易地扶贫搬迁:历史演进、现实逻辑与风险防范

易地扶贫搬迁：历史演进、现实逻辑与风

险防范

作者：吴振磊 李钺霆

来源：《学习与探索》 2020年第2期

吴振磊，李钺霆

（西北大学 经济管理学院，西安 710127）

摘要：易地扶贫搬迁是攻克深度贫困地区脱贫难题的一项有效途径。改革开放以来，我国

易地扶贫搬迁经历了初步探索阶段、试点推进阶段、全面推进阶段、攻坚巩固阶段四个时期。

当前，在已经基本解决绝对贫困的基础上，在精准扶贫、精准脱贫攻坚的决战时刻，要重点运

用四种措施防范四大风险：一是多途径促进搬迁移民生计接续，规避移民生计风险；二是多渠

道拓展搬迁移民社会关系网络，降低移民融入风险；三是多维度完善扶贫产业市场化机制，把

控扶贫产业面临的市场风险；四是多层次健全公共服务保障体系，削弱移民心理依赖风险。

关键词：反贫困；易地扶贫搬迁；全面小康；精准扶贫

中图分类号：F323.8文献标志码：A文章编号：1002-462X(2020)02-0131-07

基金项目：国家社会科学基金项目“西部地区扶贫移民适应期反贫困的可持续机制研究”

