伊犁自治州尼勒克县和察布查尔自治县反贫困研究报告(可编辑)[14页].d

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

伊犁自治州尼勒克县和察布查尔自治县反贫困研究报

告

伊犁自治州尼勒克县和察布查尔自治县反贫困研究报告

（调研报告之六）

郭正礼,李厚健,张波

（新疆大学 西北少数民族研究中心，新疆 乌鲁木齐

830046 ）

摘要:本报告在以实地调研的基础上,对伊犁州尼勒克和察布查尔两个国定

贫困县农牧民的贫困现状及原因以及

自“八七”扶贫攻坚计划以来扶贫工作的基本经验和扶贫政策落实情况进行

了分析，在此基础上作者对两个国定

贫困县的扶贫开发工作提出了意见和建议。

关键词：国定贫困县；反贫困

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

文献标识码：A 中图分类号：F127.8

一、尼勒克县和察布查尔自治县少数民族农牧民贫困现状及原因分析

据20 世纪国家“八七”扶贫攻坚计划，国家和新疆确定了新疆有25 个

国定贫困县、5 个区

定贫困县共计30 个。其中21 个分布在南疆和田、喀什、克孜勒苏等四地

州，其贫困人口占到

全疆贫困人口的 82[%] 。贫困人口全部为维吾尔、柯尔克孜族、塔吉克等

少数民族的农牧民。分

布在伊犁、阿尔泰、塔城等北疆地区有四个贫困县，其贫困人口为全疆贫困

人口的4[%] ，而贫困

人口中的 99[%]是哈萨克等少数民族农牧民。所以新疆扶贫开发的一个显著

特点在于扶贫开发的

重点不仅在南疆四地州，而且扶贫人口的社会群体基本上是新疆实行民族区

域自治的维吾尔、哈

萨克、柯尔克孜族等少数民族中的农牧民。这是新疆贫困群体的一个显著特

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

点。

尼勒克县和察布查尔自治县隶属伊犁州直辖八县二市。而伊犁州直辖总

体扶贫开发工作始于

20 世纪80 年代。大体分为两个阶段，即第一阶段1986 年-1993 年为初始

阶段；第二阶段从1993

年至2000 年的七年为“八七”扶贫攻坚阶段。21 世纪即从2001 年至2010

年，实质进入了实

施十年扶贫开发的巩固发展阶段。由于中央、自治区及伊犁州党委政府正确

领导、团结奋进、艰

苦拼搏，“八七”攻坚的扶贫任务基本实现了。伊犁州直辖县（市）的特别

贫困人口由1993 年

的34718 户189681 人下降到2000 年底258 户1252 人，特贫困人口的人

均收入由1993 年的

200 多元增至2000 年为 1194 元。贫困地区基础设施建设大大加强了。贫

困乡、村已基本解决

了饮水、道路、通电、广播、电视、学校和乡村医院等基础设施。农田水利、

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

牧业草场建设有了

改观。应当说，这标志着“八七”扶贫攻坚的主要任务基本实现了。

但是伊犁州直辖有八县二市、九十七个乡、736 个村，并非所有的县市

乡村的扶贫开发主要

任务都基本实现了，扶贫任务的完成仍然具有长期性、艰巨性和不平衡性。

进入新世纪之初，自治区党委和政府明确提出了收缩战线、突出重点、

进村入户、整村推进、

三年解决44 万特困人口的温饱问题，十年使285 万低收入人口大多数进入

小康的目标。加大了

扶贫开发工作的力度。伊州直党委政府根据自治区确定的北疆三年

（1998-2000 年）平均人均收

入 1200 元的标准确定了 13 个重点乡、69 个重点村为扶贫开发的奋斗目

标。提出今后 10 年伊

州直扶贫开发的目标是：用两年左右的时间尽快解决1252 人特困人口的温

饱问题；用五年左右

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

的时间逐步提高13.3 万低收入人口的收入水平问题；力争5 年内人均纯收

入达到1500 元以上。

1

基本实现脱贫目标，并逐步建立起稳定的返贫防御体系；十年内使贫困地区

的农牧民能够稳定地

解决温饱问题，大多数低收入人口达到小康目标。我们调查认为上述奋斗目

标既符合国家和自治

区新世纪扶贫开发总体要求，并且其指导思想也是积极的、明确的。但从现

状看，自治区扶贫开

发形势仍然相当严峻，任务仍然非常艰巨。我们调查的尼勒克和察县的少数

民族农牧民贫困现状

就很具典型性和现实性。

1.关于尼勒克县贫困现状的原因与问题分析

