工程建设领域利益冲突及风险防范研究

工程建设领域利益冲突及风险防范研究--以A市高新区为例

周鲁耀

【摘 要】The core of conflicts of interests is the improper u of public

power. Conflicts of interest in the field of engineering construction mean

private interests would conflict with public interests when civil rvants in

competent department of engi-neering construction and other

government staff are in charge of public power. Dispersivity of public

power in the field of engi-neering construction leads to a relative

multiplicity of subjects of power. Conflicts of interests are frequently found

among lead-ers of high level, mid-level, general staff level, the

enforcement level and project platform level, and civil rvants of different

【期刊名称】《廉政文化研究》

【年(卷),期】2016(007)001

【总页数】8页(P60-67)

【关键词】工程建设;利益冲突;风险防范;开发区

【作 者】周鲁耀

【作者单位】浙江大学 城市学院，浙江 杭州 310015

【正文语种】中 文

【中图分类】D630.9

工程建设领域腐败是指与建设工程存在直接或间接联系的公共管理部门、建设单位、

施工单位、监理单位、设计单位等公职人员和企事业单位人员在从事工程建设活动

过程中，私用或滥用权力谋求个人利益的行为。工程建设领域腐败治理是一项世界

性的难题，也是世界各国政府与公众集中关注的焦点领域。尤其进入21世纪以来，

随着中央财政收入快速增长，由国家预算内资金承担的固定资产投资规模急剧扩大，

工程建设领域的腐败规模也随着日益扩大，工程建设领域腐败日益凸显[1]。

自2009年7月至2012年8月底，中央工程治理领导小组集中开展工程建设领域

突出问题专项治理工作①据中纪委网站数据显示，本次专项治理工作共排查工程建

设项目42.46万个，发现问题26.13万个，整改22.71万个。在全面排查的基础

上，中央工程治理领导小组对国土资源、交通运输、铁路、水利、市政等重点领域

开展集中检查，抽查项目123个，发现问题466个，已整改325个。各省（区、

市）共检查重点领域工程建设项目10.73万个，发现问题3.76万个，整改3.07

万个。，对遏制工程建设领域腐败趋势、教育和警示相关公职人员及工程单位、构

建和完善工程建设领域腐败预防与惩戒机制等方面都发挥了重大作用，收到了显著

成效。但工程建设领域腐败涉案金额巨大、腐败潜伏期较长、腐败环节较多、腐败

情节复杂，国家监察部副部长郝明金《在工程建设领域突出问题专项治理工作专题

报告》中所讲，“工程建设活动具有涉及面广、金额巨大、环节众多、主体多元、

权力集中的特点，监管的难度大，是腐败现象易发多发的领域。”这些都为治理工

程建设领域腐败带来挑战[2]，也意味着对工程建设领域腐败问题的治理不能“毕

其功于一役”。要巩固专项治理的成果，就必须对工程建设领域腐败现象背后的诱

因进行深入剖析，对工程建设领域利益冲突的情况进行系统的排查分析，并在此基

础上开展针对性的防范和治理工作。

本文通过对A市高新区住建局、区建管中心、区城建指挥部、A市高新总公司等

单位内设机构负责人及部分工作人员展开系列座谈和问卷调查，把A市高新区工

程建设领域公职人员所面临的利益冲突分为主要领导层面、中层干部层面、一般工

作人员层面、执法队伍层面以及项目平台公司层面，并围绕利益冲突主体性要件、

客体性要件以及关联性要件三个方面展开了系统分析。其中主要领导层面所面临的

利益冲突主要源自于权力高度集中情况下，权力缺少有效的制约与均衡；中层干部

冲突是指“我们个人自己的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲

突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型

的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”[3]。利益冲突的核心是对公共权力

的非正当使用。就权力本身而言，它表现为一种能力，即“一种人们能够导致他们