（16CJL052）

作者简介：吴振磊，1982年生，西北大学经济管理学院院长、教授，经济学博士。

反贫困是人类必须面对的重要挑战，新中国成立70年来，我国扶贫事业经历了收入分配和

社会发展减贫、体制改革主导的农村扶贫、解决温饱的开发式扶贫、巩固温饱的全面扶贫和现

阶段正在进行中的全面小康精准扶贫五个阶段［1］。当前，我国扶贫开发事业正处于巩固成果、

攻坚拔寨的冲刺阶段。2015年，中央扶贫开发工作会议决定开展“五个一批”工程攻克艰巨的

扶贫难题，利用“易地搬迁脱贫一批”这一“头号工程”，应对“一方水土养不活一方人”的

“硬骨头”，以确保从根本上满足深度贫困人群“挪穷窝、斩穷根”的迫切需求。与此同时，

也可以促使迁出地的生态恢复平衡、保护自然环境，形成多方受益的良好局面。在已经基本解

决绝对贫困的基础上，在精准扶贫、精准脱贫攻坚的决战时刻，如何稳步推进精准扶贫事业以

达到全面脱贫的伟大目标，如何更好地发挥易地移民搬迁工程的优势，防范好可能出现的风险，

是急需面对和解决的问题。本文回顾了我国易地扶贫搬迁的发展历程，分析了易地扶贫搬迁的

内在逻辑及精准扶贫未来可能面对的风险挑战，为高效率高质量实现贫困人口全面脱贫同全国

人民共同迈入小康社会的目标提供了政策参考。

一、改革开放以来我国易地扶贫搬迁的历史演进

改革开放以来，我国易地扶贫搬迁已走过近40年历程，呈现出由地方自发实践到中央统筹

1.“三西”扶贫搬迁初探。我国政府最早成功组织的农民自愿移民搬迁可以追溯到20世纪

70年代。直到1982年实施的“三西”区域性移民，才将移民搬迁作为一项治理贫困的措施。

在“兴河套之利，济西海固之贫”的总方针指导下，当地政府组织引导生活在生态环境脆弱、

生存条件恶劣地区的农民向水、土、光、热等资源丰富的地区迁移，以解决温饱和环境的双重

难题。这成为我国扶贫移民的初始探索，也是我国最早的有组织、有计划的区域性扶贫搬迁项

目。为了帮助甘肃定西和宁夏西海固等环境恶劣地区摆脱贫困落后的困境，中央政府为该项目

设立专项基金予以支持，并临时成立“三西”地区农业建设领导小组，进行“三西”地区的农

业开发建设，采取挖潜式的分散安置和开发式的集中安置并举的模式，鼓励当地农民采取“有

水走水路，水陆不通走旱路，旱路不通另找出路”的方法克服一切困难开展移民工作，三路并

进地解决了甘肃和宁夏干旱地区700多万人的生态贫困问题。1998年底，该项目已顺利完成特

困地区新开发灌区63万人的搬迁重任，实现100多万亩新灌区开发［2］。这一时期形成了以

“吊庄”吊庄是把特困区或因为建设需要的移民整体（按照村庄）集体搬迁到有条件安置的地

区。和“拉吊庄”拉吊庄具体途径有两条：一是鼓励定西、西海固等地贫困农民自愿流向河西、

河套谋生，迁出地和迁入地政府提供相应支持；二是通过以工代赈有计划地从甘肃中部和西海

固招民工在河西、河套新建水利工程，工程结束后愿意留下的可选择就地安家落户。移民为代

表的典型经验。20世纪80年代，除了“三西”农业建设计划所涉及的甘肃、宁夏两省区外，

其他贫困地区尚未开始实施易地扶贫移民。

2.八七扶贫攻坚计划下开发式移民的探索。进入20世纪90年代，经过党和国家的不懈努

力，借助体制改革提高农民群体的整体收入，推动减贫事业不断发展，我国绝对贫困人口数额

大幅下降，全国范围内未能完全解决温饱问题的贫困人口锐减至8000万左右。参见《国务院关

于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》，

/art/2016/7/14/art_343_。基于过去的实践探索，我国扶贫

从纯粹的救济式扶贫向经济开发式扶贫转变，更加注重为贫困群体创造稳固的脱贫条件以防止

返贫的发生。这一阶段，贫困人口大多散布在中西部的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原

区、荒漠区等生态脆弱难以实现可持续生计的偏远地区。为了在贫困问题上有所突破，国务院

决心力争用7年左右的时间，基本解决当前全国8000万农村贫困人口的最基本的吃饭穿衣问题。

在此政策引导下，各地采取多元化的帮扶措施，因地制宜，分类指导，政策明确指出“对于那

些极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民”，加快建设基础设施，逐

步解决贫困人口可持续生计困难的问题。至此，我国正式在中央政策文件中将移民搬迁列为农

村扶贫开发工作的一项基本途径，加以推行实施，作为缓解生态承载力不足、人口过载地区贫

困问题的手段。

中央政策发布后，中西部一些省区借鉴“三西”扶贫的成功经验，制定和出台了相关扶贫

搬迁政策，以期顺利实现扶贫攻坚目标。自1993年以来，广西壮族自治区政府先后印发了若干

关于当地移民安置点问题的省级文件，决心在7年的时间限度内搬迁安置深山地区特困人口25

万人。自政策实施以来到1998年广西已取得初步成功，累计建立了200多个安置点，搬迁20

万贫困人口［2］。1996年起，广东、湖北、陕西、吉林、山西五省开始相继部署易地扶贫移

民项目，各地方根据自身实际情况制定计划政策，并有序展开行动。至此，全国范围内已有六

省区（甘肃、宁夏、广东、湖北、陕西、广西）设定了共计224.5万贫困人口移民搬迁的目标。

（二）易地扶贫搬迁试点推进阶段（2001—2010年）

进入21世纪，我国扶贫事业稳步向前，有序推进，基本完成了八七扶贫计划所设定的农村

贫困人口脱贫的工作任务，仅20多年时间，在党中央正确领导、地方政府认真落实下，基本解

决了2亿多人口的吃饭穿衣难题，但这只是阶段性胜利，尚未解决温饱问题的特困人口大都集

中生活在自然环境恶劣地区，接下来的扶贫工作将更加艰难。为巩固温饱成果、解决遗留问题，

并在此基础上实现小康，中央政府于2001年制定并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010

年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》为21世纪初十年的扶贫开发工作做出整体部署，指出

对于居住在自然条件恶劣地区的特困人口，应结合退耕还林还草实行扶贫搬迁，将自愿搬迁正

式作为一项基本扶贫途径，标志着我国扶贫移民从地方探索走向国家层面整体规划和设计的新

阶段。中央政策出台不久，有关部门立即响应，制定具体措施，2001年国家计委提出将宁夏、

云南、贵州和内蒙古四省(区)确立为试点项目区，开展易地扶贫搬迁试点工作。要求试点地区

一边利用易地移民搬迁解决贫困人口脱贫、恢复迁出地生态平衡，一边总结归纳易地扶贫搬迁

的途径、方式和经验启示。试点工作坚持要求“政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效”

的方针，遵循群众自愿、扶贫与生态建设结合、统筹安排、先开发后搬迁、因地制宜、循序渐

进的基本原则，激发群众重建美好生活的热情，鼓励经济发达省市适当吸纳搬迁人口，做好相

关配套政策，落实搬迁人群后续的生计发展支持工作，破除搬迁移民的后顾之忧。在中央和政

府的共同努力下，2001—2005年间易地搬迁的国债投资累计56亿元，顺利完成122万余贫困

人口的自愿搬迁。参见中华人民共和国国家发展和改革委员会：《易地扶贫搬迁“十一五”规

划》，/zcfb/201610/t20161031_。

随着扶贫开发工程的推进，中央越发重视生存在自然资源匮乏、生态环境脆弱地区的贫困

人口脱贫问题，2006年全国人大将易地扶贫搬迁确定为“中央政府投资支持的重点领域”，随

后，国家于2007年制定出台《易地扶贫搬迁“十一五”规划》，对“十一五”期间西部地区国

家扶贫开发工作重点县的扶贫搬迁做出详细的政策指导。计划在2006—2010年搬迁农村贫困人

口150万，改善安置区的基础设施和生产设备，建设安置住房及其他生活设施，在安置区内建

设学校、卫生所、超市、文化馆等公共服务设施，为搬迁人口提供就业技能培训。“十一五”

