国企改革论文

浅析国企改革问题

企业是国民经济的细胞和社会主义市场经济的微观基础，企业的改革与发展

是影响社会主义市场经济的形成与发展以及国民经济运行的活力与效率的最重

要的因素。对于社会主义市场经济的发展和中国的经济改革来说，国有企业的改

革与发展又具有关键性的地位，当前经济改革与发展中面临的许多重要问题都与

之有千丝万缕的联系。因此，在新形势下认清和准确把握好国企改革问题，对于

在当前阶段的深化推进改革开放，全面建成小康社会的事业中具有战略性的意

义。

一、国企改革历程

1978年党的十一届三中全会以来，伴随改革开放的不断深入推进，中国经

济体制在改革探索中逐步由计划经济向市场经济转轨，其中国有企业作为改革关

键领域开始了漫长而崎岖的改革历程。国企改革至今大体上可划分为四个阶段。

第一阶段主要是“放权让利”。从1978年10月至1984年10月，时间跨越6

年左右。期间，扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，

调整了国家与企业的责权利关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企

业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。

1983年国有企业向政府上缴利润由利润所得税代替，即“利改税”的改革。实行

利改税的主要目的是划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，并形成国家财

政收入与税收挂钩、企业收入与利润挂钩的机制。

第二阶段是1986年12月国务院提出的企业承包经营责任制，即常说的“承

包制”。在所有制不变的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营

合同的形式确定国家与企业的责、权、利关系的一种经营管理体制，进一步扩大

了企业的自主经营权。但承包制的最大缺陷是有激励而严重缺乏约束，所有权和

经营权分离了，但所有者缺位，所有权不能约束经营权，造成了经营者滥用经营

自主权谋取私利或小集体利益，大量出现“内部人控制”现象，进而造成了国有资

产随着承包周期变化而不断流失。

第三阶段是制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党

的十六大之前，用了10年时间。中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建

立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了国有企业改革的方向是建立

“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。党的十五大提出，

要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞好整个国有经

济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。要实行鼓励兼并、规范

破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。在十

五届四中全会通过的决定中，进一步阐明了国有企业改革发展的基本方向、主要

目标和指导方针，明确了国有经济布局战略性调整的方向。这10年间，在国有

大中型企业推进建立现代企业制度试点，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经

营和股份合作制、出售等形式放开搞活国有中小企业。特别是1998年—2000年，

在党中央、国务院正确领导下，国有企业实施了改革脱困3年攻坚，通过债转股、

技改贴息、政策性关闭破产等一系列政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进

步和产业升级，促进国有企业的优胜劣汰，实现了国有企业的整体扭亏为盈，为

国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。【1】

第四阶段是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。这个阶段

以党的十六大为开端。针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题，十

六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法

规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，

权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。贯

彻落实十六大精神，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企

业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台，在国有企业逐步实施了企

业负责人经营业绩考核，国有资产保值增值责任层层落实，国有资产监管进一步

加强。国有资产管理体制的创新进一步激发了国有企业的活力，国有企业改革取

得了重大进展，进入了一个新的阶段。

二、当前国企改革面临的瓶颈和挑战

1.政策性负担

改革不配套直接造成国有企业面临着一系列沉重的政策性负担，使其不能处

于与其他类型企业相同的竞争地位。换句话说，由于重工业优先发展战略尚未彻

底改变，在非国有经济执行了调整扭曲的产业结构的同时，国有企业则承担着继

续履行传统发展战略目标的责任。首先，考虑到中国经济中资本仍然稀缺这种现

实资源禀赋状况，许多大型国企的资本密集程度仍然过高，在竞争的市场经济中