期望结果的能力。”一切组织的运行都可以看作是权力的实现过程，尤其在公共部

门，权力更是最为显性化的支配力量和整合因素[4]。因为公共权力的委托人和受

益人都是不确定的公共群体，经常处于一种虚位状态，被滥用的风险也就更高[5]。

工程建设领域的利益冲突就是指工程建设主管部门公职人员等掌握公权力的人员在

开展工作时，谋求个人私益与公共利益之间的冲突。工程建设领域的公共权力的弥

散性导致权力主体相对分散；不同级别、职务和岗位的公职人员群体所面临的利益

冲突形态具有较大的差异性。

公共权力形式多样性、利益输送多元化以及利益碎片化的特征。从国内已有的研究

成果来看，对利益冲突的构成要件主要有三要件说和四要件说。三要件说主要将利

益冲突构成定义为公职人员、具有私人利益、私人利益与公共利益之间发生冲突，

四要件说则主要在三要件说之外又加上公共责任[6-8]。我们认为工程建设领域利

益冲突应当基于以下三个方面进行判断：（1）主体性要件，既具有公职人员身份，

行使和掌握一定的公共权力；（2）客体性要件，即公职人员具有的区别于公共利

员精简、效能提升等优势的同时，也意味着住建局主要领导实际上身兼多个领导职

务，集规划，工程审批、监管、环境管理等重要权力于一身，容易成为行贿者开展

“贿赂攻势”，进行“围猎”的目标。

从利益相关者与工程建设主管部门主要领导干部的接触方式来看，主要包括通过地

方主要领导“打招呼”的方式进行疏通；通过亲戚、朋友等熟人作为中间人进行介

绍；以及利用共同兴趣爱好进行刻意结交等。值得注意的是，开发商等利益相关者

群体与建设工程领域主管部门主要领导干部的交往很少是基于直接的利益关系展开，

己在政绩工程、未来事业发展等方面予以配合乃至“关照”。如区城建指挥部原总

指挥陆某在思想汇报中所提及的，“自己总希望尽快被提拔重用，过分关注一些所

谓社会上有地位人士的态度，总渴望一个良好的社会评价，在一些原则问题上不敢

顶真、没有守住底线”。恰恰正是这些“社会上有地位人士”，最终将他本人置于

了万劫不复的深渊。

（二）中层干部层面：知识权力与职务权力杂糅交织

由于A市高新技术开发区住建局实行的是“大部制”体制，本身承担着多个行政

部门的职能，住建局下设的很多科室，如规划科、环保科等，对应的都是其他城区

的整个部门，且由于住建局的三定方案中总共只有13个中层干部的编制，大多数

职能科室只能设置一个领导岗位，这也使得A市高新技术开发区住建局中层干部

所具有的职务权力要相对集中。另一方面，由于工程建设领域的行政管理本身需要

力，同时在部门中受到的监督制约相对较多，因而敢于直接违反既有制度规定为利

益相关者谋取好处的现象较少发生。一般是通过职务上权力在流程和工作进度上给

予一些照顾，以及利用自己的专业知识以及对政策制度的熟悉，甚至是利用既有制

度规定的空隙，给利益相关者提供一些“指点”。

中层干部从利益相关者群体获得的利益来看，自中央出台“八项规定”以及对工程

建设领域腐败开展专项治理之后，直接收取现金和实物好处的现象已经非常少见；

与利益相关者群体之间的“礼尚往来”都能够主动规避。对中层干部而言，很多情

况下对利益相关者的帮助也是为了拓展社会关系网络，自己今后“办事方便”。另

外需要一提的是，由于很多中层干部本身也是“专业干部”，在行政体制内部晋升

的机会和空间又比较小，经常会希望能在自己的“小圈子”里得到更多的认同与尊

重，而这有时也会导致其对“小圈子”利益的额外照顾。

（三）工作人员层面：编制紧缺下的渎职风险增加

“编制紧缺”是我们在调研中各科室反映最集中和最强烈的一点，对这一点，各科

室的普通工作人员感受最为强烈。按照A市高新技术开发区住建局的三定方案，

区住房和城建局（区人防办）、区规划分局、区环保分局总共加起来只有行政编制

由的裁量空间。大量工程建设单位派专门的业务人员到住建局各个科室进行“项目

跟进”，也放大了发生利益冲突的可能性。

对于一般工作人员而言，能够直接从利益相关者获得的利益相对有限。很多情况下

只是一些价值较小的“礼物”或购物卡，而这在中央“八项规定”出台之后也大大

减少了。需要提及的是，由于一般工作人员中很多人员都没有正式的编制，也导致

了这部分群体的流动性较强，很多人都是以当前的职位作为跳板谋求更好的工作。

对于执法人员而言，能够获得绝大部分利益都属于当期收益，包括收取直接的现金

和礼物、接受当事人的请客吃饭等等。在某些情况下，由于掌握了利益相关者群体

的违法施工行为，执法人员甚至可以在一定程度上对施工单位进行变相的主动索取

好处，例如通过向施工单位推销产品以获取回扣。就目前所能够采取的一些制度防

范措施而言，例如对施工单位的处罚必须有两名以上执法人员同时在场才能做出的

规定等，在实践中能够发挥的作用并不显著。由于大量执法人员都是“临时编制”、

“派遣编制”，实际工作能够采取的惩罚性措施和手段非常有限，出了事情大不了

与市场经营双重职责的问题。应对组织运行中的利益相关者发生权力冲突，无论在

政府机构和企业，都存在一整套的权力协调机制。我国《公司法》明确规定公司法