期间，国家累计安排中央预算内投资76亿元，连同地方投资总投资106亿元，搬迁162.7万人。

参见中华人民共和国国家发展和改革委员会：《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，

/web/?id=1506。2010年，我国政府对将近770万贫

困群众实行了搬迁，卓有成效地改善了搬迁人口的住房、交通、水电等生活条件。参见中华人

民共和国国务院新闻办公室：《中国农村扶贫开发的新进展》，

/gzdt/2011-11/16/content_。

（三）易地扶贫搬迁全面推进阶段（2011—2015年）

经过易地扶贫搬迁试点推进阶段，我国扶贫事业积累了丰富的经验，脱贫工作成效显著。

然而对于这样一项漫长又繁杂的项目，仍然存在限制农村贫困地区生产发展的更深层次因素。

2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，将集中连片特

殊困难地区作为主战场，全面推行以工代赈和易地扶贫搬迁项目。随后，国务院出台《中国农

村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，确定了截至2020年稳步实现贫困人口“两不愁三保障”

的总目标，将易地扶贫搬迁举措放在专项扶贫的突出位置加以强调，非农安置方式在政策文件

中首次被提到，同时首次将移民搬迁与城镇化相结合。2012年，中央发改委发布《易地扶贫搬

迁“十二五”规划》，对“十二五”时期扶贫移民工程进行规划布置，统筹安排扶贫资金及其

他资金，将搬迁安置就业创业问题与产业扶贫相结合，力争在5年内对生存条件恶劣地区的

240万农村贫困人口实施移民搬迁，帮助移民人口增加收入，改善生计。

“十二五”时期，国家加大资金投入，中央预算内投资共计231亿元，并带动其他中央部

门资金、地方投资和群众自筹资金近800亿元，5年间累计搬迁394万人，搬迁成效大幅提升。

参见中华人民共和国国家发展和改革委员会：《易地扶贫搬迁“十三五”规划》，

/zcfb/201610/t20161031_。通过实施易地扶贫搬迁工程，

大幅改善了贫困地区的生产生活条件，改变了特困地区人口“贫困——环境退化——进一步贫

困”恶性循环的生产状况，实现了脱贫致富与生态环保“双赢”局面。

（四）易地扶贫搬迁攻坚与巩固阶段（2016—2020年）

2015年开始中央决议用5年时间解决约1000万“一方水土养不起一方人”地区贫困群众

脱贫问题，这也成为“五个一批”中最难啃的“硬骨头”，成为精准扶贫中的攻坚任务。2015

年底，国务院组织召开全国易地扶贫搬迁工作电话会议，对新一轮易地扶贫搬迁工作进行了全

面的指示安排。

1.新时期易地扶贫搬迁全面推进期（2016—2017年）。《全国“十三五”易地扶贫移民搬

迁规划》指示，要通过“挪穷窝”“断穷业”“拔穷根”从根本上解决1000万建档立卡贫困人

口脱贫问题。各地根据国家要求制定搬迁移民规划，从总体思路、搬迁区域与搬迁对象、搬迁

方式与安置方式、主要建设任务、资金测算与筹措、资金运作模式、搬迁进度及投资安排、建

档立卡搬迁人口脱贫发展、保障措施等方面对未来五年搬迁进行规划。为从根本上杜绝返贫，

实现搬迁户可持续发展，各地紧密结合当地特色，有效整合各方资源形成了独具特色的易地扶

贫搬迁模式，在各地探索基础上形成了陕西平利社区工厂扶贫模式、恒大企县结对帮扶的“大

方模式”等典型模式，两年来全国共完成589万人的搬迁任务。中华人民共和国国家发展和改

革委员会：《中国的易地扶贫搬迁政策》，

/gzdt/201803/t20180330_。

2.新时期易地扶贫搬迁攻坚克难期（2018—2019年）。从易地扶贫移民的任务角度出发，

2018和2019年是解决深度贫困地区移民搬迁的攻坚期与冲刺期。有些地区基础设施薄弱、公

共服务欠缺，发展十分落后，搬迁安置任务艰巨。从易地扶贫搬迁工作看，有些地方仍然存在

不同程度的形式主义、官僚主义、弄虚作假等负面因素，一些地方待整改规模大、范围广、程

度深，影响了整体工作的有效推进。从易地扶贫搬迁阶段性特征看，建设工作进入决战阶段，