尼勒克县是1986 年最早被国家认定的贫困县之一。尼勒克位于伊宁市

西北方向，北邻婆罗

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

科努山，与巩留县隔山相望，全县狭长，东西相距243 公里，南北宽70 余

公里，是以牧为主、

农牧结合的县。全县总面积 10375 平方公里，可耕地面积32 万亩。其中

旱田有 11 万亩，人均

耕地3.18 亩，可利用草场1006.4 万亩。全县人口由29 个民族组成共计

14.7 万人，少数民族占

全县总人口的73[%]，主体民族为哈萨克族。全县下辖10 乡 1 乡镇、2 个

国营农场、69 个行政

村、9 个农牧业队。1985 年人均纯收入仅为307 元，所以被国家和自治区

认定为重点扶持的贫

困县。尼勒克县的扶贫工作，大体经过了1986-1993 年层次递进和1994 年

至2000 年扶贫攻坚

阶段，而后从2001 年到2010 年进入十年规划发展巩固阶段。自 1994 年

以来，尼勒克县的扶

贫工作取得了阶段性成果。之一，2000 年底全县各乡（镇）村人均纯收入

为1686 元，比1985

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

年净增1329 元，增长372[%]，比1994 年净增1000.5 元，增长146[%]；

之二，人均占有粮食由

1985 年的320 公斤增加到2000 年为410 公斤；之三，全县各乡镇村贫困

人口由1994 年的3.3

万人下降到2000 年的245 户1359 人，下降了98[%]；之四，贫困发生率

由1994 年的33[%]下降

到2000 年的5[%] 以下；之五，全县各乡镇14 年间共有5907 户34798 人

解决了温饱问题；之六，

全县经济实力有所增强。如工农业总产值由1994 年的17833 万元，增至

2000 年的28398 万元，

增长了 59.2[%]；之七，贫困山村群众的生产生活条件有一定改善。八七扶

贫攻坚七年以来全县

投入各类扶贫资金达七千多万元，先后完成了中低产田的改造。新修县乡道

路，修渠道，防渗渠，

牧道，修学校，造经济林，改水入村，建人畜饮水工程，实现通电开通电话，

电视等；之八，科

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

学、教育、文化、卫生等社会公益事业，有了较快发展，如2000 年全县广

播电视覆盖率分别达

到88.5[%]与96[%]，又如适龄儿童入学率已由1994 年的95[%]提高到

98.6[%] 。

但是，由于尼勒克地域广阔，山区地形地貌特征突出，四周高山环绕，

峡谷遍布，山川相

间，海拔在800-459 米之间，其中县城中心海拔为1105 米。县东部地区属

高山低温地带，无霜

期短，县西部属丘陵地带，山多地不平，干旱缺水，几乎靠天吃饭，贫困发

生率高达 85[%] 。据

调查数据资料显示：到2002 年10 月，尼勒克全县农村人均纯收入低于865

元的农牧民贫困户

仍有3791 户，21694 人，分别占全县农村牧区总人数的19.2[%]和21.5[%]，

其中少数民族贫困农

牧民人口占全县总数的 96[%] 。全县80[%]的贫困牧民人口居住在偏远山

区。截止到2000 年底全

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

县仍有71 个自然村、牧业点未解决人畜饮水问题。69 个乡镇村中仍有48

个村不通电话，有23

个自然村，牧业点无电。2002 年11 月16 日，我们调查组对喀拉苏乡七个

重点村（这里90[%] 以

上是哈萨克农牧民）进村入户调查核实还有763 户贫困户，其中特困户60

户（约占全自治州直

258 户的43[%] ），低收入户（1000 元以下人均年收入）703 户。

我们调查认为造成尼勒克县贫困现状与问题的原因是多方面的，是客观

主观各种因素并存引

发的，概括起来主要有如下六个方面：

第一，尼勒克县地处中部天山山脉西段，海拔高，地势异，土地贫，灾

害多，干旱、洪涝、

风沙、冰雹、霜冻、病虫害频频发生。据调研资料统计，全县仅2000 年雪

灾、春寒就造成2017.28

万元的经济损失。由于受自然条件限制，其产业结构十分单一，产量十分低

而又不稳定，进而造

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

成收入低又不稳定。当地扶贫开发干部说：“丰年越温饱，灾年返贫困"