人治理结构是由股东大会、董事会、监事会和经理组成的一种组织结构，公司由股

东大会、董事会、监事会和经理这四方相互制衡，通过将最终控制权、实际控制权、

经营权和监督权相分离的制度设计，达成了公司内部的权力结构平衡，进而协调企

业各利益相关者所发生的权力冲突。在政府机构中这种权力制约与平衡机制被安排

得更为严密，通过三事分工→三职分定→三责分置→三权分立的权力配置逻辑，形

成决策、执行与监督权力之间的既相互制约又相互配合的权力结构[10]。但由于兼

具企业和政府两套组织机构、权力逻辑及监督体系，在运行中两种权力运行机制之

间容易产生不兼容的情况，并进一步导致监督制度虚置的风险。

从世界范围内看，对公共服务领域利益冲突的防范主要可以通过伦理、制度与组织

三条路径来实现。经合组织（OECD）于2005年发布了《公共服务领域管理利益

冲突指引》，提出了四项核心原则，包括：通过行政伦理建设来管理和防止利益冲

突；利益冲突管理应实现伦理化与立法之间的平衡；应当兼顾对利益冲突的事后处

分及事前管理；要积极利用外部监督力量。这四项核心原则其实质也仍然是伦理、

制度与组织三条路径。对工程建设领域利益冲突的防范及风险化解，同样需要基于

这三条路径：通过行政伦理教育，帮助公职人员处理私利与公共利益之间的关系；

须明确权力的设置是为了更好地履行职能，而权力行使的结果需要与相应的责任对

应。只有如此，才能够真正杜绝对政府权力的非公共行使，斩断从政府权力通向个

人私利的利益链条。“权力清单”的编制是对政府部门目前实际掌握权力事项的静

态排查，必须将权力清单置于“职能-权力-责任”的架构之中，使权力事项内容能

够与政府部门职能变化相适合，并受到特定责任后果之约束，才能够真正在利益冲

突防范、廉政风险控制中发挥作用。从这个意义上讲，编制“权力清单”只是对政

府职能、权力、责任系统排查梳理的第一步，下一步应当在对工程建设领域政府责

任内容及责任承担形式进行系统梳理，建立全方位、经常化、立体式的监督和责任

追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来。

（二）制作《防止利益冲突技术手册》，开展针对性教育

（三）强化工程建设政府管理行为的质量约束

质量约束主要包括技术约束、规章约束以及预算约束。其中技术约束是对决策方案

所应采用之技术方法、解决路线以及承建人员资质等提出的具体要求；规章约束是

对决策方案设计和选择程序所应遵循的原则和步骤予以强制性规定，防止人为的干

预和影响；预算约束指方案设计应当在审定的预算额度之内，而且在方案执行过程

中不能够突破该额度[5]。工程建设领域政府管理事务具有较强的专业技术性，而

通过强化对工程建设领域政府管理行为的质量约束，可以有效限制相关行政人员的

（五）加大对工程建设领域利益冲突的追责与问责力度

严刑惩治是遏制利益冲突腐败滋生蔓延的重要措施，也是防止利益冲突的最后防线。

根据“成本-收益”的反腐败原理，在利益冲突性腐败易发多发高发的形势下，必

须加大利益冲突行为的惩治力度，增加利益冲突腐败的成本，减少利益冲突腐败的

收益，形成防止利益冲突的惩戒机制。一方面，要加大对工程建设领域政府主管部

门相关公职人员的追责与问责力度，增加公职人员的腐败成本；另一方面，需要对

展向公众信息公开的渠道。

（七）探索机制创新，筑起公利与私利的“隔离带”

首先，是要通过机制和程序设计，尽量减少公职人员与利益相关者的直接接触，将

能够在办事大厅处理的事项尽量移交办事大厅，避免利益相关者对公职人员行为发

生影响。其次，要积极建设和使用工程建设电子化监管平台，运用信息技术建立有

效的防控网络，将工程建设各个关键处理环节转移到系统平台之上，利用网络系统

实现对工作流程的不间断、无缝隙监控。第三，要完善重大事项的决策规则体系，

防止主要领导干部个人利益对公共利益的干扰。公职人员的合法利益同样需要受到

保护，但这种利益必须被限制在对公共利益的影响范围之外。

（八）深化工程建设领域的纪检监察派驻制度改革

对重点领域派驻（派出）纪检监察机构，派驻机构由上级纪委“统一管理，直接领

导”，是破解“同体监督”难题的有力措施。十八届中央纪委第三次全会工作报告

中再次明确，要改革和完善纪检监察派驻机构，明确派驻机构的职责任务、机构设

置、人员配备和工作保障。派驻机构工作人员与原有利益格局完全无涉，同时可以

直接参与所在部门各项工作，对于打破原有利益格局、加强主要领导干部监督及重

大决策事项监管、开展针对性廉政和思想教育等各项工作都有着积极意义。但纪检

派驻工作组也经常面临着人手严重不足、专业性监管难以实施等系列问题。要继续

坚持、深入完善派驻纪检监察制度，强化派驻纪检机构工作量，增加派驻纪检机构

对驻在单位的考评分值，并依托派驻纪检机构扎实推进工程建设领域利益冲突的防

止与化解工作。

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