后续脱贫逐步上升为最主要任务，亟待破解促进搬迁群众实际入住、旧宅基地腾退复垦、土地

增减挂钩等难题，将工作重心转移到提高脱贫质量、实效和后续的衔接工作等现阶段较为薄弱

的环节。

2018年是承上启下的关键节点，既要完成既定的搬迁任务，也要完成配套服务设施建设，

不断跟进搬迁群众后续脱贫致富与安置社区后续管理建设等工作，为最终实现“搬得出、稳得

住、能脱贫并逐步致富”目标打下坚实基础。2019年是冲刺之年，也是“十三五”易地扶贫搬

迁取得全面胜利的决战之年。到2019年底，全面完成安置房建设和配套基础设施建设的任务，

安置房全部达到国家入住标准，搬迁家庭实际入住实现预定目标，安置区各类脱贫措施全覆盖，

人岗精准对接全覆盖，还款准备金制度初步建立并运行，搬迁群众权益保障和公共服务保障不

断夯实。

3.新时期易地扶贫搬迁巩固提升期（2020年）。2020年是“十三五”易地扶贫搬迁实现圆

满收官的提升之年，也是前期成果巩固提升的关键之年，更是确保搬迁群众同步步入小康的实

现之年。到2020年底，将实现1000万建档立卡贫困人口的搬迁安置，一方面，确定搬迁对象

的基本生活得到保证，住房得到合理安排，安置区用水卫生、交通便利、供电充足、通讯设施

1.从根本上解决贫困是易地扶贫搬迁的出发点。易地扶贫搬迁起源于对深度贫困地区反贫

困的实践，主要是针对资源环境承载力较低的区域而采取的一种扶贫举措。这些地区不具备获

得可持续生计的条件，多处于生存条件恶劣的偏远深山，长此以往导致当地发展受阻，增收艰

难，生活贫苦，因灾致贫返贫、因病致贫返贫的现象时有发生，是全面脱贫工作中的重点和难

点。这些贫困人群借助整体搬迁的方式，彻底改善生存环境，才能从源头突破自然环境制约，

加速脱贫的节奏。

2.从源头上解决环保难题是易地扶贫搬迁的长远谋划。易地扶贫搬迁的贫困群众大都对自

然资源过度依赖，或者仍处于传统的生产生活方式。多数贫困人群分布在国家生态保护功能区，

属于限制或禁止开发的区域。脆弱的生态环境与过度的资源依赖矛盾不断升级，陷入了持续贫

困和环境破坏的双重境地。对散居在生态脆弱地区的群众实施整体搬迁，集中安置，将大幅地

降低对山林、水土的破坏，从根本上解决环境保护所面临的问题，促使迁入地和迁出地通过优

化人口布局，最终实现全面协调可持续发展。

三、易地扶贫搬迁面临的主要风险

（一）移民生产体系重建、生活成本加大，面临生计风险

在生产方面，移民急需重建生产体系。对于有土安置的移民，需要尽快适应安置地的生产

模式，加快适应和融入新的经营环境；对于无土安置的移民，需要尽快提升自身技能、寻找新

的就业岗位、加速融入当地市场。在生活方面，移民在原居住地自给自足的消费模式转向搬迁

后市场化采购的消费模式，生活成本提升、生活压力不断加大。能否尽快调整生计策略、谋得

生计资源，获得可持续的收入，避免返贫，是规避生计风险的关键。

一是加强扶贫扶志，激发搬迁群众内生脱贫动力。通过扶志宣讲与典型示范转变移民群众

长期以来存在的“等、靠、要”依赖心理，激发其自力更生、自我奋斗的精神，坚定脱贫致富

的决心与信心。二是守住搬迁和装修都不能举债的底线，不仅要严守人均住房面积和人均自筹

标准的红线，还要加强装修引导和管理，鼓励地方探索以中介服务等方式统一装修降成本，减

轻群众负担。三是用活金融支持政策。针对极端贫困的人口，政府应加强兜底保障，增加搬迁

户土地腾退、旧房拆迁的补贴力度，并通过提供公益性岗位与最低生活保障，为极端贫困搬迁

户创建稳定的收入渠道，以维持最基本的衣食住行。而对于有一定人力资本潜力的搬迁户，可

降低信贷门槛，为其提供贷款以解决短暂性的资金不足问题。四是扎实帮扶搬迁移民提升就业

技能。围绕扶贫产业发展和搬迁户就业需要，摸底搬迁户人力资本开发潜力，有针对性地安排

实用、易学、市场前景广阔的技能培训和岗前教育。

［1］汪三贵、殷浩栋、王瑜：《中国扶贫开发的实践、挑战与政策展望》，《华南师范大

学学报》(社会科学版)2017年第4期。

［2］白南生、卢迈：《中国农村扶贫开发移民：方法和经验》，《管理世界》2000年第3

期。

［责任编辑：曾博］