第二，全县贫困乡村的基础设施虽有改善，但并没有从根本上得到改变。

这是导致脱贫困

难最重要的原因之一，因为扶贫资金投入总量相对少于，小于脱贫实际需求，

投入产生的整体效

2

益与个体效益又往往不成正比例。加之，居住偏远山区，生产生活条件还没

有因基础设施的完善

到位而发生根本改变，依旧是：“山上仙境，世外桃园”“靠天吃饭活命”。

例如，尼勒克西三乡

能保证正常灌溉的水浇地不足 20[%] 。已经修好的水利设施中，由于资金

投入不足造成不配套、

质量低、效能差。还有一些贫困山村，“身在深山中，头上蓝天白云飞，脚

下有路似无路”，仅有

的羊肠牧道路况差，一遇冬雪封山，寸步难行，几乎与世隔绝，没有电，不

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

通电话，看不上电视

的牧民至今大有人在。

第三、牧区扶贫难，返贫率高是又一个致贫的重要原因。牧区是尼勒克

哈萨克族贫困牧民的

主要居住地。由于受牧区特点的自然环境，产业特点影响，以及经常遭受频

繁多发的各种自然灾

害，加上基础设施落后，经济结构单一，畜群改良放牧水平低下，所以牧区

的扶贫任务相对艰难。

而牧民惟一收入来源的畜牧业基本上还未完全摆脱逐水草而居的游牧半游

牧的生产方式，最终造

成脱贫难，返贫易，而且返贫率居高不下的结果。我们调查发现：因儿女结

婚出嫁娶妻，亲人丧

偶，急病住院，重病就医，子女上学或遭雪灾、风暴、干旱、洪水等造成牲

畜大量死亡等因素，

都可以一夜之间使得刚刚解决温饱的人重新成为贫困户。

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

第四、低收入贫困人口数量多，中等收入人口数量极少，扶贫开发难度

大，也是致贫的具体

原因。加之居住分散偏远，交通不畅，信息闭塞，且文化程度较低，初中、

初中以下高小文化程

度占尼勒克县农牧民总数的 83.6[%] 。这些因素制约了自身劳动素质的提

高，也必然加大扶贫开

发的难度。

第五、农牧区集体经济积累“空壳”。全县有 95[%]的村属集体经济，

成为“空壳村”。想办

急办的公益事业因集体经济无力资助而心想事不成。非但如此，还直接影响

基础设施建设滞后，

不通电，不通电话，看不到电视，以及牧业点人畜饮水老大难等诸多问题长

期解决不了。

第六、全县经济总体发展水平不高，财政收不敷出，财政困难日益突出。

仅2000 年全县财

政收入只有1321 万元，而同年支出高达8000 多万元，直接增收用于扶贫

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

开发的资金几乎没有，

相反专项扶贫资金也因财力不足被挪用、借用。我们调查组对尼勒克吐普辛

村和喀什喀拉村100

户农牧民进行问卷社会调查（见典型贫困户社会调查汇总表），其致贫原因

的分析同上述全县调

研情况大致相同，这里不再重复了。我们仅就三个牧业村贫困现状与问题，

列举调查的不完全数

据做如下分析。

例一：吐普辛村位于尼勒克县喀托苏乡的西北方向，距离乡政府仅15

公里。但乘汽车至少

要30 多分钟才能到村头。全村168 户，942 人，农牧业组各一个，全村由

哈萨克族、回族两个

民族组成，哈萨克族占该村总人口的98.8[%] 。全村初中以上，高中、中

专文化程度的人仅有20

人。60[%] 以上村民只有高小初中文化，有一所小学214 名学生，12 名在

职教师，该村通广播了，

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/

皮匠网—开放、共享、免费的咨询方案报告文库

咨询人士学习成长与交流平台

但无电视转播台，无电话，还有300 人饮水困难。人均纯收入在670 元以

下的特困户仍有13 户。

人均在865 元以下，670 元以上的低收入牧民仍有83 户。

例二：哈什喀拉苏村距喀拉苏乡政府仅3 公里，全村

本资料由皮匠网收录，更多免费资料下载请点击：

/