缺乏自生能力。其次，国有企业承受着退休职工养老金。其他一系列职工福利支

出、冗员以及下岗职工补贴的沉重负担。【2】

2.产权制度和公司治理结构仍不尽合理

由于国家是国有企业生产资料的所有者，加之政企不分，政资不分的计划经

济时代遗留的惯性思维，产权制度问题一直是国企改革伴随始终的难题。国家作

为国企的所有者，极易形成“所有者缺位”问题，这一问题在东欧和俄罗斯的转

轨经济过程中都由于“内部人控制”产生对经济社会很大的消极影响，对我国的

国企改革起到重要的警示和借鉴作用。由于产权结构的问题，加之国企内部的约

束激励制度的不完善，导致国有企业在经营管理上产生腐败问题和经营效率低下

的问题。

3.国有经济的结构亟需调整

在传统经济体制的思想束缚下，在国有企业的发展中仍然存在全面出击、求

大求全的错误思想。因此，导致一些国企没有形成核心竞争力，在没有优势的领

域和行业长期处于亏损状态。这一状况不但致使国有企业经营效率低下、资源浪

费的问题，而且严重阻碍了市场化的进程，影响我国经济社会的健康可持续发展。

4.企业冗员与失业问题

首先，经过微观放权改革，企业劳动效率明显提高，企业冗员现象变明显起

来。由于政府要求国有企业承担位置稳定就业的职能，所以国企仍然雇佣者超过

实际需要的劳动力。另一方面，由于产业结构调整和国有企业经理人员取得劳动

用工自主权，失业和下岗现象也开始出现。

三、进一步深化国企改革的政策选择

1.健全和完善国有资产监督管理制度

国有资产监督管理委员会作为国有资产的所有者代表，根据国家的授权对国

有资产进行监管，依法履行出资人的职责，监督企业实现国有资产保值增值，防

止国有资产流失，明确国有资产投资主体，明晰国有企业的产权关系。

2.建立起有效的高层经理人员的激励与约束机制和规范的法人治理结构

首先，要尽快建立形成一个比较完善的经营者市场或经理市场，以解决经营

者的筛选和产生机制的问题。其次，建立经营者享受与其奉献相对应的薪酬制度。

第三，要建立起科学的公司法人治理结构，从制度上强化所有者对经营者的有效

约束。现代企业的重要特征，就是其所有者、决策者、经营者、监督者四方都必

须到位，并形成一种既能互相协作前进，又能互相制衡监督的机制。

3.进行国有经济的结构调整，成为打造“中国经济升级版”的强大推力

正确发挥国有经济的主导作用是国有经济结构调整的目的所在。中共十五大

指出：“国有经济的主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济

的布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。

在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，以提高国有资产的整

体质量。”【3】对国有经济的结构进行调整，做到有进有退，通过国有企业在相

关领域的退出和引入民间资本，在优化国有经济结构，提高国有企业竞争力的同

时，扩大民间资本的投资，促进投融资多元化，增强经济活力，释放新的改革红

利，打造“中国经济升级版”。

4.建立竞争性的市场环境

目前国有企业改革陷入困境，停滞不前，关键在于缺乏竞争性的市场环境，

如果没有竞争性的市场环境，就不存在一种能够简便直观地反映企业经营实况的

指标，所有者于是无法对企业经营进行有效监督，企业所有者与经营者之间的激

励不兼容。信息不对称以及责任不对等的问题就无法解决，更无法完全做到“产

权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。

一方面，由于国有企业各项政策性负担的制约，因此，彻底剥离国有企业的

各项政策性负担，是深化的国企改革突破点和前提，将国企的政策性负担以通过

建立社会化的社会保障体系实现。目前，这方面的工作已经取得很大进展，为深

入推进国企改革奠定了基础。另一方面，就是国企改革的“深水区”和“攻坚战”。

新形势下，全面推进国企改革，打破国企垄断迫在眉睫并且势在必行。随着市场

化的深化，国企的垄断已经严重阻碍市场经济的健康发展乃至经济政治体制的进

一步改革。打破国企垄断，释放改革红利，建立竞争性的市场环境成为下一轮改

革发展的突破口和着力点。经过国内三十余年的改革开放实践和国外丰富的市场

化经验，我们可以预见，只有在一个竞争性的市场环境中，包括国有企业在内的

所有企业乃至整个国民经济社会才能实现全面、协调、可持续的发展。当前，可

以看出，新一届政府的经济改革着力点也放在建立竞争性的市场环境上，一系列

关于打破国企垄断，鼓励民间资本进入传统垄断领域的政策也相继出台。

经过不断深化改革和机制转换，国有企业逐渐成为市场竞争主体，国有经济

布局结构不断优化，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业

和关键领域集中，向国有经济具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领

域集中，向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中。30年来，体制的不

断变革和机制的不断创新，增强了国有企业的市场主体意识，激发了国有企业的

发展活力，国有企业的管理水平和运行质量不断提高，经济效益屡创新高。一批

具有较强国际竞争力的大公司大企业集团不断涌现。虽然当前阶段的国企改革处

于“深水区”和“攻坚阶段”，但是我们已经找到了正确的改革方向，并且已经

着手开始化解面临的难题。今后只要朝着正确的改革方向，脚踏实地，以大无畏

的改革精神破解难题，国企改革必将取得新的成功，进一步带动国民经济的持续

发展。

【1】《30年国企改革历程回顾》 2009年01月10日《经济日报》

【2】《中国经济》 蔡昉、林毅夫 中国财政经济出版社

【3】《社会主义经济理论》 卫兴华、张宇 高等教育出版社