调研报告:自然资源领域腐败问题成因及对策

调研报告：自然资源领域腐败问题成因及对策

近年来，自然资源系统贪腐问题引起舆论高度关注，《人民论坛》杂志随机调查

访问6810人，有44%的人士认为“做官是一种高风险职业”，自然资源局长以4222

票成为最被“看好”落马的岗位。事实上，自然资源资源部门对于系统内腐败问题的

整治举措从未间断，各种反腐新规也大量出台，然而实际效果却不尽如人意。如何跳

出运动式治理的窠臼，建立健全自然资源领域反腐长效机制，成为摆在相关部门面前

亟待解决的重大问题。

一、自然资源领域腐败生成的表现形式

一是土地腐败与地产商的纠葛

从全国各地的大量案例来看，“土地爷”倒台涉及最主要的罪名就是受贿罪，而

作为行贿者最常见的就是房地产商。全国人大常委会原副委员长成思危对媒体透露：

“房价成本包括土地价格、建材成本等等占50%，政府的税费占20%，开发商的利

润占30%，开发商这30%里头有一部分是灰色成本，说白了，就是行贿的成本。一

种是开发商主动去行贿，另一种是有权力的政府工作人员索贿，你不给我钱我就不给

你批，不给你办。”辽宁省抚顺市自然资源资源局顺城分局原局长罗亚平利用职务创

造了一个新的历史纪录：涉嫌贪污、受贿3000余万元人民币，另对2800余万元人

民币、69万余元美金的家庭财产不能说明合法来源，涉案金额共计6000余万元。

罗亚平不仅刷新了辽宁官场贪腐犯罪涉案金额的纪录，而且她的案子被中纪委领导批

示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”，被媒体称为“疯狂的土地奶奶”。

二是“政绩至上”的悲剧

我国从1997年实行分税制改革以来，地方政府的财政收入主要来源便是地方的

税收。在此种情况之下，出让城乡土地的使用权便成为地方政府财政收入的重要来源

之一，所以土地资源又被称为“第二财政”。现行的《土地管理法》规定，土地出让

金的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。在此“土地财政”的背景下，“低

地价”是地方政府招商引资策略中的一重要组成部分，招商引资所带来的经济发展又

是衡量地方政府官员任期内“政绩”的最为重要的硬性指标，事关他们的职位升迁。

在此情况下，地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得十分复杂，其腐败行为已

经不再仅仅局限于个人对于金钱利益的追求，更有甚者是对于名声以及更高官职的追

求。

三是“圈子”的连带效应

现在的人不管干什么都讲究个圈子。什么娱乐圈、文学圈、学术圈……圈里圈外

地套住了不少人。要说这腐败圈，也是土地腐败的一个特色。检察机关有关土地腐败

方方面面的调研报告中，“窝案、串案”成为出现率最高的词汇。干部圈子形成了一

个相对稳定的小团体，工作中互为上下级，生活中互为“哥们儿”。在这种小团体中，

利益是维系关系的纽带。因此，当社会上一些不法分子为了获取暴利，千方百计对这

些人进行拉拢腐蚀的时候，很容易就会将这个小团体全部拉下水。江西省自然资源厅

三位副厅长先后落马，引发政治地震，随后拔萝卜带泥，15名处级以上干部相继揪

出，组织架构几近塌陷，形成骤然断层。无锡市自然资源局又有重量级的正副局长“掉

水”，海南东方以商人“私征”土地，村官代人“买地”，自然资源局长“炒地”，

市长“授意”圈地的模式扯出腐败利益链条。

二、自然资源领域腐败生成的原因分析

一是资源稀缺

自然资源资源是重要的生产要素，又是不可再生的稀缺资源，我国经济社会的快

速发展，自然资源资源的供需矛盾日益突出，在巨额利益驱动和诱惑下，近年来自然

资源资源领域腐败问题比较严重。开发商为了拿到土地往往不惜一切代价去行贿有关

人员。拿了土地以后盖楼盘盈利能达到几十亿，几十亿的钱拿出百分之几——几千

万的费用来收买一些干部，对于开发商来说并不算什么。

二是权力集中

土地管理部门作为政府重要职能部门之一，肩负着对土地这一不可再生的稀缺资

源进行管理、使用、规划等一系列重要职责，还对用地审批、土地出让费用标准等重

要问题把关，这些职责和权限往往又集中在少数领导者手中，很多涉及土地方面敏感

问题的决定权也掌握在领导者手中。在处理具体土地事务中，政府掌握着土地的出让

权、定价权，这些权力由领导和具体办事人员进行具体操作，有关的决策人员、经办

人员拥有相当大的自主决定权，这些都给公共权力“寻租”留下了空间。他们或滥用

职权，或大搞权钱交易，或贪污挪用，在社会上造成了恶劣的影响。

三是监督缺位

土地部门拥有“点土成金”的“法术”，这种法术之所以能够奏效，是因为背后

有权力的支撑。现实情况是，土地供给权由政府垄断，政府权力由自然资源、规划部

门垄断，部门权力又由主要官员垄断，这种垄断的权力既不透明，也不受监督。这种

监督缺失是由当今的一些地方官员传统的“长官”意识和“官大一级压死人”的行政