必须由国土资源主管部门明确探矿权、采矿权的处置方

式，但不得单独转让探矿权、采矿权，涉及由国家出资形成的探

拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒

体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选

择投资者；情况特殊的，经国资监管机构批准，可通过向多个具

备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式，选定投资者。

７、若涉及涉及公开上市发行股票的处理

企业改制涉及公开上市发行股票的，可以按照《中华人民共和

国证券法》等法律法规执行。

（七）职工（代表）大会审议《改制方案》

全民所有制企业的《改制方案》必须提交企业职工大会或职工

代表大会审议，充分听取职工意见。其中，职工安置方案需经企

业职工代表大会或职工大会审议通过后方可实施改制；改制企业

拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴

的社会保险费等要予以解决。改制后的企业要按照有关规定按时

分之五确定，最少不少于三十人，若职工代表人数超过一百人的，

超出的代表人数可以由企业与工会协商确定。即，企业职工代表

人数最少为三十人，低于该人数限制的应召开职工大会。

（八）出具法律意见书

根据《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制

改制方案批复后，由改制企业的国有产权持有单位按照所批复

的改制方案要求，办理各项权属过户手续，以及新国有独资公司

进行工商注册登记。

三、企业改制中常见误区释明

（一）误区一：无论改制成何种形式企业均可依据上年度经审

管机构同意。若改制后为法人一人公司，则按照《公司法》的规

定设置“三会”。

四、企业改制中其他注意事项

（一）关于资质资格承继

全民所有制企业改制为国有独资公司、国有及国有控股企业全

１．《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强

金融债权管理的通知》（国发明电〔１９９８〕第４号）

２．《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于

规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔２００３〕９６

９．《关于印发＜中央企业混合所有制改革操作指引＞的通知》

（国资产权〔２０１９〕６５３号）

二、涉及职工安置方面的主要依据

１０．《企业民主管理规定》（总工发〔２０１２〕１２号）

１１．《中华全国总工会关于在国有企业改制中切实维护职工

合法权益的意见》（总工发〔２００５〕５０号）

１７．《最高人民法院对《商务部关于请确认〈关于审理与企

业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定〉是否适用于外商投

资的函》的复函》（民二外复〔２００３〕第１３号）（该复函

明确：中国企业与外国企业合资、合作的行为，以及外资企业在

中国的投资行为，虽然涉及到企业主体、企业资产及股东的变化，

但并不属于国有企业改制范畴，且有专门的法律、法规调整，因